省域创新创业政策比较研究

张晓庆 廖珮君

1.沈阳师范大学教育科学学院，辽宁 沈阳 110136 2.泉州信息工程学院经济与管理学院，福建 泉州 362011

1 问题的提出

我国的“大众创业、万众创新”（简称“双创”）政策最早可追溯至2014年，2014年被称为“中国创业元年”。习近平总书记提出，实施创新驱动发展战略，是立足全局、面向未来的重大战略，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题、增强经济发展内生动力和活力的根本措施。2014年9月，李克强总理在2014夏季达沃斯论坛开幕式上发表致辞，如果这么多人哪怕是大部分人能发挥他们的聪明才智，形成“万众创新”“人人创新”的新形态，体力加脑力，制造加创造，开发出先进技术乃至所谓颠覆性技术，中国发展就一定能够创造更多的价值，上新台阶。 2015年6月，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，将创新创业政策进一步拓展完善，吸引了各界学者的关注。“双创”是一个国家发展的不竭动力，是社会的财富之源，是我国取得质的飞跃和国家富强的必经之路，一系列政策文件的发布对于下一步建造新型经济引擎，开发战略发展新格局，以及建立健全创新驱动发展战略具有不可替代的重要意义，同时也是引流当前社会就业压力，促进社会公平正义的一项有力措施。自党的十七大召开至今，政府出台了众多鼓励“双创”的政策文件，对于大学生创业的扶持力度也同样可以说明我国对其重视程度得到了空前提高。从学生的角度来讲，大学生因相对脱离社会，久居象牙塔而不被社会固有思维所困，所以具备创新思维和开拓精神，这种初生牛犊不怕虎的勇敢是众多创业伊始的推进剂，也是大学生具有的独特优势，政府对于大学生的鼓励，不仅可以帮助青年实现自我价值，同时对于社会维稳、科技进步、鼓励创新也是有所裨益的。自从2015年放管结合，减免小微企业税费，建立创投引导基金开始，服务型政府形象一经建立就极大地调动了青年的创业热情，同时也为建设可持续发展的“双创”环境打下坚实基础。习近平总书记曾数次阐述“新常态”经济发展的含义，那就是经济从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。2018年国务院发布《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，我国各省份对于“双创”的回应仁者见仁，智者见智，但基本形成了一个共识性内容：产业升级与技术要素融合向更深层次推动，各行业升级与成果转化日益不可分割。产业升级依托于技术手段的更新，科技的更新引领着新一轮产业升级，二者相辅相成，产业升级带来的成果日益可观，二者的捆绑是实现指数增长的制度保障，政策则是实现上述发展的官方支持，政策文本是顶层设计的体现。利用政策文本分析法，通过政策文件和文献的查询，以东部、中部、西部、东北地区为总体样本，本着经济发展速度决定地区发展总水平的原则，选取各地区GDP排名第一的省域：广东、河南、四川、辽宁，分别对以上4个省域的“双创”政策进行对比和研究，以期挖掘4个省域之间政府和社会主体对于创业扶持政策支持力度的差异，以及各自的优势和不足，为各个地区未来制定创新创业政策提供参考。

2 创新创业政策信息提取及比较

2.1 研究设计

2.1.1 区域划分

以创新创业政策为研究对象，探讨创新创业政策在区域内的支持效能。根据统计数据，比较各地区的效能差距。根据中共中央、国务院《关于促进中部地区崛起的若干意见》、国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，把我国的经济划分为东部、中部、西部和东北4个主要的区域。因此,将东部、中部、西部、东北4个地区的代表省域作为决策单元。

2.1.2 数据来源

大部分资料来源于《中国统计年鉴》（2015—2020年），部分源自各省政府官网发布文件、白鹿智库、高新技术企业创新创业数据。在时间段上，由于2014年是“双创”元年，所以选取2015—2020年进行研究。

2.2 政策信息提取

统计4个省域政策数量总计152份，其中广东53份，河南39份，四川34份，辽宁26份。4 个省域2015—2020年的政策数量变化情况如表1所示。

表1 4个省域政策数量变化情况

通过翻阅现存“双创”政策文件以及查询相关研究文献，选取“发展”“技术”“创新”“产业升级”“小微企业”“孵化”“众创空间”“创业投资”“管理”“科技创新”“项目”“产业”等作为关键词收集政策文本，得出4个省域政策关键词及其词频情况，如表2所示。

表2 4个省域政策关键词及其词频情况

2.3 研究结果

广东、河南、四川、辽宁作为我国4个地区的代表性省域，积极贯彻“双创”方针。利用描述性统计对4个省域“双创”的共性、差异性和区域特征进行了初步研究。从数量上看，广东在政策数量上排名第一，对政策的敏感度和重视程度都最高，这也是作为东部地区的代表性省域、我国第一经济大省的体现。作为全国人口第一的中部省域，河南政策数量位居第二，四川次之，辽宁最少，基本呈现出“双创”政策数量与经济发展速度一致的趋势。从时间维度上来看，2016年广东出台《关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》，使其成为4个省域中的首个经济大省。4个代表性省域均在下一年出台了“双创”政策，广东作为“双创”就业新阵地，积极投身于科技创新转型大浪潮，起到全国表率作用，各地区也响应国家号召，创新创业出现了新局面。2018年广东政策数量在下降后再次回升，正是由于党的十九大提出鼓励多元社会主体参与创新创业浪潮，因此广东此次在4个省域中排名第一。而4个省域的政策数量自2016年之后开始了波动下降，至今无飞跃式增长，这可能与经济相对发达地区居高不下的创业成本、较为激烈的竞争等因素分不开。总体而言，描述性统计仅能从数量上反映出各地区政府对于“双创”的重视程度及管理办法，如果要进一步识别各地区政策的特点还要从内容上进一步剖析。

