《中国反垄断执法年度报告（2021）》（节选二）

编者按

2021年，我国通过加强平台经济、民生等重点领域的反垄断监管执法，反垄断和防止资本无序扩张取得重要成效，市场公平竞争秩序稳步向好。今年6月8日，国家市场监督管理总局发布《中国反垄断执法年度报告(2021)》，给出了2021年我国反垄断执法工作的年度“成绩单”。这份长达170页的报告内容丰富，可读性、普法价值较高，本刊分期节选刊载。上期选编自“工作总述”部分，本期选编自“行业执法”部分。

互联网行业

（一）反垄断执法概况

2021年，反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件3件，滥用行政权力排除、限制竞争案件2件；审结平台经济领域经营者集中28件，对98件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚。以上案件罚没金额共计217.4 亿元，其中审结的28件平台经济领域经营者集中案件交易总金额1164亿元。

（二）案件特点及行业主要竞争问题分析

近年来，我国平台经济快速发展，在提高资源配置效率、畅通国民经济循环、便利人民群众生活等方面发挥了重要作用。与此同时，平台经济领域垄断和竞争失序问题逐步显现，亟须加以规范。平台经济具有区别于传统经济的明显特点，竞争问题更为复杂，给反垄断监管带来较大挑战。

一是“二选一”垄断行为成为执法重点。在我国平台经济快速发展的同时，“二选一”等问题引发社会各方面广泛关注。头部平台企业实施“二选一”行为破坏了市场公平竞争、遏制了创新发展、损害了中小企业和消费者合法权益。市场监管部门突出重点，坚决治理社会反映强烈的“二选一”垄断行为，先后依法查处阿里巴巴集团和美团垄断案，持续释放坚决治理“二选一”行为的强烈政策信号，促使平台企业自觉规范经营行为，从违法低水平竞争向主要依靠创新和提升服务质量的高水平竞争转变。阿里巴巴集团垄断案后，市场监管总局组织召开34家平台企业行政指导会，“一企一单”要求全面整改，严格履行平台主体责任，由点及面规范平台经济竞争秩序。目前平台经济领域“二选一”行为基本停止，市场环境不断优化，公平竞争的行业生态不断改善，平台内经营者尤其是中小企业获得更加广阔的发展空间，促进我国平台经济规范健康持续发展。

二是平台企业在服务业领域投资并购较为活跃。从2021年查处的涉及平台企业未依法申报经营者集中案件情况来看，近年来，平台企业投资并购活动主要发生在服务业领域，制造业领域投资并购较少。在服务业投资并购中，以零售、信息软件技术、出行领域为主，分别占19.4%、14.3%、14.3%，其他领域包括商务、餐饮、金融、医疗、房地产、教育、文化体育娱乐、物流等。在2021年涉及的平台企业的经营者集中申报案件中，交易所涉领域以信息传输、计算机服务和软件、房地产、金融为主。

三是平台经济领域经营者集中执法实现突破。2021年，市场监管总局加大平台经济领域经营者集中反垄断执法力度，在经营者集中申报审查和未依法申报经营者集中调查领域均取得突破，有力维护市场公平竞争，防止资本无序扩张。2021年7月10日，市场监管总局依法禁止腾讯系虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案。本案是我国平台经济领域禁止经营者集中第一案，也是自《反垄断法》施行以来第三起禁止经营者集中案件，释放出防止资本无序扩张的明确信号，对规范平台企业有序竞争具有重要示范引导作用。7月24日，市场监管总局依法对腾讯控股有限公司收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案作出行政处罚，责令腾讯解除广受诟病的网络音乐独家版权，该案是自《反垄断法》施行以来对未依法申报经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件，重塑我国网络音乐市场竞争格局。

四是少数股权收购可能构成经营者集中。根据《反垄断法》规定，经营者集中是指经营者合并、经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权，以及经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的情形。取得控制权是判断是否构成经营者集中的关键，依据《经营者集中审查暂行规定》第5条规定是否取得控制权是应当考虑的因素。实践中，平台经济领域投资并购存在大量少数股权收购情形，在市场监管总局立案调查的未依法申报违法实施经营者集中案件中，相当数量交易的收购方取得的股权比例都在50%以下，但由于对目标公司重大经营决策事项拥有否决权等因素，进而取得对目标公司的控制权，构成了《反垄断法》规定的经营者集中，应依法进行申报。

