中国自贸协定深化特征与优化策略

杨连星 王秋硕

一、引 言

当前全球经济分化和失衡趋势进一步凸显,各国愈加频繁地采用贸易救济措施,加剧了全球经济复苏发展的挑战。自2001年开始启动的世界贸易组织(WTO)多哈回合谈判已经停滞,WTO主导的多边贸易规则改革陷入僵局。与此同时,越来越多的WTO成员方加入相对更加灵活的自由贸易协定(free trade agreements,FTA)。根据WTO数据,自1990年至2019年FTA生效数量达到295个,处于持续增长态势。FTA是以消除贸易壁垒,实现经济一体化为目标的具有法律约束力的契约,对于重构国际贸易规则和世界经济格局具有十分重要的作用。随着全球经贸体系的深刻调整,FTA深化正成为显著趋势,FTA水平深化与垂直深化特征凸显,议题范围和规则深度不断提升,条款覆盖范围从边境措施不断向边境内措施延伸,甚至超越WTO现有框架。基于此,在全球FTA深化趋势下厘清FTA深化的结构性特征,对于形成FTA战略深化的“中国范本”具有十分重要的现实价值。

构建面向全球高标准自贸区网络,成为中国“双循环”战略的重要组成部分。2020年中国加入了全球最大的自由贸易区——区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),这是中国加入的第一个高标准的大型区域自贸协定,2021年中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。中国FTA的深化特征,一方面体现为积极参与更高标准的自由贸易协定谈判,拓展自由贸易区网络的覆盖范围;另一方面,对原有FTA按照更高标准进行升级,以提高自由贸易区的开放水平,在中国已签署的19个自由贸易协定中,有5个协定进行了升级。中国FTA协定的深化不仅体现在协定议题范围的持续扩展,更多地体现在规则深度的提升。在议题范围方面,尝试探索了“负面清单”方式推动服务贸易全面开放,增加了竞争中立原则、跨境电商、高标准的知识产权等新议题。在规则深度方面,协定条款向WTO+和WTO-X延伸,尤其是实现了完全超越WTO框架的WTO-X领域条款数量的快速增长。

基于此,本文根据WTO“深层协定”数据库以及中国自由贸易区服务网数据,从协定层面和两两国家(地区)对层面、水平深度和垂直深度、静态和动态等多角度,构建中国FTA深化的一系列测度指标,以全面梳理和构建中国FTA深化战略,针对性提出中国从RCEP向更高开放水平和更高标准区域自贸协定演变的现实路径,以此为构建面向全球高标准自贸区网络提供针对性的政策建议。

二、区域自由贸易协定深化的内涵与动因

(一)区域自由贸易协定深化的内涵与理论基础

区域自由贸易协定(FTA)深化指通过改革国内规则和条例,使得其贸易制度和WTO下承诺的义务更加一致,甚至超越WTO现有框架,实现更高程度的贸易开放和自由化。FTA的深化体现为国家间FTA深度条款的不断增多和延伸。

分析已有的研究发现,FTA签订动因主要有经济学和政治经济学两大方面理论解释。经济学方面,已有文献认为贸易引力模型中的地理距离是FTA缔结的重要因素(Baier & Bergstrand,2004),地理距离越近,两国FTA缔结概率越大,进一步研究也发现,基因遗传距离对两国FTA缔结同样存在显著影响(Martin et al.,2010)。在政治经济学方面,学者发现FTA签订带来的“第三方效应”对FTA签订有重要影响,即FTA签订会对其他非缔约国造成歧视和压力,促使非缔约国和缔约国签订新的FTA (Egger & Lauch,2008)。值得注意的是,Baier et al.(2014)把距离因素和第三方效应统一纳入引力模型,将第三方效应分为自主FTA效应和交叉FTA效应,全面证实了FTA缔结的动因。

