荷兰国家资格框架：目标、内容与特点

周 娜 唐 慧

作为终身学习“立交桥”重要的制度工具，资格框架在近年来教育话题中的热度高居不下。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式提出制定国家资格①国际比较研究通常涉及翻译问题，为方便理解，本研究中统一采用“资格”（Qualification）一词。框架后，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4号）进一步提出要制定符合国情的国家资格框架。随着我国国家资格框架制定工作的推进，对国际范围内国家资格框架建设的经验借鉴理所当然地进入到研究视野。其中，欧洲终身学习资格框架（European Qualifications Framework for Lifelong Learning，EQF）作为起步时间最早、应用范围最广、影响力度最强的资格框架之一，受到了我国学者的持续关注。欧洲终身学习资格框架（以下简称欧洲资格框架）指导下的具有欧盟各成员国特性的国家资格框架开发也得到了进一步的探讨，例如，吴雪萍、李默妍分析了法国资格框架的结构与内容，并认为该框架具有以学习成果为导向、多元利益相关者参与以及涵盖不同类型资格证书等特征；①吴雪萍,李默妍.法国国家资历框架: 架构、特点与启示[J].中国高教研究, 2020(04): 71-76.牛金成以德国资格框架为研究对象，从资格框架的等级结构、水平结构和类型结构三个方面来探究其特点，认为该框架具有功能的定向性、行为能力的侧重性等特点。②牛金成.德国国家资格框架及其特点[J].外国教育研究, 2019, 46(04): 103-117.

作为欧盟重要成员国之一，荷兰的国家资格框架在欧洲资格框架指导下同样颇具特色，如资格管理制度严格、资格等级设置灵活等。荷兰资格框架（the Netherlands Qualifications Framework，NLQF）是以学习成果（Learning Outcomes）为指标对各类政府规定（Governmental Regulated）的与非政府规定（Non-Governmental Regulated）的资格 （以下简称正规与非正规资格）进行层次分级和属性归类的工具。自2009年以来，荷兰教育、文化和科学部（Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap，OCW）以欧洲资格框架为标准基础，协调、组织各类教育部门组成的专家小组、各行业领域社会伙伴及各方利益群体共同开发适应本国劳动市场变化、满足终身学习需求的国家资格框架。为进一步丰富我国对欧盟各国资格框架的研究，本研究聚焦荷兰资格框架，尝试厘清、总结荷兰资格框架的构建背景、利益群体、核心内容及主要特点，以期为我国国家资格框架的开发与建设提供思想借鉴。

一、荷兰资格框架的建设背景

2008年，欧洲议会和欧盟理事会发布了《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》，标志着欧洲资格框架的正式启动。③European Parliament, Council of the European Union.Recommendation of the European Parliament and of the Council[EB/OL].(2008-04-23)[2022-04-22].https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32008H0506%2 801%29.该资格框架等级划分清晰、层次描述科学，旨在提高欧洲各国对个体学习与成就的认知、达成欧洲共识，成为欧洲各国共同的资格认证标准体系。为了更好地促进国内外教育体系与劳动市场之间人才供需的平衡、和谐发展，许多欧洲国家以既有的欧洲资格框架为参照，纷纷开始建立本土化的国家资格框架。截至2021年，在参与欧洲资格框架实施的39个国家中，已有37个国家颁布了国家资格框架，36个国家完成了国家资格框架与欧洲资格框架的对接。④European Centre for the Development of Vocational Training.National Qualifications Frameworks (NQFs)[EB/OL].[2022-04-22].https://www.cedefop.europa.eu/en/projects/national-qualifications-framework-nqf.其中，荷兰从2009年就开始参与到国家资格框架的开发建设中，迄今已建立结构完善、运行独立、功能健全的国家资格框架。荷兰资格框架的建设与发展主要经历了计划与开发、审核与颁布、修订与立法三个阶段。

