《监察官法》与《公务员法》的适用与衔接

2022-09-14叶海波雷一蓓

湖北警官学院学报 2022年4期

叶海波，雷一蓓

（深圳大学法学院，广东深圳 518061）

一、两法衔接的制度基础与主要内容

《监察官法》是深化国家监察体制改革的重要制度成果。它深入贯彻了习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是“坚持和加强党对监察工作领导的必然要求”“深化国家监察体制改革的重要举措”“促进监察官依法履行职责的重要保障”和“建设高素质专业化监察官队伍的现实需要”。[1]近期，全国多地积极开展学习与贯彻《监察官法》的活动，①例如，《福建省纪委召开常委会（省监委委务会）扩大会议学习贯彻<中华人民共和国监察官法>》，载http://www.fjcdi.gov.cn/html/xxgkldhd/20210909/1706470.html，2021 年9 月15 日访问；《廉洁深圳要闻：市纪委监委召开领导班子理论学习中心组（扩大）专题学习会学习<监察官法>》，载http://www.ljsz.gov.cn/mjyw/content/post_730190.html，2021 年9 月15 日访问。确保《监察官法》规定的各项制度落实落地，更好地提高监察工作的质量与水平，更好地规制我国监察工作的实践。

（一）两法修订背景

2018 年3 月11 日，十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《宪法修正案》，[2]将“国家监察委员会”增设为新的国家机关。3 月20 日，会议通过《监察法》，“实现国家监察的全面覆盖”[3]。其第14 条规定，“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”，为中国特色监察官制度的建立提供了法律依据。[4]2018 年9 月，全国人大公布了《第十三届全国人大常委会立法规划》，《监察官法》被列为第二类立法项目。2019 年，在开展了大量调研、座谈和征求意见的工作之后，[5]国家纪检监察部门开始研究起草《监察官法》。[6]2020 年1 月15 日，十九届中央纪委四次全会通过的公报明确，2020 年要推动研究制定《监察官法》。[7]5 月，全国人大法工委发言人岳仲明表示，《监察官法》已经形成了草稿草案。[8]8 月20 日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《监察官法》，以加强对监察官的管理和监督，保障监察官的依法履职，维护监察官的合法权益，推进高素质专业化监察官队伍的建设，推进监察工作法治化、专业化。

与此同时，为了进一步完善公务员制度，第十二届全国人大常委会第二十五次会议决定授权国务院在全国多个省市级机关、部局等开展公务员职务与职级并行制度试点工作，暂时调整适用《公务员法》的有关规定。①参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<中华人民共和国公务员法>有关规定的决定》，载https://www.pkulaw.com/chl/2282eaa42ef9 23dabdfb.html，2021 年9 月15 日访问。2017 年4 月，党中央正式批准修法工作。2017 年9 月1 日，第十二届全国人大常委会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国法官法>等八部法律的决定》。2018 年9 月，中央党的建设工作领导小组会议对修订草案进行了审议。11月，中国人大网面向全社会公开征求意见。[9]12 月10 日，修订草案经报中央政治局常委会会议审议，于第十三届全国人大常委会第七次会议通过。2018 年12 月29 日，经国家主席习近平签署第二十号主席令，《公务员法》最终公布。

（二）两法衔接的制度基础

《公务员法》是我国干部人事管理中第一部基础性法律，是公务员管理的基本依据。[10]在对《公务员法》和其他专门性法律之间的衔接适用等关系的研究上，有学者认为，《公务员法》是适用于所有公务员的一般性法律规定，有关公务员中领导成员的产生、任免与监督等内容应根据有关组织法的规定具体予以规制和实施，如《法官法》《检察官法》等法律分别对法官、检察官的权利、义务等进行了专门性规定。[11]还有学者认为，《公务员法》是我国人事干部管理的基本法律，针对公务员中的特定职业群体，如法官、监察官等都可以通过专门的立法来进行约束和管理，也即在我国人事干部管理方面，基本可以形成以《公务员法》为核心和基础，其他专门性法律相互衔接和配合的人事管理法律法规体系。[12]在《监察官法》和《公务员法》的衔接适用问题上，《监察官法》的定位也应是在《公务员法》的基本法律规定上，针对监察官这一特定群体的专门性立法。

在具体的制度内容上，《监察官法》第66 条明确规定：“有关监察官权利、义务和管理制度，本法已有规定的，适用本法的规定；本法未作规定的，适用《中华人民共和国公务员法》等法律法规的规定。”《公务员法》第3 条规定：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”加之，根据我国《立法法》的规定，②《立法法》第92 条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”在同一立法主体制定的法律中，特别法优于一般法，没有特殊规定的适用一般法的规定，[13]因此，在一般衔接适用上，《监察官法》优于《公务员法》，若《监察官法》没有具体规定的则适用《公务员法》的一般规定。可见，两法已有可衔接适用的制度基础。

