DEPA数字规则下中拉数字经济合作的多元基础与路径选择

林杉杉 秦煜浛

一、引 言

伴随着大数据、云计算、区块链、人工智能以及下一代移动通信等数字技术所引发的全球新一轮科技革命,以数字产业化、产业数字化、治理数字化和数据价值化为核心的数字经济正成为全球经济可持续增长的新引擎(中国信息通信研究院,2021),深刻、全面地重塑了人类经济社会的运行秩序。因此,抢占数字经济的发展先机成为各国政府一致的战略目标。2020年,新西兰、新加坡和智利三国率先建立了全球第一个专门针对数字经济的多边软性制度安排——《数字经济伙伴关系协定》(以下简称“DEPA”),通过具有创新性的16个模块内容为全球数字经济治理提供了较为完备的框架参考与机制选择①《数字经济伙伴关系协定》(DigitalEconomyPartnershipAgreement,简称“DEPA”),由新西兰、新加坡和智利三国于2020年6月12日在线上共同签署,并已于2021年在三国正式生效。DEPA共有16个模块,涵盖了初步规定和一般定义、商业和贸易便利化、数字产品及相关问题的处理、数据问题、广泛的信任环境、商业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新与数字经济、中小企业合作、数字包容、联合委员会和联络点、透明度、争端解决、例外和最后条款等内容。。2021年11月1日,中国正式提出申请加入DEPA,这表明了中国积极主动对接国际高水平数字规则标准、力求为区域及全球数字经济治理做出中国贡献的决心。

2022年1月12日,国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》,强调要有效拓展数字经济国际合作,推动“数字丝绸之路”深入发展,建立多边数字经济合作伙伴关系,主动参与国际组织数字经济议题谈判。作为拉美地区数字经济的前沿力量,智利发起签署DEPA表明了拉美地区谋求数字经济发展的强烈诉求。与此同时,拉美地区作为“一带一路”的自然延伸,中拉以DPEA为契机共建“数字丝绸之路”符合双方的现实需求和共同利益。2021年12月3日,中国—拉美和加勒比国家共同体论坛第三届部长会议制定了《中国—拉共体成员国重点领域合作共同行动计划(2022—2024)》,强调要加强双方在数字经济等领域的产业合作,更表明强化数字经济领域的全面合作、共享数字经济发展成果成了中拉的一致共识。

因此,本文立足中拉伙伴关系日益密切的现实背景,以DEPA数字规则为切入点全面考察拉美地区数字经济发展的困境,探讨中拉有效对接DEPA与“数字丝绸之路”建设的多元合作基础与路径选择,推动中拉数字经济健康发展。

二、拉美地区数字经济发展面临的困境

(一)数字经济规模不足,数字经济竞争力不强

第一,在数字经济增长方面,拉美地区深受疫情拖累。2020年,墨西哥和巴西两国的数字经济增加值规模分别为3522亿美元和3122亿美元,仅占全球的1.08%和0.95%。由于新冠肺炎疫情的负面冲击,两国数字经济增速出现了十分明显的负增长,同比分别下降了9.76%和20.23%,是《全球数字经济白皮书》统计的47个国家中降幅最大的两个国家(见图1),这反映出拉美地区整体的数字经济发展具有极大的脆弱性和不稳定性。

第二,在数字经济竞争力方面,拉美地区亦表现不佳。2020年,墨西哥、阿根廷、哥伦比亚和巴西四国的数字经济竞争力得分均低于世界平均水平,在全球50个国家中处于第35-40名的位次(见图2),且在数字产业、数字创新、数字设施及数字治理等分项指标上均与世界领先国家有较大差距,这表明拉美地区整体的数字经济发展阶段仍较为落后。

图1 2019—2020年全球及拉美地区主要国家数字经济增速比较

图2 2020年拉美地区主要国家数字经济竞争力得分比较

(二)数字基础设施滞后,数字鸿沟问题凸显

数字基础设施是数字经济发展的重要物理支撑,然而拉美地区整体数字基础设施较为滞后,大多数国家在数字接入与数字使用等方面的表现都远低于世界平均水平,“数字鸿沟”问题日益突出,极大地限制了区域数字经济的可持续发展。此外,由于拉美地区的经济社会发展水平不同,区域内部的数字基础设施水平也有较大差异,个别国家在部分指标上已经接近世界领先水平(见表1)。