（一）计划与开发阶段（2009－2010年）

2009年1月，OCW下属的高等教育、职业教育、科学与解放总部（Directeur-Generaal Hoger onderwijs, Beroepsonderwijs, Wetenschap en Emancipatie，DGHBWE）呼吁在欧洲资格框架基础上建立国家资格框架，加快推进资格框架在全国范围内的实施运行。经过几个月的计划与筹备，荷兰资格框架开发项目于2009年秋季正式启动，由各教育部门与各劳动工作部门（如经济、农业和创新部）负责人组成的项目指导小组负责全过程指导资格框架的开发，由来自荷兰各类教育部门（比如课程发展基金会、中等职业教育委员会等）专家组成的专家开发小组负责国家资格框架的具体开发工作，包括决定并建立资格等级描述符（Level Descriptor）、组织召开资格框架利益相关者会议等。在此基础上，2010年，OCW颁布法令（BVE/260703），宣布成立NLQF－EQF咨询委员会，其功能是就如何加强NLQF与EQF之间的联系等方面给予建议和指导。①Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Instellingsbesluit Commissie NLQF-EQF[EB/OL].(2010-12-16)[2022-04-22].https://wetten.overheid.nl/BWBR0029292/2010-12-29.经多部门的协作配合，在2010年底已初步确立荷兰资格框架的基本结构与核心内容。

（二）审核与颁布阶段（2011－2012年）

2011年5月，NLQF－EQF咨询委员会审核荷兰资格框架的初始版本并给予反馈意见。当年9月，荷兰政府及议会正式采纳国家资格框架这一版本，并成立国家协调中心 （Nationaal Coordinatiepunt，NCP），负责NLQF在全国范围内的应用与协调，该机构于2012年10月1日正式运行，具体职责包括四个方面：开展荷兰资格框架与欧洲资格框架的等级对接工作；公开发布各项关于资格分类的成果；帮助利益相关者理解荷兰资格框架与欧洲资格框架的关联性；促进利益相关者在欧洲境内的合作。②Advies Commissie NLQF–EQF.Introductie van het Nederlands Nationaal Kwalificatiekader NLQF in Nationaal en Europees Perspectief[EB/OL].[2022-04-22].https://nlqf.nl/images/downloads/NLQF/c_Het_advies_van_de_Commissie.pdf.2012年1月，欧洲资格框架指导小组（European Qualifications Framework Advisory Group）顺利通过了荷兰提交的国家资格框架与欧洲资格框架的对接报告，标志着荷兰资格框架在本国以及欧洲境内均获得官方认可并正式启用。③European Centre for the Development of Vocational Training.The Netherlands European Inventory on NQF 2018[EB/OL].[2022-04-22].https://www.cedefop.europa.eu/files/netherlands-european_inventory_on_nqf_2018.pdf.

（三）修订与立法阶段（2013年至今）

自2013年以来，在原有的正规资格类型基础上，荷兰开始在国家资格框架中引入非正规资格。④Tweede Kamer der Staten-Generaal.Leven Lang Leren[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/images/downloads/NLQF/j_Kamerstuk_30_012_nr35.pdf.直至目前，荷兰资格框架中的非正规资格数量仍在不断扩充。2015年至今，除了对框架内容的修订，荷兰为了进一步扩大国家资格框架的影响力以及提高国家资格框架的应用价值，开始考虑针对国家资格框架启动立法程序，赋予该框架正式的法律地位。于是，OCW起草国家资格框架法案（Wetsvoorstel NLQF），并于2015年7－8月公开向社会（包括个人与组织机构）征求意见。①Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Wetsvoorstel NLQF[EB/OL].(2015-07-21)[2022-04-22].https://www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstelnlqf/details.2017年9月发布的荷兰资格框架五年评估报告除了总结资格框架现阶段运行情况外，还综述了目前存在的对NLQF法案的异议，比如正规资格与非正规资格易被混淆等问题。②Broek S, Buiskool B J, Huisman P, Hendriks F.Onderzoek NLQF[EB/OL].[2022-04-22].http://docplayer.nl/112 013 515-Onderzoek-nlqf-eindrapport-september-simon-broek-bert-jan-buiskool-pieter-huisman-hobeon-frank-hendriks-hobeon.html.随后该法案被修改，直至2018年底，OCW将NLQF法案提交至议会（Tweede Kamer），③Nationaal Coordinatiepunt.OCW Kondigt Wetsvoorstel NLQF aan[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/nieuws/169-ocwkondigt-wetsvoorstel-nlqf-aan.2020年10月该项法案进入荷兰审计法院（Algemene Rekenkamer）处理阶段，于2021年6月被提交至国务委员会(de Raad van State)，并在10月获得通过决议，④Nationaal Coordinatiepunt.Wetgeving NLQF vermeld in Voortgangsrapportage LLO[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/nieuws/277-wetgeving-nlqf-vermeld-in-voorgangsrapportage-llo.⑤Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.Wetsvoorstel NLQF voor Advies naar Raad van State[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nieuwsbrievenminocw.nl/actueel/nieuws/2021/06/29/wetsvoorstel-nlqf-voor-advies-naar-raad-van-state这标志着荷兰资格框架开始在法律层面发挥对教育体系与劳动市场的指导与约束作用。