五是坚持发展与规范并重开展平台经济反垄断监管执法。由于平台经济具有发展速度快、辐射范围广、影响程度深、竞争问题复杂等特点，开展反垄断监管需要深刻理解平台经济在经济社会发展全局中的地位和作用，准确把握平台经济发展的规律，始终坚持规范和发展并重的原则，深刻认识监管的长期性、艰巨性、复杂性，通过常态化反垄断监管执法，维护市场公平竞争，促进我国平台经济在更深层次、更高水平发展。特别是在强化反垄断执法的背景下，平台经济领域垄断行为日趋隐蔽化、复杂化，平台经营者利用资本、算法、数据等方面的优势实施垄断行为值得关注。

（三）典型案例

1. 阿里巴巴集团控股有限公司滥用市场支配地位案

2020 年 12 月，市场监管总局对阿里巴巴集团控股有限公司（以下简称阿里巴巴）涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。

经调查，阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场具有支配地位。 自2015年以来，阿里巴巴滥用市场支配地位，对平台内商家提出“二选一”要求，禁止平台内商家在其他竞争性平台开店或参加促销活动，并借助市场力量、平台规则和数据、算法等技术手段，采取多种奖惩措施保障其“二选一”要求得到执行，以维持、增强自身市场力量，获得不正当的竞争优势。阿里巴巴的行为排除了网络零售平台服务市场的竞争，损害了消费者利益。

阿里巴巴实施的上述行为违反了《反垄断法》第 17 条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的规定。2021年4月，市场监管总局依法作出行政处罚，责令当事人停止违法行为，对当事人处以其2019年度中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，共计182.28亿元，并发出《行政指导书》，要求当事人从严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、保护消费者权益等方面进行全面整改，依法合规经营，建立健全公平参与市场竞争的长效机制。

2. 美团滥用市场支配地位案

2021年4月，市场监管总局对美团涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。

经调查，自2018年以来，美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场具有支配地位。美团滥用市场支配地位，以实施差别费率、拖延商家上线等方式，促使平台内商家与其签订独家合作协议，通过建立考评机制、开展攻坚“战役”、加强培训指导、强化代理商管理等方式系统推进“二选一”行为，并采取多种措施强化“二选一”要求得以实施。美团的上述行为违反了《反垄断法》第 17 条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的规定。2021年10 月，市场监管总局依法责令当事人停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，处以2020年度中国境内销售额3%的罚款，共计34.42亿元，并发出《行政指导书》，要求其全面规范自身竞争行为。

3. 虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案

2020 年11月，市场监管总局对腾讯控股有限公司（以下简称腾讯）申报的虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案，依法进行经营者集中反垄断审查。其间，申报方经市场监管总局同意撤回申请。2021年6月，市场监管总局对申报方的再次申报予以立案审查。

经审查，本案相关市场为中国境内网络游戏运营服务市场和游戏直播市场。腾讯在上游网络游戏运营服务市场份额超过40%，排名第一；虎牙和斗鱼在下游游戏直播市场份额分别超过40%和30%，排名第一、第二，合计超过70%。目前，腾讯已具有对虎牙的单独控制权和对斗鱼的共同控制权。集中完成后，将进一步强化腾讯在游戏直播市场的支配地位，可能对消费者造成不利影响，可能损害游戏直播从业者利益。腾讯在上下游均拥有较强的市场控制力，有能力和动机对下游游戏直播市场的竞争对手实施网络游戏著作权许可封锁，对上游网络游戏运营服务市场的竞争对手实施直播推广渠道封锁，在上下游市场形成闭环，排挤现有竞争对手，扼杀潜在竞争对手。集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果。

审查过程中，市场监管总局与申报方就如何减少该经营者集中对竞争产生的不利影响等有关问题进行了多轮商谈，并对申报方提交的承诺方案进行了评估。经评估，市场监管总局认定，申报方提交的承诺方案不能有效减少集中对中国境内游戏直播市场和网络游戏运营服务市场竞争的不利影响。2021年7月，市场监管总局决定依法禁止此项经营者集中。

4. 腾讯控股有限公司收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案

2021年1月，市场监管总局对腾讯控股有限公司（以下简称腾讯）收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案依法立案调查。