第一,在数字基础设施数量方面,拉美地区整体的网络普及率较低。在拉美地区,约有近1/3的人口由于经济条件、社会地位以及地理位置等因素限制无法获取数字技术支持使用互联网。

第二,在数字基础设施质量方面,拉美地区是全球网速最慢的地区之一。墨西哥、巴西和阿根廷等拉美大国的网速表现显著落后于世界领先水平,除巴西的固定宽带下载速度外,其余指标均在世界平均水平以下。在移动宽带速度上,拉美地区整体与世界领先水平差距悬殊。而在固定宽带速度上,智利的表现较为突出,以197.59Mbps的下载速度居于世界首位。

第三,在数字基础设施成本方面,拉美地区的网络连接费用过高。由于网络宽带接入和使用服务的设备价格较高,加之市场竞争、监管、安装以及网络运营维护服务等因素,使得相较于区域平均收入而言,拉美地区的网络连接使用成本较为高昂,进一步制约了网络普及率和渗透率。

(三)国民数字素养较低,数字治理能力薄弱

第一,在数字化人才培养方面,拉美地区人才结构性缺口问题突出。当前,拉美地区的整体教育水平落后,数字技术培训体系薄弱,STEM①STEM是科学(science)、技术(technology)、工程(engineering)和数学(mathematics)四门学科英文首字母的缩写。人才缺口大,仅有巴西、墨西哥、智利、阿根廷和乌拉圭等国提供了有针对性的数字技术培训课程。根据阿里研究院和毕马威(KPMG)发布的《迎接全球数字经济新浪潮:2018年全球数字经济发展指数》报告,在“全球数字经济发展指数”的数字科研分指标中,巴西、墨西哥、智利和阿根廷分别位列第26、35、39和43位。高素质劳动力和数字技术研发人员的缺失,导致拉美地区数字研发创新能力薄弱,进一步加剧了“数字鸿沟”。

第二,在数字化治理转型方面,拉美地区整体进程较为缓慢。由于拉美地区ICT核心产业的技术运用能力不足、数字基础设施落后、数字技术与实体经济的融合程度较低,所以其在数字治理方面亦进程缓慢。图3显示了拉美地区电子政务与电子参与的表现,除乌拉圭、智利及阿根廷等区域领先国家外,大部分国家的数字治理水平仅为世界平均水平或以下,反映了拉美地区数字政府建设和公众电子参与程度仍有待提高。

三、中拉数字经济合作的多元基础

(一)政策基础:全球数字治理理念的一致诉求

图3 2020年拉美地区电子政务与电子参与的发展程度

中国与拉美地区的经贸往来日益密切,双方在推动全球数字经济包容性增长方面同向而行,这为双方深化数字经济合作提供了坚实的政策基础和制度保障。第一,中拉共同的数字治理诉求为双方合作扫除了认知障碍。中国以“一带一路”倡议为基础推动共建“数字丝绸之路”,旨在构建公正、平等的国际数字经济发展新秩序。拉美地区作为“一带一路”的自然延伸,自身的“数字鸿沟”问题突出,谋求共享数字经济发展成果成为当务之急。因此,实现全球数字经济的均衡发展和包容性增长成为中拉双方一致的治理目标。第二,中拉经贸往来日益密切且互补性强,为双方合作增加了认知共识。在贸易领域,中拉的合作质量不断提高。截至2021年年底,中国已与智利(含升级协议)、秘鲁和哥斯达黎加三个拉美国家签署了自贸协议,与乌拉圭、巴西和智利三个拉美国家签署了AEO(Authorized Economic Operator)互认协议;在投资领域,拉美地区对华的吸引力不断增强,根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2020年度中国对外直接投资统计公报》,2020年中国企业对外投资并购的十大目的地(按并购金额)中有三个是拉美国家(秘鲁、智利、巴西);在文化交流领域,中拉通过国际友好城市、孔子学院等举措不断拉近文化距离,促进民心相通。