二、荷兰资格框架的应用目标

在国家资格框架建设之初，荷兰政府就提出了资格框架的应用目标，并在建设过程中不断丰富与明确。根据2012年荷兰资格框架与欧洲资格框架的对接报告和2018年荷兰资格框架手册，荷兰资格框架的目标主要分成三个方面：⑥Nationaal Coordinatiepunt.NLQF Increases Visibility And Value[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/images/downloads/Artikelen/NLQF_Brochure_Engels_2018_site.pdf.一是增强荷兰教育与培训体系中各类资格的透明度与可比性。通过建立国家资格框架，不同类型的资格可以依据学习成果指标来划分等级，不同资格之间可以进行相互比较。二是推动荷兰国内外教育与劳动市场的互通与协调。基于国家资格框架，教育与劳动市场可以就学习者的学习成果包括能力水平及时进行信息传递与沟通，进而保障教育与劳动市场人才质量的供需匹配。三是促进终身学习的发展。通过将各类资格进行阶梯式划分，可以展示个体在生命跨度内可能存在的所有学习路径，从而促进终身学习理念与实践的发展。

荷兰资格框架的应用目标涉及多个利益群体，明确国家资格框架的利益相关群体及其利益关系，对平衡资格框架的各方利益和提高资格框架的应用价值具有重要意义。根据弗里曼的观点，利益相关者可以看作是任何被组织目标或者成就而影响的个体或者群体。⑦Freeman R E.Strategic Management: A Stakeholder Approach[M].Cambridge University Press, 2010: 24.如果将荷兰资格框架比作其中的组织，那么其应用目标或结果所涉及的群体即是利益相关群体，亦可称为利益群体。基于荷兰资格框架的应用目标与适用对象，可以判定其利益群体主要分布在教育与劳动市场，涉及个体或组织所构成的群体，主要包括学生、教育与培训机构（特别是私人性质的机构）、雇员以及雇主。在探讨荷兰资格框架对利益群体的主要影响时，可以从两个方面来考虑：一是认知方面，即资格框架如何促进利益群体对与自身有关的资格等级、能力水平或学习路径的认识，如学生群体通过资格框架清晰地认识自己所获得的能力水平与所处的资格等级；二是实践方面，即资格框架如何帮助利益群体在实践中做出更好的选择或计划，如教育与培训机构根据资格框架中所定义的学习成果做出未来的教育计划以提高办学质量。表1具体呈现了荷兰资格框架对这四个不同利益群体产生的不同影响。

表1 荷兰资格框架涉及的利益群体及对其主要影响

对于学生和雇员这两类个体而言，荷兰资格框架可以最大效率地提升他们的学习成果。学生与雇员扮演着学习者的角色，在教育与劳动市场中通常面对着各种正式与非正式的学习机会。在充分理解各项资格类型与等级的前提下，学习者可以结合既有的学习经历，比较不同教育和培训项目之间的差异，从而计划、选择最优的学习路径。对于私立的教育与培训机构这一类组织来说，荷兰资格框架可以提升他们的教育质量和教育市场竞争力。作为学习机会的提供者，教育与培训机构一方面借助荷兰资格框架提高自身对学习成果的认知，促进自我反思并改进现有的课程教学标准体系，进而不断提升办学质量；另一方面借助资格等级的划分使得自身提供的非正规资格在教育与劳动市场得到了更为普遍的认可，极大地提高了资格的影响力，从而进一步提升机构在教育与培训领域的竞争力和话语权。对雇主这一类组织来说，国家资格框架有利于他们的人力资本积累。借助资格框架，雇主可以明确用人标准，关注雇员的职业和个人发展，有针对性地向雇员提供培训资助，整体提升雇员质量，从人才资源角度保障企业的高质量发展。