（三）两法衔接的主要内容

根据《公务员法》第3 条和《监察官法》第66 条的规定，需要两法衔接适用的是关于公务员和监察官的“义务”“权利”和“管理”的规定。具体而言，首先，需要衔接义务规定。《监察官法》的义务规定包括《监察法》第55 条对监察队伍义务的总要求、第56 条基本要求以及《监察官法》第二章“监察官的职责、义务和权利”中的第10 条。《公务员法》的义务规定则是其第二章“公务员的条件、义务与权利”的第14 条。其次，需要衔接权利规定。《监察官法》第二章第11 条规定了监察官享有的五项权利。《公务员法》第二章第15 条规定了公务员的权利内容。最后，需要衔接管理规定。《监察官法》关于监察官的管理规定是其第五章“监察官的管理”。《公务员法》对公务员的管理规定则分散设置于各个部分，共28 条，下文详述。

二、两法关于义务规定的衔接

监察官是监督“官”的“官”，权力大，责任重。[14“]监察官是履行国家监察职权的公务员，是一类较为特殊的公务员。”[15]在国家深入推进监察体系改革的大时代背景下，《监察官法》和《公务员法》之间的有效衔接适用对于监察官队伍管理的规范化、科学化、专业化等具有重要意义。[16]

（一）《监察官法》的义务规定

由于《监察官法》是《监察法》的下位法，在《监察官法》中需要首先落实《监察法》关于监察官的义务要求，主要是指《监察法》第55 条①《监察法》第55 条规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”规定的监察队伍“忠诚、干净、担当”的总要求[17]以及第56 条②《监察法》第56 条规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。”规定的具体内容。其次，在《监察官法》的具体规定中，监察官的义务主要规定在第二章“监察官的职责、义务和权利”第10 条。③《监察官法》第10 条规定：“监察官应当履行下列义务：（一）自觉坚持中国共产党领导，严格执行中国共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署；（二）模范遵守宪法和法律；（三）维护国家和人民利益，秉公执法，勇于担当、敢于监督，坚决同腐败现象作斗争；（四）依法保障监察对象及有关人员的合法权益；（五）忠于职守，勤勉尽责，努力提高工作质量和效率；（六）保守国家秘密和监察工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私、个人信息予以保密；（七）严守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；（八）自觉接受监督；（九）法律规定的其他义务。”总体而言，监察官的义务是在《监察法》的总要求和基本要求的统筹规范之下，结合《监察官法》的具体义务条款规定的集合。

监察官的义务规定按照分类既包括“法定义务”，[18]又包括道德伦理义务。“法定义务”是指“基于监察机关的性质以及其所承担的法定职责，监察官必须达到《监察法》第55 条、56 条对监察人员的政治、道德、廉洁、专业等方面的明确要求，承担与法官、检察官相同的法定义务”。[19]而道德伦理义务则体现在“政治伦理、准司法伦理、政务伦理和监督伦理”[20]四个方面，在《监察官法》中具体对应的是“恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德”等，主要有如下六点：第一，忠诚义务。坚持党的领导，对党忠诚，在思想上、政治上、行动上始终与党中央和国家的路线保持高度一致，[21]有良好的政治素质。第二，模范守法义务。模范地遵守宪法和法律，依规履职。第三，勤勉尽责义务。维护国家和人民利益，忠于职守，勤勉尽责，秉公执法，勇于担当，敢于监督，廉洁用权，坚决同腐败现象作斗争。依法保障监察对象及有关人员的合法权益，努力提高工作质量和效率，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力。第四，保密义务。保守国家秘密和监察工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私、个人信息予以保密。第五，自觉接受监督的义务。第六，恪守道德的义务。监察官应当恪守职业道德，模范地遵守社会公德、家庭美德等。

（二）《公务员法》的义务规定

《公务员法》第14 条①《公务员法》第14 条规定：“公务员应当履行下列义务：（一）忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导；（二）忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；（三）忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；（五）保守国家秘密和工作秘密；（六）带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；（七）清正廉洁，公道正派；（八）法律规定的其他义务。”具体规定了公务员应当履行的义务，总共分为八项内容。与《监察官法》规定的监察官义务相比，《公务员法》所针对的对象为全体“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。比较来看，《公务员法》与《监察官法》关于义务规定的相同之处是两者均包含了忠诚义务、模范守法义务、勤勉尽责义务、保密义务、自觉接受监督的义务、恪守道德的义务这六个方面，除此之外，《公务员法》第14 条第2 项还有“忠于国家，维护国家安全、荣誉”这一内容。