中国与拉美地区在政治、经济、社会文化等方面的伙伴关系不断深化,并在“一带一路”框架下形成了十分丰富的制度性合作,从而促进了双方数字经济政策的相互融通,以平等互惠共享数字经济发展成果为目标携手同行。

(二)现实基础:数字基础设施供求的有效匹配

基础设施建设一直是中拉经贸往来的关键领域,双方在巩固既有成果的基础上继续推进数字基础设施建设,为双方深化数字经济合作提供了有力的现实基础和技术支撑。第一,拉美地区在数字基建上拥有十分强烈的国际合作诉求。 近年来,拉美地区的数字意识不断增强,各国政府纷纷开始重视5G技术部署,致力于改善本国落后的数字基础设施水平,努力克服“数字鸿沟”。但拉美地区自身数字技术研发上的先天劣势,使其更加依赖与世界数字领先国家的合作,借助数字经济领域的国际合作实现发展数字经济的战略目标。第二,中国在数字基建上拥有成熟的技术和丰富的经验。根据工业和信息化部发布的《2021年通信业统计公报》,截至2021年年底,中国建成开通的5G基站共142.5万座,5G基站总数约占全球的60%以上,已经建成了全球规模最大、技术最先进的5G网络,积累了在不同环境条件下建设5G基站的丰富经验,形成了具有中国特色的数字基建模板。领先的5G专利技术和超强的数字基建能力使得中国可以对外提供优质的数字基建供给。

表2 中国和拉美地区的部分数字议程

当前,以华为和中兴等为代表的中国领先企业与拉美各国已经开展了广泛而深入的战略合作,彼此建立了良好的合作伙伴关系,进一步促进了中国优质的数字基建供给与拉美地区庞大的数字基建需求之间的有效匹配,从而加速推进了中拉数字经济合作。

(三)市场基础:拉美广阔数字市场的中国参与

近年来,得益于各国数字化战略的推行,拉美地区在电子商务、数字金融科技等新兴业态领域有了长足发展,这为双方深化数字经济合作提供了广阔的市场基础和发展前景。第一,在电子商务方面,拉美地区的快速增长为双方合作提供了强大驱动力。eMarketer数据显示,2020年拉美地区首次成为全球增长最快的电子商务市场,电商零售额增长了36.7%,达到849.5亿美元。拉美地区快速增长的市场需求促进了中拉跨境电子商务及关联产业的协同发展,充分发挥跨境电子商务在中拉数字贸易中的积极作用,将为双边贸易高质量发展提供新动能。第二,在平台经济方面,中国领先企业在拉美地区的海外拓展为双方合作提供了成功经验。中国数字经济领先企业在数字业态的场景应用上具有较强的国际竞争力,面对拉美地区潜在的广阔数字经济市场,相关企业近年来不断加快在拉美地区的战略布局,通过积极建构多元的数字场景深度参与拉美地区数字经济市场竞争。以“滴滴出行”为例,自2018年开始,依次进入了巴西、墨西哥、智利、哥伦比亚和哥斯达黎加等国,在1000多个城市提供优质的平台服务,现已成为拉美地区最重要的移动出行平台之一。

四、DEPA下中拉数字经济合作的路径选择

中国与拉美地区数字经济合作的前景广阔、潜力巨大,双方应该以DEPA数字规则为契机加快建立数字经济合作伙伴关系,积极构建在数字产业化和产业数字化等数字经济核心领域的多边合作机制,重点围绕数字基础设施建设、跨境电子商务、区域数字化治理等方面开展多层次、全方位的务实合作,有效推动中国形成国内国际双循环的数字经济发展新格局,同时加速拉美地区经济社会的数字化转型、弥合数字技术鸿沟,从而实现全球数字经济的包容性增长。