三、荷兰资格框架的核心内容

荷兰的教育体系大致分为初等教育、中等教育和高等教育三个层次。初等教育包括学前教育和小学教育两个阶段，学制为7－8年，学生年龄分布在4－12岁；中等教育涵盖职业教育、高级普通中学教育（Hoger Algemeen Voortgezet Onderwijs，HAVO）和大学预科教育（Voorbereidend Wetenschappelijk Onderwijs，VWO）三个类型，其中职业教育又分为职业准备教育（Voorbereidend Middelbaar Beroepsonderwijs，VMBO）和中等职业教育 （Middelbaar Beroepsonderwijs，MBO）两个阶段，此中VMBO学制通常为4年，依据教育功能和教学内容的不同划分为四种不同的学习路径，包括基础职业学习路径 （Basisberoepsgerichtebb Leerweg，BB）、进阶职业学习路径（Kaderberoepsgerichte Leerweg，KB）、综合学习路径（Gemengde Leerweg，KL）和理论学习路径（Theoretische Leerweg，TL），①基础职业学习路径是为MBO 2级而作准备的，其侧重实践学习，理论课程相对简单；进阶职业学习路径是为MBO 3/4级而作准备的，其同样侧重实践学习，但理论课程的难度相较于前者有所增加；综合学习路径是为MBO 3/4级而作准备的，其侧重理论学习，如果学生毕业分数合格，将有机会转入HAVO学习；理论学习路径是为MBO 3/4级以及HAVO而作准备的，以接受理论课程学习为主。而MBO根据1－4不同等级对应1-4年不同学制；大学预科教育以升学为目的，学制通常为6年；高级普通中学教育主要为学生接受高等职业教育（应用技术型大学）而准备，学制通常为5年；高等教育分为应用技术型大学和学术研究型大学，前者以技能培养为主，后者以知识积累为主。教育体系中的各个教育层级和类型通过荷兰资格框架更加清晰地呈现对应不同学习成果的学习/教育路径。

（一）荷兰资格框架的资格等级与类型

荷兰资格框架共含9个等级，即入门等级（Entry Level）与1－8个等级，涵盖了17个正规的和若干个其他非正规的教育资格类型（见表2）。

表2 荷兰国家资格的等级与类型划分（2020年更新版）

对于正规的教育资格类型而言，入门等级的设置是荷兰资格框架区别EQF和其他国家资格框架的创新之举，入门等级对应成人基础教育1级，尽管其在学习成果方面的表现明显低于资格等级1，但仍然在资格框架中扮演了重要角色：有利于激励或者促进个体开始学习以及增强个体在学习中的自我效能感。资格等级1对应成人基础教育（Adult BasicEducation）①荷兰将成人教育学习等级划分为成人基础教育和成人普通中等教育，分别对应成人教育学习等级的1－3级和4－6级。成人基础教育聚焦于成人对基础知识的获取以实现以下两个目的：（1）为进入社会做准备；（2）为进入劳动市场做准备。成人普通中等教育（Voortgezet Algemeen Volwassenenonderwijs，VAVO）旨在满足成人对更高教育层次的追求，包括职业准备教育——理论路径、高级普通中学以及大学预科三个类型。2级、职业准备教育的基础职业学习路径以及MBO 1级；资格等级2对应成人基础教育3级、职业准备教育的其他学习路径以及MBO 2级；资格等级3和4分别对应MBO 3和4级，此外资格等级4还对应高级普通中学（包括成人）；资格等级4+对应大学预科（包括成人），而等级5－8依次对应副学位、学士、硕士与博士（及同等水平的医学、艺术类专家）。值得注意的是，荷兰将资格等级4分成4与4+，用以区分高级普通中学和大学预科。这一划分在荷兰经历了数次讨论，各方组织观点有所差异：起初，荷兰专家委员会在经过利益群体咨询会议的商讨后提议将VWO划入资格等级4；然