经调查，2016年7月，腾讯获得中国音乐集团61.64%的股权，取得对中国音乐集团的单独控制权。2016年12月，整合后的中国音乐集团更名为腾讯音乐娱乐集团。2017年12月6日，交易完成股权变更登记手续。在此之前未向市场监管总局申报。本项集中对中国境内网络音乐播放平台市场具有或者可能具有排除、限制竞争效果：一是集中后实体在相关市场具有较高市场份额；二是集中减少相关市场主要竞争对手；三是集中可能进一步提高相关市场进入壁垒。

2021年7月，市场监管总局依法责令腾讯及其关联公司采取措施恢复相关市场竞争状态：一是不得与上游版权方达成或变相达成独家版权协议或其他排他性协议，已经达成的，须在本决定发布之日起30日内解除，与独立音乐人或新歌首发的独家合作除外。与独立音乐人的独家合作期限不得超过3年，与新歌首发的独家合作期限不得超过30日。二是没有正当理由，不得要求或变相要求上游版权方给予当事人优于其他竞争对手的条件。三是依据版权实际使用情况、用户付费情况、歌曲单价、应用场景、签约期限等因素向上游版权方报价，不得通过高额预付金等方式变相提高竞争对手成本，排除、限制竞争。同时，市场监管总局对腾讯处以 50万元罚款，要求其依法申报经营者集中，依法合规经营，建立健全公平参与市场竞争的长效机制。

5. 洛阳市城市管理局滥用行政权力排除、限制竞争案

2020年11月，河南省市场监督管理局对洛阳市城市管理局（以下简称洛阳市城管局）涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争案立案调查。

经调查，自2017年以来先后有3家共享单车公司入驻洛阳市城区。洛阳市城管局在当地共享单车管理中，发文要求3家共享单车公司与各区环卫部门、河南控尘公司共同承担共享单车的停放管理。2020年3月，洛阳市城管局以招投标的方式确定上海钧正网络科技有限公司为洛阳市城区唯一一家共享单车经营企业，并在双方签订的《共享单车管理与服务合作协议》中约定“期限届满后，甲方再招标时，同等条件下，优先考虑乙方”。未中标企业被要求于招标结束后10日内无条件退出洛阳地域市场。

洛阳市城管局上述行为违反了《反垄断法》第32条和第37条等有关规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为，应当依法予以纠正。2021年3月，依据《反垄断法》第51条规定，河南省市场监督管理局向洛阳市人民政府发出《行政建议书》，建议洛阳市人民政府责令洛阳市城管局改正相关行为，恢复相关市场的公平竞争。2021年11月，洛阳市人民政府向河南省市场监督管理局报送整改报告，废止了相关文件，解除有关合作协议，恢复相关市场公平竞争。

公用事业行业

（一）反垄断执法概况

2021年，反垄断执法机构共查办公用事业行业垄断协议案件1件，滥用市场支配地位案件4件，滥用行政权力排除、限制竞争案件16件；审结公用事业行业经营者集中案件51件。以上案件罚没金额共计4486万元。

（二）案件特点及行业主要竞争问题分析

从 2021年查办案件情况来看，公用事业行业垄断案件和竞争问题呈现以下特点。

一是滥用市场支配地位行为是执法重点。供水、供电、供气、供热等公用事业是经济运行和社会发展的重要保障，与人民群众日常生活密切相关，反垄断执法机构始终将其作为反垄断执法的重点领域。

二是垄断行为具有明显的区域性特征。公用企业实施的垄断行为通常发生于管网设施所在区域，从2021年查处的4件滥用市场支配地位案件来看，均发生于相关市、县行政区域内。

三是滥用行政权力排除、限制竞争案件特点突出。从2021年办结的公用事业行业滥用行政权力排除、限制竞争案件来看，主要呈现以下特点：一是供气行业案件多发，公用事业行业已办结及在办滥用行政权力排除、限制竞争案件主要集中在供气行业；二是违法行为类型相对单一，滥用行政权力排除、限制竞争行为主要涉及限定交易和制定含有排除、限制竞争内容的规定等行为，行政机关强制或者变相强制用户接受其指定经营者提供的服务；三是实施主体类型集中，主要为市、县（区）级行政机关或所属部门。