FTA深化的动因,主要源于WTO体制的不完善性和漏洞(全毅,2020)。首先,WTO原有的规则体系已无法适应世界贸易投资的发展形势。世界各国正寻求更高层次的经济一体化,国际经贸规则体系亟待重构。其次,WTO体制本身的漏洞和缺陷,使得各国贸易投资领域存在诸多规则的“缺位”。在现有规则中,WTO主要涉及货物而不是外国直接投资,局限于特定服务部门,争端解决机制也存在一定的低效性。

(二)中国区域自由贸易协定深化的动因

外部环境的不确定性以及FTA深化的积极效应,已成为中国FTA不断深化的主要动因。其一,全球经贸环境的不确定性提升成为中国FTA深化的外在动力。疫情冲击下全球经济复苏缓慢而且充满不确定性,亟待中国加强全球FTA合作网络,对冲全球经济低迷可能带来的一系列贸易壁垒。其二,FTA深化有助于全面降低贸易成本、夯实制度基础、促进科技创新、优化产业结构等。FTA深化带来了双边贸易壁垒的减少,并促进本国经贸政策的调整和优化,夯实制度基础。面对美国等发达国家进行的国际规则重构,中国成为全球反倾销等贸易保护主义的主要目标国(杨连星等,2015),亟需通过FTA深化抢占国际经贸话语权,提升国际关系地位。此外,FTA深化带来的高标准规则对中国的技术创新和产业结构优化具有很大的导向作用。

关于中国区域自由贸易协定的深化研究,主要聚焦于自贸区建设、RCEP签订和亚太经贸合作等方面。在协定整体层面,除东盟和澳大利亚外,中国 FTA 的缔约国基本都是一些经济发展水平较低的经济体,且区域贸易安排的自由化程度较低,与 TPP/CPTPP、USMCA 等高标准FTA存在较大差距(全毅,2020)。在协定水平深度方面,中国FTA的签订数量偏少且条款规则深度存在显著不足,同时FTA深化的伙伴国主要为发展中国家和亚太国家(岳文等,2021)。此外,在具体规则方面,中国在投资规则透明度、争端解决、例外条款设置和文本措辞等深度方面存在诸多问题(李思奇等,2021)。RCEP签订在我国区域自由贸易协定深化进程中具有里程碑意义,应该在积极对标RCEP的基础上实现更高层次的FTA深化(韩剑等,2021)。

三、中国自由贸易区深化的总体特征

(一)数据说明

本文中的深度条款数据来源于世界银行发布的“深层协定”数据库(更新至2019年),涵盖1958—2019年间生效并报备WTO的318个FTA,涉及189个经济体。数据库覆盖深层条款52类,其中WTO框架基础上延伸的WTO+条款有14类,超越WTO谈判内容的WTO-X条款有38类。借鉴Baier et al.(2014)的降维处理方法,将涉及超过两个国家(地区)的区域贸易协定转化为两两国家(地区)之间的FTA。此外,本文根据中国自由贸易区服务网,对于“深层协定”数据库中缺失的深层协定数据,如RCEP、中国—毛里求斯协定等等,按照是否包含深度条款、条款是否属于WTO+领域或WTO-X领域进行了补充。

本文从水平深度与垂直深度两个角度全面分析了FTA的深化路径。水平深度指深度条款覆盖深度、WTO+覆盖深度、WTO-X覆盖深度和52个深度条款领域的覆盖程度,这些指标衡量FTA水平深化程度。垂直深度指18个领域的垂直子条款数量,“深度协定”数据库在52个领域的基础上进行了简化,提炼出18个领域对细分条款进行统计,该指标测度了深化条款的子条款覆盖程度,以此衡量FTA垂直深化程度。

(二)中国FTA协定深化的总体特征

入世以来,中国共签署22个自由贸易协定和优惠贸易安排,并有10个正在谈判的自贸协定和8个正在研究的自贸协定。中国FTA的缔约伙伴主要分布在亚洲、南美洲、欧洲和大洋洲等地区并集中于发展中国家。其中,中国—新西兰、中国—新加坡、中国—智利、中国—巴基斯坦和中国—东盟5个协定进行了升级。