而，NLQF－EQF咨询委员会建议将VWO划分到资格等级5，他们认为尽管VWO属于中等教育层次，但相比于HAVO明显处于更高的资格水平；之后，荷兰OCW认可这一提议，但表示应从欧洲视角来考虑VWO是否归入资格等级5这一问题；为此，荷兰与欧洲资格框架咨询小组进行沟通，双方就VWO的中等教育属性以及如果将其放置到资格等级5，可能会引发荷兰国内外学生或雇员在跨国流动时出现资格认定困难等问题达成共识，最终决定采用资格等级4+来区分HAVO和VWO的资格差异。①Sanden K V D, Smit W, Dashorst M.The Referencing Document Of The Dutch National Qualification Framework To The European Qualification Framework[J].Brussels: European Commission, 2012: 33.

除了正规的教育资格类型，荷兰还存在许多由私人培训机构、企业、部门或检查机构提供的非正规教育资格类型。学习者（通常为成人）在完成培训或课程时不会获得正规的资格证书（如MBO资格等级证书），但会获得由教育提供者颁发的非正规资格证书（如游泳教练助理资格证书）。这些资格尽管不属于OCW所规定的资格范畴，但他们对于学习者知识与技能的评价同样具有市场效力。根据荷兰教育与培训理事会（Nederlandse Raad voor Training en Opleiding，NRTO）在2016年的统计，荷兰有近84%的成人在私人教育与培训机构中学习。②Nederlandse Raad voor Training en Opleiding[R].Hoorzitting Leven Lang Leren, 2016: 8.因此，为了合理认定成人在这些机构中的学习成果，荷兰政府规定非正规资格的提供者可以向NCP提出资格认定申请，认定过程包括两个阶段：一是有效性审查，也就是资质审查，即评估申请者是否具备申请资格认定的条件。有效性审查包括评估私人机构、企业或部门的法人资格、资格所有权、存续能力以及考试和质量保障体系等。二是申请认定，即评估申请者所申请认定的资格等级是否准确。如果申请者通过了有效性审查，那么他们可以通过自我评估的方式来判定自己所要申请的资格认定等级并提交申请材料，在此基础上，独立的专家团队负责审核申请材料。若申请者通过审核，该项资格将在国家协调中心系统中被注册。③Nationaal Coordinatiepunt.Handleiding bij het Aanvraagformulier Validiteit[EB/OL].[2022-04-22].https://nlqf.nl/images/downloads/2_Handleiding_Aanvraagformulier_Validiteit_juni_2018.pdf.2017年，共有机构、企业或部门提供的47项非正规资格通过认定。④Nationaal Coordinatiepunt.NLQF Increases Visibility And Value Of Learning[EB/OL].[2022-04-22].https://nlqf.nl/images/downloads/Artikelen/NLQF_Brochure_Engels_2018_site.pdf.根据NCP网站上公布的2022年最新名单，目前共有172项非正规资格通过认定，涉及超过50个教育与培训机构，涵盖健康医疗、餐饮业及零售业等领域（见表2）。⑤Nationaal Coordinatiepunt.NLQF-Register[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/database-nlqf-kwalificaties/register.⑥Nationaal Coordinatiepunt.NLQF-Niveaus[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/nlqf-niveaus.