（三）关于义务规定的衔接

《公务员法》的规定适用于所有公务员，内容更为宽泛和笼统，更具有指导意义，表述上的原则性较《监察官法》更强。虽然在某些内容呈现上两者仍有不同，但这不影响两者的衔接适用。此处也体现了一般法与特别法的关系。

首先，《监察官法》虽然没有《公务员法》中第14 条第3 项“忠于人民，全心全意为人民服务”这种表述，但是第10 条第3 项“维护国家和人民利益，秉公执法”也是为人民服务的本质体现和具体描述，更是勤勉尽责义务的应有之义。

其次，《公务员法》第14 条第4 项“服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责”，体现为《监察官法》第10 条第4 项“依法保障监察对象及有关人员的合法权益”、第5 项“忠于职守”和第7 项“严守纪律”。另外，《公务员法》第14 条第6 项“带头践行社会主义核心价值观，坚守法治”更是社会主义法治建设的必然要求，自不待言。

最后，《公务员法》第14 条第2 项强调的“忠于国家，维护国家安全、荣誉”这一义务，虽然《监察官法》中没有明确提到，但是也不影响两法的衔接适用。第一，可以通过法律规定本身来解决衔接适用的问题，主要是依据《监察官法》第10 条第9 项的兜底条款和第66 条进行合理衔接适用。第二，可以运用法律解释方法（当然解释和扩大解释）实现两法的衔接适用。具体而言，《公务员法》作为一个基础性法律和人事干部管理的基本法律，所规定的是关于所有公务员的基本要求和工作原则。监察官作为国家机构的工作人员，属于国家公务人员，因此，必须首先具备国家公务员的基本条件和要求。忠于自己的国家、维护国家安全是每一位中华人民共和国公民的基本义务，作为通过层层考核和选拔的公务员，尤其是肩负监察职责的专业监察官队伍更应具备更高的素质和觉悟。因此，忠于国家、维护国家安全更是其基本义务的当然之义。除此之外，还可以对《监察官法》中的“忠诚义务”进行合理的扩大解释。“忠诚”本身不仅包括对党的忠诚，通过《监察官法》第10 条第1 项中的“严格执行中国共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署”、第3 项“维护国家和人民利益”、第5 项“忠于职守”等内容，都可以看出监察官的“忠诚义务”也应包括对国家和人民的忠诚，包括维护国家安全和长治久安。

本部分两法关于义务规定的衔接如图1 所示：

图1 两法关于义务规定的衔接

三、两法关于权利规定的衔接

“权利，是贯穿于法的运动全过程的现象，是核心的法律要素。”[22]对于什么是公务员的权利，学界存在不同的理解。有学者认为，公务员的权利既可以理解为公务员群体的权利，也应当理解为公务员个体应该享有的权利。它包括权利和权力两个方面，这种权利和权力具体是指《公务员法》规定的，公务员在执行公务中履行职责、行使职权，并且可以要求他人作出某种行为或抑制他人某种行为。[23]还有学者认为，公务员的权利就是指国家法律对公务员的一种在法定范围内的许可和保障，即在公务员履行职责或执行公务的过程中，能够依法作出一定的行为，也可以要求他人作出一定的行为或者抑制某种行为的许可和保障。[24]

（一）《监察官法》的权利规定

监察官的权利是在《监察官法》中通过专章立法进行规定的，具体涉及第二章第11 条，①《监察官法》第11 条规定：“监察官享有下列权利：（一）履行监察官职责应当具有的职权和工作条件；（二）履行监察官职责应当享有的职业保障和福利待遇；（三）人身、财产和住所安全受法律保护；（四）提出申诉或者控告；（五）《中华人民共和国公务员法》等法律规定的其他权利。”共计五项内容，整体上可以分为以下四类：第一，人身、财产和住所安全的权利。人身、财产和住所安全均应受法律保护。这是基本的职业保障性要求，包含了作为监察官的职业特殊性的考虑。第二，身份保障权利。监察官需要有履行职权的合法性基础，这也是保证监察官行权的前提条件。第三，经济福利保障权利。需要保证监察官能获得与其职能相应的工资、福利待遇等。第四，权利救济权利。监察官在权利受到侵害的时候，可以通过机关或个人在法律允许的范围内采取一定的补救措施，以维护权利人的基本利益。