从FTA总体水平深度来看,中国已签署FTA水平深度总体较低,且在条款覆盖率呈现缔约国(地区)两极分化差异。如表1所示①截至2021年9月,区域全面经济伙伴关系(RCEP)、中国—柬埔寨自贸协定和中国—马尔代夫自贸协定尚未生效,中国—柬埔寨自贸协定和中国—马尔代夫自贸协定尚未发布协定文本。,中国大部分FTA深度条款覆盖率仅在40%左右,少数协定的覆盖率较高,如RCEP、中国—智利协定和中国—韩国协定,而个别协定的覆盖率低于15%,如APTA、中国—东盟协定,其中APTA的深度条款覆盖率仅为3.85%。从缔约国来看,FTA水平深化呈现显著缔约国(地区)差异性,深度条款覆盖率较高的缔约国主要集中发达国家(地区),而在亚洲主要发展中国家深度条款覆盖率较低。

表1 中国协定层面水平深度情况

从FTA深化类型来看,WTO+深度条款覆盖率远高于WTO-X领域,中国FTA深度较低主要来源于WTO-X领域深化不足。如表2所示,大部分协定的WTO+深度条款覆盖率超过了75%,中国与发达国家的WTO+覆盖率更高,特别是中国—韩国协定、中国—新西兰协定和中国—瑞士协定的WTO+覆盖率接近95%,仅有个别协定的WTO+覆盖水平较低,如APTA协定。与之相反,各协定的WTO-X覆盖深度显著较低,仅有少部分协定的WTO-X覆盖率超过了50%,如中国—智利协定、中国—韩国协定和RCEP,个别协定的WTO-X覆盖率不足10%,如中国—巴基斯坦协定、中国—东盟协定等。由此,构建全球高标准自贸区网络,在FTA战略中要着重提升WTO-X领域的深化。

四、中国自贸协定条款深化的异质性特征

针对FTA条款深化的异质性特征,本文从FTA条款的水平深度与垂直深度进行全面衡量。在条款水平深度方面,本文通过将涉及条款类别的协定数量除以协定总数,构建条款类别的协定覆盖率,以此衡量FTA条款深化的水平深度;在条款垂直深度方面,本文通过识别每个协定和每个国家(地区)对的18个类别下的垂直子条款数量,构建出协定和国家(地区)对各类别的垂直深度,以此分析中国FTA深化的垂直深度。

表2 中国协定层面WTO+和WTO-X水平深度情况

(一)中国FTA条款深化的水平深度特征

从条款深化水平深度来看,中国FTA的WTO+条款类别覆盖较广,而WTO-X条款类别覆盖率较低,且WTO-X覆盖仅集中在投资、知识产权协定延伸、环境法规等领域。如表3所示①“深度协定”数据库将中国香港、中国澳门和中国台北单独列为地区,本文基于数据完整性的考虑,未做剔除,并将其纳入中国样本。,在14个WTO+领域条款类别中,中国有11个条款类别的覆盖率均高于世界平均水平,如工业品贸易自由化、农产品贸易自由化和反倾销等领域覆盖率达到或接近100%,但出口关税、国有企业、政府采购等领域的协定覆盖率均低于世界水平。与此相比,在38个WTO-X领域中,中国有20个类别的协定覆盖率超过世界协定覆盖率,尤其是投资、知识产权协定延伸、环境法规等领域的协定条款覆盖率超过了50%,但是在数据保护、政治对话、社会问题等新领域的条款覆盖率极低甚至部分尚未覆盖。

表3 世界协定和中国协定深度条款类别水平深度对比

(二)中国FTA条款深化的垂直深度特征

从条款深化的垂直深度来看,中国FTA协定垂直深度普遍低于世界平均水平,垂直深度差异主要来源于协定自身经济合作目的,中国FTA仅在资本流动、投资、补贴等条款方面垂直深度较高,与发达国家的协定条款垂直深度普遍高于发展中国家。如表4所示,中国FTA协定垂直深度在反倾销、政府采购、原产地原则等方面远低于世界平均水平,上述领域在与发展中国家的协定中鲜有涉及。与发展中国家相比,中国与发达国家签订的 FTA具有更多的垂直子条款数量,如中国—瑞士、中国—冰岛和中国—韩国协定的垂直子条款总量分别达到848个、807个和1014个,而中国—东盟和中国—智利协定的垂直子条款总量仅有469个和762个;中国与发达国家签订的FTA中,垂直子条款数量较多的领域有反补贴税、政府采购、知识产权等,如中国—澳大利亚和中国—韩国协定在反补贴税领域下的垂直子条款数量分别为35个和51个。