（二）荷兰资格框架的资格等级描述

资格框架的具体化通过对学习成果的详细描述，即等级描述符来实现。学习成果反映了个体在完成学习后，应当知道什么以及可以做什么，将学习者的能力水平置于根本位置。知识、技能和能力是EQF各资格等级对学习成果进行描述的三个维度。荷兰在此基础上有所变动，一方面，细节处理三个原有的维度：（1）知识，是个体对与职业或知识领域有关的事实、原则、理论和工作方法的理解，在区分不同资格等级的知识特征时，要兼顾知识的广度和深度。（2）技能，指个体在特定情境下的认知与实践能力，不同于欧洲资格框架，荷兰资格框架对技能作出了更为详细的分类，包括知识应用技能、问题解决技能、学习与发展技能、信息技能和人际交流技能，这五项技能几乎涵盖了个体在工作过程中所要具备的主要认知与实践能力。（3）责任与独立性，对应欧洲资格框架中的能力维度，指个体对工作或学习结果的责任意识。合作能力、对自我的责任感以及对他人的责任感是描述个体责任与独立性的主要指标。另一方面，增设了情景维度，指个体的生活与工作环境，通常用于描述资格所存在的环境信息。尽管情景维度对于资格的分类并没有直接影响，但它可以通过作用于技能等其他维度来间接影响资格分类，①Nationaal Coordinatiepunt.NLQF Increases Visibility and Value of Learning[EB/OL].[2022-04-22].https://nlqf.nl/images/downloads/Artikelen/NLQF_Brochure_Engels_2018_site.pdf.比如，情景可以与知识共同决定技能的难度水平。通常，可知性、变动性、不确定性与国际化程度是用于判定不同等级情景特征的关键指标。以资格等级5为例，表3详细地呈现了情境、知识、技能、责任与独立性四个维度的内容。

表3 荷兰资格框架的资格等级描述（以资格等级5为例）

荷兰资格框架自2012年正式启用以来，一直在不断调整各资格等级的学习成果描述情况，但调整的幅度不尽相同，大小结合。大的调整主要体现在对描述符解释要素的扩充上，以资格等级4为例（见表4），在“技能—人际交流”方面，在原有基础上增加了 “解释和给予指导”与“说服和协商”两个要素，丰富了技能维度的评价内容；小的调整则表现在语言表达上，较2012年版而言，荷兰资格框架的2020年版对学习成果的大部分描述在内容上并没有发生实质性变化，仅是通过增加、删除或替换个别用词，改善内容表述的精准性。比如，将“或”改为“与/或”，以凸显两个词语之间存在多种关系的可能性；将“想法”改为“趋势和发展”，来强调预测专业实践与/或知识领域发展变化的重要性。通过不断精准化资格框架中关于学习成果的描述用词，促进资格标准的界定更加准确。

表4 2012年与2020年荷兰资格框架等级描述符的比较（节选资格等级4描述符）

四、荷兰资格框架的主要特点

作为一个纵向分级、横向分类清晰的框架标准，荷兰资格框架纵向上涵盖初等教育、中等教育和高等教育，横向上囊括正规与非正规资格，已成为促进教育体系供给和劳动市场需求的人才平衡、推动国内外学生与劳动者流动的重要指南。具体而言，荷兰资格框架主要具备以下几个特点：

（一）对接欧洲资格框架，灵活调整资格等级

荷兰始终将对接欧洲资格框架作为开发与构建国家资格框架的前提和基础，并为此做出诸多尝试。对外而言，荷兰遵循欧洲资格框架指导小组认可的对接标准，如对接过程应当有至少两名国际专家参与并且在对接报告中应当有至少两名来自不同国家的专家就对接程序进行说明，①European Centre for the Development of Vocational Training.Criteria and Procedures for Referencing National Qualifications Levels to the EQF[EB/OL].[2022-04-22].https://europa.eu/europass/system/files/2020-05/EQF-Criteria%26Procedures-EN.pdf.同时重视EQF指导小组就荷兰资格框架与欧洲资格框架对接报告所提出的反馈。对内而言，荷兰政府部门成立了NLQF－EQF咨询委员会，就如何对接欧洲资格框架提供针对性建议。通过对接欧洲资格框架，荷兰国内与国际学生或雇员的学习成果可以基于统一标准进行比较，有利于消除学生或雇员在跨境学习或工作时所产生的能力评价与认知的偏差，进而促进荷兰教育与劳动市场的国际化。

荷兰资格框架尽管遵循欧洲资格框架的基本分类标准，却并没有完全照搬欧洲资格框架的等级分类结构，而是结合荷兰的教育与培训体系特点，对资格框架做出针对性调整和创新。一方面，开创性地提出了资格等级4+，用于区分荷兰多样多层的中等教育类型；另一方面，为了保证资格体系的完整性，设置入门等级，将学习成果低于资格等级1的成人基础教育1级纳入其中。在不违背欧洲资格框架1－8基本等级分类基础上，通过灵活调整与创新资格等级，全面反映了荷兰教育与培训体系的路径特点，真正建立起符合荷兰国情的国家资格框架。