(一)积极对接数字经济政策,建立健全数字经济合作机制

1. 提高数字经济政策对接的有效性和针对性

不断提高数字经济政策对接的有效性和针对性将为中拉数字经济合作提供政策支持。第一,早日实现“一带一路”倡议与DEPA的有效对接。一方面,拉美国家智利是DEPA三大发起成员国之一,这实际表达了拉美地区在寻求经济社会数字化转型上的强大诉求;另一方面,拉美地区是“一带一路”的自然延伸,推动中拉共建“数字丝绸之路”是高质量推进“一带一路”建设的应有之义。因此,中国应争取早日正式加入DEPA,并以此为契机增进中拉在数字领域的全面合作。第二,以点带面,实现不同政策间的有效衔接。当前,中拉数字经济合作并不均衡,中国与少数拉美大国通过双边自贸协定(中国—智利)、金砖合作机制(中国—巴西)以及G20峰会(中国—墨西哥/阿根廷/巴西)等不同的方式展开合作,而与其他国家的合作则相对松散。因此,中国应继续巩固和强化与这些重点国家的数字经济合作,结合不同国家的实际差异有效衔接各种政策,形成良好的辐射效应和带动作用,从而以点带面地增进与其他拉美国家的数字经济合作。

2.增强数字经济合作机制的丰富性和操作性

建立健全数字经济合作机制将为中拉数字经济合作提供制度保障。第一,在合作理念上,双方应在求同存异的前提下强化合作的共识基础。当前,中拉所处的数字经济发展阶段并不相同,各自的发展目标、实际需求和困难挑战也迥然不同,加之拉美地区内部经济社会差异显著,容易产生认知分歧。因此,中拉应始终坚持“共商、共建、共享”的数字经济合作理念,在实际合作中做到求同存异、搁置分歧,尽最大可能谋求双方的共同利益。第二,在制度供给上,双方应不断增加制度供给拓展合作的路径选择。加快形成中拉在数字经济领域的政府间高级别对话合作机制,例如通过增设中拉数字经济高峰论坛、中拉数字经济部长会议等平台拓展双方合作的深度与广度。此外,还可以以中国—东盟数字经济合作伙伴关系为制度模板,稳步推进中拉数字经济合作伙伴关系的建设工作。第三,在实践操作上,双方应充分借助既有的优质平台提升合作的效率和质量。例如,可以充分发挥“进博会”“广交会”“服贸会”等贸易投资促进平台的引领作用,积极推动中拉在数字货物贸易、数字服务贸易、数字技术合作、数字投资等领域的合作。

(二)加强数字基础设施建设,弥合拉美地区数字鸿沟困境

1.优先推进5G建设等关键性数字基建项目

一方面,数字基础设施是数字经济发展的基础性支撑,而拉美地区数字基础设施整体上相对落后,严重限制了数字经济的发展,使其拥有较为强烈的数字基建需求;另一方面,中国在数字基建供给上优势显著,以华为和中兴为代表的领先企业已经在拉美市场深耕多年,积累了丰富的数字基建经验。因此,中拉数字经济合作应首先以5G建设等关键性数字基建项目为动力牵引,从数量和质量上提升拉美地区数字基础设施水平,提升网络覆盖率、提高网速。新冠肺炎疫情更是暴露出拉美地区在公共卫生、基础教育等领域基础设施的脆弱性,中拉数字经济合作也应适当向上述领域倾斜,积极推动拉美地区医疗数字化和教育数字化转型,提升拉美地区民众数字素养,在一定程度上降低新冠肺炎疫情的负面冲击。

2.拓展数字基建的资金融通渠道和合作模式

第一,不断拓展资金融通的来源渠道,有效化解双方合作中的金融风险。数字基础设施建设的项目规模大、前期投入多、时间周期长,而新冠肺炎疫情更是加剧了拉美地区的资金压力。因此,中拉在数字基础设施建设时要充分发挥中方金融机构、拉方金融机构以及区域多边金融机构的资金支持作用,如中国国家开发银行(CDB)、巴西国家开发银行(BNDES)、美洲开发银行(IDB)、拉美开发银行(CAF)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖国家新开发银行(NBD)以及中拉合作基金和中拉产能合作投资基金等。第二,不断优化数字基建的合作模式,保障双方合作畅通。当前,中国企业在拉美地区参与的基础设施建设工程主要有现汇项目模式、PPP模式、BOT模式、EPC+F模式、EPC+OM模式等不同的合作方式,而由于拉美各国对于基础设施建设的合作方式和投资方式存在着明显的偏好差异,使得中拉在数字基础设施建设时要充分选择与之匹配的合作模式。