表4 中国协定层面垂直深度情况单位:个

从条款深化的垂直深度趋势来看,FTA垂直深化较快的类别主要体现在动植物卫生检疫、原产地规则、国有企业、服务、知识产权、贸易便利化和资本流动。如表5所示,2007—2017年间双边垂直子条款总量发生明显增长的类别主要集中在动植物卫生检疫、原产地规则、国有企业等领域,如服务和资本流动类别,上述领域垂直子条款总量增长了近300个。

五、中国自贸协定重点领域深化特征:以反倾销与知识产权领域为例

(一)WTO+领域反倾销条款深化特征

为了消除国内产业对市场开放的顾虑,大部分FTA同时设置了贸易救济条款。截至2017年4月,已生效的283个FTA中,允许使用反倾销贸易措施的达到了262个,其中包括允许无限制使用反倾销措施的55个,以及允许有限制使用反倾销措施的207个。

中国FTA反倾销条款深化仍然处于较低水平。如表6所示,全球FTA反倾销条款共有18个大类和39个子条款,协定覆盖条款较多的类别主要是反倾销的确定、反倾销损害的确定和反倾销的初始裁定等。与全球水平相比,中国在大部分反倾销类别中的覆盖率显著低于世界平均水平,只有关贸总协定条款类别较高,达到45.45%,许多反倾销类别的FTA覆盖仍为空白,如反倾销的确定、国内产业的定义、追溯效力等方面尚未覆盖。此外,中国在反倾销的初始裁定、通知与咨询和弱反倾销规则类别下的FTA覆盖指数也较高。由此,中国应重视FTA反倾销领域的条款深化,尤其是反倾销的确定、国内产业的定义、争端解决和追溯效力等类别的条款深化,通过高标准自贸区网络构建形成应对反倾销贸易救济的“中国方案”。

(二)WTO-X领域知识产权条款深化特征

相比反倾销条款领域,中国知识产权领域的类别覆盖水平较高,但仍低于世界整体水平。如表7所示,全球FTA知识产权条款类别覆盖较高的主要包括完整合并现有国际知识产权协议、权利穷竭和透明度等方面。

中国知识产权条款各类别的协定覆盖存在较大的差异性,整体覆盖水平略低于世界。部分类别的FTA覆盖率超过世界水平,如完整合并现有国际知识产权协议的FTA覆盖率为36.36%,透明度的覆盖率为22.73%。部分类别的FTA覆盖率与世界水平持平,如地理标志和专利类别,但部分类别的协定覆盖仍为空白,如域名和国家名。由此,在构建更高层次的开放型经济新体制中,中国应着重促进知识产权条款的深化,尤其是弥补域名、国家名等类别的空白,突破国民待遇、商标、专利和地理标志等类别的深化瓶颈,通过对标全球高水平知识产权规则,实现我国高标准对外开放。

表5 中国双边分类别垂直子条款总量变化

表6 中国及世界FTA反倾销条款及协定分布

表7 中国及世界FTA知识产权条款及协定分布

六、主要结论与优化策略

(一)主要结论

基于世界银行的“深度协定”数据库和中国自由贸易区服务网的协定数据,本文从协定层面和国家(地区)对双边层面、水平深度和垂直深度、静态和动态等多角度,对中国FTA深化特征与趋势进行了全面识别和度量,以此探究中国未来FTA深化的路径和战略选择。