（二）《公务员法》的权利规定

《公务员法》中权利的规定主要是第15 条，①《公务员法》第15 条规定：“公务员享有下列权利：（一）获得履行职责应当具有的工作条件；（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（四）参加培训；（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）申请辞职；（八）法律规定的其他权利。”共计八项内容。与《监察官法》权利内容相比，其在权利救济方式上增加了两项内容，分别是“（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”和“（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议”；在权利的类别上增加了一项“参加培训”的权利，而这一项权利在《监察官法》中则规定在对监察官的“管理”制度部分。

（三）关于权利规定的衔接

监察官是履行国家监察职权的公务员，是一类较为特殊的公务员，因此，关于公务员的规定首先也适用于监察官。[25]权利规定的衔接适用比义务规定更简易，可直接根据《公务员法》第3 条“公务员的义务、权利和管理，适用本法”以及《监察官法》第11 条第5 项的兜底条款衔接适用“《中华人民共和国公务员法》等法律规定的其他权利”。

本部分两法关于权利规定的衔接如图2 所示：

图2 两法关于权利规定的衔接

四、两法关于管理规定的衔接

（一）《监察官法》的管理规定

作为反腐败的工作机构，监察机关始终坚持和加强党的领导，不仅是其履行监督、调查、处置等具体职责的体现，更需要落实到监察专业化队伍的建设和管理上。[26]作为国家监察工作专业人员的管理机制，其不应与普通公务员实行基本相同的管理模式，而必须采取单独的管理体系。[27]

监察官的管理制度主要规定在《监察官法》第五章“监察官的管理”中，从第25 条到第35 条，共计11 条，具体包括以下六个方面：第一，监察官等级序列的规定。监察官的等级共划分为十三级，包括“总监察官”“副总监察官”“高级监察官”和“监察官”四类（各设一至六级不等）。其中，国家监察委员会主任为总监察官。监察官的等级确定以监察官的职务职级、德才表现、业务水平、工作实绩、工作年限等为依据。第二，监察官的晋升方式。监察官的晋升方式采取按期晋升和择优选升相结合的方式，也可提前选升。第三，监察官的培训制度（包括职前培训、政治培训、理论培训和业务培训）。监察官的培训采取初任的职前培训和日常的计划性的政治、理论与业务培训等相结合的方式，且培训情况会作为监察官考核、任职、晋升的依据。第四，监察学科建设。本条是鼓励性立法政策，旨在促进高校对高素质监察专业人员的培养，为监察人才队伍提供充足的储备资源。第五，监察官的任职交流。监察官依照法律和国家有关规定实行任职交流。第六，监察官的辞职、辞退。监察官申请辞职应按照法定程序进行。依法辞退监察官应按照管理权限作出决定并通知监察官本人。监察官申请辞职和依法辞退监察官都必须采取书面形式。

在监察官的管理制度方面，监察官的等级设置、确定和晋升的具体办法由国家另行规定。监察机关作为我国专责的机构，①《宪法》第123 条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家监察机关。”其工作人员和法官、检察官一样，均不能等视为普通国家公务员，而应当走监察官职业化的发展道路。[28]因此，监察官的职前及日常培训不仅是为了考核和晋升，长远来看，更是监察官人才队伍职业化发展的必经之路。除此之外，目前存在较多不同意见的仍然是监察官的等级序列设置问题。一种意见指出，监察官的等级确立应与《公务员法》确定的公务员职级、级别相对应，同时借鉴法官、检察官的等级划分方式，将监察官分为首席、高级、中级、初级和助理等级别，并且将等级与各种待遇相挂钩。[29]另一种意见则是在吸收《公务员法》立法理念的基础上，认为监察官等级可分为四级十二等，包括首席、高级、中级和初级。同时，职级不应与行政级别再挂钩，直接采取固定晋升和择优选升相结合的方式。[30]还有一种意见认为，根据《公务员法》第3 条的明确规定，在法律层面，如果监察官要实行单独等级序列的管理制度是有法可依的。[31]针对此意见，有反对观点认为，建立起科学合理的监察官等级架构并不是要实行单独的职务序列，其依然沿用现有的干部管理序列，这种只在职务职级之外增加一个职业称号的监察官等级旨在促进和夯实监察官专业队伍的正规化和专业化，从而加强监察官的使命感、责任感、荣誉感。[32]从目前的立法来看，依然采取职务与职级并行的制度，其目的可能是为了进一步拓展公务员尤其是基层公务员的职业发展空间，从而更好地实现对公务员的持续激励。[33]