(三)促进跨境电子商务发展,培育关联数字业态协同共生

第一,积极践行DEPA数字贸易规则,持续改善贸易便利化程度。一方面,拉美地区人口结构相对年轻化,网上购物用户数量和比例不断提升,电子商务市场迅猛发展;另一方面,中国企业也在通过跨境电子商务大力拓展国际市场。因此,中拉应遵循DEPA“无纸化贸易”“电子发票互认”“数字产品非歧视性”等核心条款的相关要求,消除数字经济合作的规则壁垒,进一步降低跨境电子商务的成本。第二,培育关联数字场景应用,促进数字业态协同发展。随着跨境电子商务的崛起,与之关联的电子交付、金融科技、智慧物流等数字应用场景和数字业态模式也应运而生。因此,中拉应在DEPA“金融科技和电子支付”等核心条款的框架下形成关于数字场景应用与数字业态培育的深层次合作机制,加快数字金融协调合作,共同研发安全电子支付系统和金融科技解决方案。

(四)构建数字治理综合框架,逐步提升区域数字治理水平

当前,拉美地区数字化治理整体水平相对滞后,中拉应以DEPA“个人信息保护”“网络安全治理”“政府数据公开”“数字监管”等核心条款为契机,共同构筑高标准的数字治理框架体系,切实增强区域数字治理能力,这是双方数字经济合作的重点目标之一。第一,在个人信息保护领域,共同制定区域规则标准的合作模板。中国的《个人信息保护法》已于2021年11月1日正式生效,为个人信息跨境流动提供了清晰系统的规则指引,而拉美国家阿根廷和乌拉圭则率先获得了欧盟GDPR数据保护充分性认定①欧盟2018年正式发布了《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation,简称GDPR),它是目前全球数据保护领域最为严格的国际标准。截至2022年3月,全球共有14个国家和地区获得了GDPR数据保护充分性认定,分别为安道尔公国、阿根廷、加拿大(商业组织)、法罗群岛、根西岛、以色列、马恩岛、日本、泽西岛、新西兰、瑞士、乌拉圭、韩国和英国。,更是走在了数据保护的国际前列。因此,中拉应在DEPA框架下增强个人信息保护规则的兼容性,提升在个人信息跨境数据流动规则标准制定方面的国际话语权。第二,在网络安全治理领域,合作构筑区域治理新格局。中拉应在DEPA框架下加强网络空间的安全治理,营造和平、安全、开放、合作、有序的网络空间,严厉打击网络犯罪,共建中拉网络空间命运共同体。第三,在政府数据公开领域,协同破除数据孤岛难题。中拉应在DEPA框架下拓展在电子政务和数字政府建设等方面的合作,提供更加丰富的开放式数据集等数字化公共产品,加快实现数据共享,打造数字化社会系统。第四,在数字监管上,形成高效透明的数字监管机制。中拉应在DEPA所创设的数字监管沙盒(Regulatory Sandboxes)框架下加快建立区域内的数字监管机制,加强在数字技术伦理、数据要素流动、知识产权保护以及数字金融创新等重点领域的监管合作。

(五)践行开放包容合作理念,有效防范域内域外合作风险

第一,由于地理距离和文化距离相对较远,中拉数字经济合作容易产生认知差异,为此双方应建立清晰明确的数字经济合作行动指南,对关键议题予以必要的阐释和解读从而避免误解,同时,引入DEPA“争端解决”条款设立争议纠纷调节机制,执行有效、公正、透明的争端解决程序。此外,拉美部分地区政局环境和社会秩序动荡,新冠肺炎疫情又加剧了地区经济的脆弱性,为此中方相关合作机构和企业应加强前期调研、制定详尽的风险预警与应对方案,提高风险应对能力,有效化解来自拉美地区域内的经济风险、政治风险及社会风险等。第二,面对来自美欧等数字前沿力量竞争的域外风险,中国应充分发挥自身在数字基建等领域的比较优势,提供有竞争力的差异化合作方案,也可以通过开展第三方市场合作来增强中拉数字经济合作的开放性,还可以充分发挥联合国等国际组织的协调作用,有效化解域外的相关风险。