（二）坚持学习成果导向，丰富不同维度内涵

荷兰以学习成果为指标对资格进行的等级分类反映了资格框架的建设是以学习者而非学习提供者为中心的。可以将学习成果视作一种“通用货币”，它增加了国内和国际不同类型资格的透明度和可比性。过去，荷兰教育与培训的资格获取通常由学制、入学要求等认定条件所决定，导致资格等级并不能如实反映学习者的能力水平。以学习成果为导向的资格评价重点在于体现学习者已达到的最终水平，而不是中间过程与投入要素。

在荷兰资格框架中，主要从情景、知识、技能和独立性与责任感四个维度来体现学习成果。其中，对技能维度的划分是荷兰资格框架区别于欧洲资格框架的重要特点之一。在欧洲资格框架中，技能是一个比较宽泛的概念，不同资格等级水平通常关注技能的不同方面，比如资格等级4的技能维度更关注个体的问题解决能力。而荷兰资格框架将技能维度划分为五项具体的技能，每个资格等级水平全面描述了学习者在完成该学习阶段时应当分别具备这五项技能的程度而不是只聚焦于技能中的某项，进而更加全面地反映学习者的技能水平。同时，为了提高技能描述的准确性，荷兰资格框架还纳入了情景维度。通过对个体工作与居住环境的描述，补充强调技能的难易程度。

（三）严控资格管理制度，整合多样类型资格

目前，荷兰资格框架中在册的非正规资格数目仍在不断扩展中。针对非正规资格的认定，荷兰制定了一套完善的流程，主要包括教育与培训机构的资质审查以及资格等级审查。教育与培训机构只有通过认定申请，其资格才能被注册在资格框架体系中，有效保证了非正规资格的准入质量。此外，荷兰对通过认定的非正规资格设定了有效期并制定了重新评估程序。①Nationaal Coordinatiepunt.PLA over Inschaling Van Non-Formele Kwalificaties[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/nieuws/211-pla-over-inschaling-van-kwalificaties.通常，非正规资格注册成功后有效期为六年，之后NCP将对非正规资格提供者的资质和资格认定等级重新评估。②Nationaal Coordinatiepunt.Procedure Herbeoordeling Validiteit[EB/OL].[2022-04-22].https://nlqf.nl/images/02_Procedure_herbeoordeling_validiteit_februari_2019.pdf.通过严格的、动态的资格管理监督审查制度，可以促进非正式教育与培训机构严格执行规范化办学、不断提高教学质量。

荷兰资格框架将正式与非正式教育和培训领域的资格类型整合到一起，迄今共纳入17种正规资格，100余种非正规资格。正规资格中，入门等级、资格等级1、资格等级2对应成人基础教育，资格等级4与4+对应普通中等教育，资格等级1－5对应职业教育，资格等级6－8对应高等教育。除了入门等级、资格等级4+与8外，其余等级均对应多种不同类型的非正规资格，其中资格等级6对应的非正规资格数量最多，达到33个。通过荷兰资格框架，可以直接地比较不同的教育与培训类型、不同的正规与非正规资格类型，其所意含的学习成果可以真实而清晰地展现出来，从而提高了荷兰教育与培训体系及资格类型的透明度与可比性。

（四）多元主体参与开发，专业组织运行管理

国家资格框架涉及学生、教育和培训机构、雇员及雇主四方利益群体，这些利益群体参与资格框架的开发对于提高资格框架的服务质量与应用价值格外重要。比如，代表教育与培训机构利益的荷兰教育与培训理事会，代表雇员和雇主利益的行业协会等，均在建设国家资格框架过程中扮演了重要角色。仅2010年，荷兰就组织了六次会议向利益群体公开征求意见，各行业部门近200名代表参加了会议。①Sanden K V D, Smit W, Dashorst M.The Referencing Document of the Dutch National Qualification Framework to the European Qualification Framework[J].Brussels: European Commission, 2012: 34.这种做法不仅加强了荷兰资格框架的实用性，而且有利于促进资格框架后续在全国范围内的实施与推广。