（二）《公务员法》的管理规定

《监察官法》对监察官管理制度是专章规定，而关于公务员管理的规定则分散设置于《公务员法》的具体条款中，包括：第三章“职务、职级与级别”，第16-22 条，共7 条；第七章“职务、职级升降”，第45-50 条，共6 条；第十章“培训”，第66-68 条，共3 条；第十一章“交流与回避”，第69-73 条，共5 条；第十三章“辞职与辞退”，第85-91 条，共7 条。综合所有章节的内容，《公务员法》规定的公务员管理制度主要包括以下五个方面的内容：第一，职务、职级与级别制度，具体包括公务员的职位分类，职务与职级并行制度，职务职级的具体设置及其依据、职责和条件，还有针对特殊类别公务员（人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构的公务员等）的领导职务、职级的设置。第二，职务、职级升降制度。这部分主要规定了公务员晋升（包括破格或越级晋升）的程序、条件和资格，职务调整和职务降级。第三，培训制度。这部分具体规定了公务员培训要求、分类分级培训制度、培训机构、培训类型与内容（初任培训、专门业务培训、在职培训和专业技术培训）以及培训等级制度，国家有计划地加强对优秀青年公务员的培训。第四，交流制度。这部分主要包括交流的类型（内部交流、外部交流）、不同公务员的交流方式（调任、转任）、不同公务员的交流要求、交流的程序以及机关挂职的规定。第五，辞职与辞退制度。本部分主要是公务员辞职与辞退的程序规定、要求（不得辞职的情形、应当辞职的情形、可以辞退的情形以及不得辞退的情形）以及辞职、辞退后基本保障的规定。

根据《公务员法》的管理制度规定，首先，公务员的分类中明确包括“专业技术类”。2016 年7 月8 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《专业技术类公务员管理规定（试行）》，第8、9 条规定了专业技术类公务员的职务序列和职务与级别的对应关系。通过与我国法官、检察官专业化人员序列的对比可以看出，我国监察官制度的专业化建设具备了制度的基础和实施的可行性。[34]其次，针对公务员、监察官的职务与职级并行的制度依然存在不同的意见，主要聚焦于职级与行政级别、待遇、晋升是否挂钩。但是，从目前的立法来看，不论是《公务员法》还是《监察官法》，职级与行政级别、待遇、晋升依然采取挂钩的方式。因此，两法在职务分类、职级并行制度的规定上不存在不统一或者相矛盾的问题。最后，在《公务员法》规定的培训、交流、辞职与辞退等制度中，立法都十分注意程序与实体的相互配合。值得注意的是，《公务员法》还特别强调了国家有计划地加强对优秀青年公务员的培训。

（三）关于管理规定的衔接

《公务员法》关于管理制度的诸多内容在《监察官法》中都有相应的具体体现。首先，公务员和监察官均采取职务与职级并行的制度，并且职级与行政级别、待遇和晋升挂钩。其次，国家对于公务员、监察官的发展培训都极其重视，在监察官人才队伍培养上，“着眼形势任务需要，立足打基础、利长远”，[35]在培训内容、培训机构、培训责任等方面[36]规定了贯彻落实公务员的全阶段培训要求，包括职前、政治、理论和专门业务等培训，发挥了培训的真正作用。在此基础上，《监察官法》第32 条还特别规定国家加强监察学科的建设投入，鼓励高校开设专门课程加强监察学科建设，从而推动高校的研究资源与监察工作的实际需要相结合。[37]如此，一方面可以促进高校科研理论研究水平的提升和知识规律的积累，为实践提供更多可靠实在的支持和指导；另一方面通过实践积累更加丰富的经验，为理论研究的提升提供素材，不断检验和发展理论成果。这一鼓励性规定与《公务员法》第67 条“国家有计划地加强对优秀年轻公务员的培训”异曲同工，不仅符合监察官队伍建设发展的现实需求，而且与国家对青年优秀公务员整体的专业化发展培养计划一脉相承。还有，《监察官法》第33 条规定监察官的任职交流“依照法律和国家有关规定实行”。根据我国《立法法》的规定，对于同一立法主体制定的法律中，特别法没有特殊规定的，适用一般法的规定。[38]在衔接适用上，《监察官法》没有具体规定的，适用《公务员法》的一般规定，即可以直接参照《公务员法》第69-73 条的规定进行具体适用。最后，关于监察官的辞职与辞退规定的书面要求、法定情形和法定程序等，按照《监察官法》第34-35条规定的“依法”“依规”，均可以适用一般法即《公务员法》第十三章关于“书面申请”“不得辞去公职”“予以辞退”等情形的具体规定。

本部分两法关于管理规定的衔接如图3 所示：