第一,从中国FTA协定深化特征与趋势来看,中国已签署FTA水平深度总体较低,且深度条款覆盖主要集中在发达国家(地区),而在亚洲主要发展中国家深度条款覆盖率较低。从FTA深化类型领域来看,WTO+深度条款覆盖率远高于WTO-X领域,中国FTA深度较低主要来源于WTO-X领域深化不足。进一步,从FTA水平深化趋势来看,中国FTA国家(地区)对双边层面深度水平较低但呈稳步上升趋势。

第二,中国FTA条款深化的水平深度和垂直深度存在显著差异性。从水平深度来看,中国FTA的WTO+条款类别覆盖较广,而WTO-X条款类别覆盖率较低,且WTO-X条款覆盖仅集中在投资、知识产权协定延伸和环境法规等领域。从垂直深度来看,中国FTA协定垂直深度普遍低于世界平均水平,垂直深度差异主要来源于协定自身的经济合作目的,中国FTA仅在资本流动、投资、补贴和动植物卫生检疫等条款方面垂直深度较高。从垂直深度趋势来看,FTA垂直深化较快的类别主要体现在动植物卫生检疫、原产地规则、国有企业、服务、知识产权、贸易便利化和资本流动。

第三,从FTA深化的重点领域来看,反倾销条款深化仍然处于较低水平,知识产权条款覆盖水平较高,但仍低于世界整体水平。为此,需要加快中国FTA重点领域的深化,通过高标准自贸区网络构建形成应对反倾销贸易救济的“中国方案”,通过对标世界高标准知识产权规则,实现我国高标准对外开放。

(二)主要政策建议

首先,中国应更加重视FTA战略中向WTO-X领域的深化与拓展,实现深度条款的全面覆盖。RCEP在贸易便利化、服务、知识产权等多个领域达成新的标准,几乎覆盖WTO+的所有领域,并渗透WTO-X领域的多个类别。中国未来的区域自由贸易协定深化应对标RCEP的高标准规则,通过原有协定的升级和新协定的拓展,在充分覆盖WTO+领域的基础上积极向WTO-X领域拓展,尤其重视反腐败、能源、洗钱等WTO-X领域的深化。如中国香港与新西兰在反腐败领域达成了“中止引渡”的协议,中韩自贸协定就能源领域达成相关合作。此外,我国应在加入RCEP的基础上,积极对标CPTPP的高标准规则,着重在知识产权、政府采购和电子商务等领域提升FTA覆盖率,积极参与政府采购、知识产权等领域的多边谈判,加强国际交流与合作。

其次,中国FTA战略深化应着重增强反倾销、反补贴税、政府采购和知识产权等领域的条款细化,实现深度条款的垂直深化。各领域细分的子条款数量体现了该领域对缔约国的透明度和约束性,中国不仅要重视深度条款覆盖范围的扩大,更要强调对某些存在漏洞的领域进行垂直深化,以此提高FTA深度条款的透明度和规制力。具体来看,可以对原有协定的某些领域进行协定深化,融合更多子条款内容,如在反倾销条款中加入国内产业的定义、追溯效力等子条款,在知识产权条款中深度融合国民待遇、商标、专利和地理标志等条款类别;同时与新的伙伴国签订更高标准的FTA,就重点领域进行深入谈判,如基于“一带一路”平台,深化同亚洲发展中国家在反倾销、政府采购、原产地原则等领域的条款深度,在中国—东盟协定的基础上,寻求与各成员国就反补贴税、技术贸易壁垒等重点领域签订新的FTA,通过协定之间的深度融合实现高标准自贸区网络的构建。

最后,中国应注重条款深化的国家差异性,因地制宜实施差异化的FTA深化战略。未来中国自贸区建设和FTA深化应区分不同地区和不同国家制定差异化战略,如与东盟国家谈判时应致力于条款覆盖的延伸,尽可能涉及更多WTO-X领域,强调条款的垂直细化;与发达国家谈判时应着重在电子商务、高标准知识产权保护等新议题领域的部分条款进行谈判,同时增强反补贴税、政府采购和竞争政策等领域的深度谈判。