此外，荷兰资格框架的成功运行离不开NCP提供的专业化管理。为了促使资格框架更好地服务于教育和劳动市场，OCW在2012年设置了国家协调中心，由其负责资格框架的日常管理与监督，尤其是对非正规资格的认证与注册。国家协调中心机构内部分工明确，设置了计划委员会、质量委员会、分类委员会等，分管资格框架的等级决定、机构审查和资格评估，从而确保国家资格框架的顺利实施和运行。②Nationaal Coordinatiepunt.Over NCP NLQF[EB/OL].[2022-04-22].https://www.nlqf.nl/over-nlqf-eqf.国家协调中心的特点在于其独立性，尽管最初是由OCW创建的，但在2012年转为由致力于学习、培训与发展的独立机构—教育与培训创新中心（Centre for Innovation of Education and Training，CINOP）负责，不再依附于政府、各教育与培训机构，更能确保其资格认定的客观性与公正性。

五、结语

荷兰资格框架是以学习成果为导向的，整合教育与培训体系中各类资格的标准架构，将提高资格类型透明度与可比性、促进教育与劳动市场互动以及推动终身学习理念的发展作为应用目标，涉及学生、教育与培训机构、雇员与雇主多个利益群体。经过荷兰政府、各教育部门以及教育和劳动市场参与者十余年来的努力与建设，荷兰资格框架在管理上日渐规范、在立法上逐步推进、在结构上日趋完善、在内容上逐渐充实。随着荷兰资格框架在全国范围内的普及应用，其对劳动人才培养与发展的价值愈加明显。剖析荷兰资格框架的建设过程与核心内容，可以发现其成功的关键在于：一是兼具本土化与国际化视角，将荷兰教育与培训体系的特点融入资格等级划分与等级描述中的同时还重视国家资格框架在欧洲境内的适用性。二是强调多元化与专业化融合，就资格框架构建过程而言，既要强调多元利益群体的共同参与，又要建立专业化组织机构（国家协调中心）负责管理；就资格框架具体内容而言，既要整合各类正规与非正规资格，又要保证资格（特别是非正规资格）的质量水平。三是采用横向和纵向分化的框架结构，横向包含了正规与非正规资格，纵向涵盖了不同资格等级水平。在囊括各类正规与非正规资格基础上，通过设定具体而明确的等级划分标准，将这些资格准确归类到不同等级，从而保证了资格框架的合理性。四是重视法律层面的切实保障，为促进荷兰资格框架在全国范围内的应用，荷兰政府决定制定相关的法律法规，赋予资格框架法律地位。尽管相关法案目前尚未颁布，但其对于教育与培训体系的作用已得到预见。

上述四点对我国建设国家资格框架具有重要的启示意义，我国在加快推进国家资格框架的建设过程中，首先，应树立本土化与国际化的结合视野，一方面要充分挖掘我国教育与培训体系以及劳动市场的结构与内容特征，并将其融入资格框架的建设中，从而构建起具有中国特色的国家资格框架；另一方面要重视国家资格框架与其他东亚、欧美国家资格框架的对应，积极探索国家资格框架的共性和规律。其次，要注重多元化与专业化的并进格局，既要保证我国资格框架对于正规资格与非正规资格具有包容性，又要重视不同资格的准入质量；既要充分吸取教育与劳动市场的利益群体所提出的意见和建议，又要建立并加强专业化的国家资格管理机构负责资格框架的建设管理。再次，需兼顾横向和纵向分化的框架结构，我国目前正在积极探索1+X职业技能等级证书制度，而国家资格框架作为该证书制度的顶层设计，可以为其广泛应用提供制度保障。因此，为提升证书分类的科学性，必须建立类别与等级划分明确的资格框架结构。最后，要加强国家资格框架的立法建设，为资格框架的全面落实提供法律支持。相关政府部门应当积极听取各方利益群体的意见和建议，从而提高法案的社会适用性。