2.3.1 政策注意力聚焦：资金投入和环境创设的供给形式

从表2来看，除广东外，前4位的关键词是一致的，分别是管理、发展、项目、服务，基本可划分为环境创设维度中去，4个省域的共同之处在于聚焦搭建“双创”平台，但是作为东北地区的代表性省域，辽宁略逊色于其他3个省域，相关政策数量仅为其他省域的1/3。振兴东北地区等老工业基地是我们的职责与任务，但是相对于其他地区来说，其政策支撑程度却很低，这也是东北行政管理工作效率低的原因。这与张秀娥等的研究结果相吻合，其认为：在政策、资金、人才、中介服务、创业教育、创业文化等领域，东北的创新创业教育和创新创业文化建设都比较落后。我国目前还缺乏面向科技人才、留学回国人才、中高校毕业生、退役军人、妇女、失业人员、农民工、农民等各类人才的相关规定和政策，更没有针对当地具体情况制定专门的知识产权法规。广东排名第4位的关键词是“科技”。粤港澳大湾区的重点在于培育具有创新型技术人才，培育手段则是投入资金和创设人才培养基地。广东省科学技术厅印发的《关于在常态化疫情防控中强化科技创新服务 支撑创业就业的若干措施》指出，要引导高新区、孵化载体设立大学生就业实训基地，适时开展创新创业专业知识培训，推广线上创业学院，打造精品“双创”网课，为科技创新意向青年提供良好的环境和平台。

其次就是资金的投入，“创业投资”“孵化”“小微企业”等关键词基本可划分到资金投入的维度中。4个省域都强调财政资金投入的作用，但是资金投入的规模和覆盖面有所差异，落实程度也有所不同，广东、河南、四川、辽宁资金投入比值约为24∶13∶4∶2。广东尤其重视政府财政上的优化扶持、技术平台上的开放，其他3个省域初期政府投入和统筹力度表现出了较短时效的特点，可能是由于资金的长效运行过度依赖“双创”企业步入市场化，实现市场对接需要消耗时间，经济欠发达的地区就显得心有余而力不足。相反地，产业升级相关的“双创”关键词在4个省域中略显单薄，可能与我国体量关系密切，体量大则任务重，任务重则进度慢，而且我国产业基础复杂且极度不均衡，从“双创”政策的地区差异中可见一斑。虽然技术储备、制度储备、人才储备都不足，但也面临好的时机。目前正是消费升级的关键期，整个消费市场由过去的解决生存问题全面转向提高生活品质。这给我们在某些领域内弯道超车、后来居上提供了恰当的时机。

以上政策的聚焦范围基本集中于创设环境和资金支持两个维度，而需求型政策工具缺失。抛开政策数据缺失或许是“双创”政策本身的一种特点不谈，政策工具的使用应避免过度甚至重复，也不能过少甚至缺失，二者都不利于创新创业的发展。Rothwell等将创新创业体系所涵盖的政策工具划分为3个部分：供给、需求、环境。这一发现与陈伟等的观点基本吻合，最显著的问题是缺失需求型“双创”政策工具，需求型各类政策工具得不到有效体现，会大幅削弱其对创新创业的牵引力。展望未来，统筹调动政策工具、提高政策适配度与均匀度才是推进“双创”可持续发展的有效解决办法。

2.3.2 省域政策特点：特色定位下的创新创业选择

根据城市布局和总体规划，广东的政策特点符合我国第一经济大省的一贯称号，相对于其他3个省域，广东有着“世界工厂”的招牌旗帜，因此广东政策注意力较少放在“小微企业”“众创空间”等领域。河南的发展模式是以第一产业为主，这与河南作为一个大农业区的显著特征是一致的。河南作为中部地区的重要交通枢纽，在农业、航空、机械制造业领域依托周围城市群的辐射带动作用明显，所以河南关键词中“产业升级”的词频相对于其他3个省域而言排名最为靠前。特色关键词，如“航空”“机械制造”，与当地新建设的航空经济港有着密不可分的关系。目前关注较少的“双创”产业，则应该利用科技优势实现转型，充分展示工业集聚的发展和扩散优势。作为天府之国的四川，一直为我国旅游业创新发展探路，国家先后支持四川打造富有巴蜀特色的国际消费目的地、国家级“绿色名片”，为“双创”提供了肥沃土壤，四川应更好地把握“十四五”规划高质量发展、内需市场广阔、产业链完整与绿色发展等历史机遇，让大学生更好把握双城机遇，实现创业理想。在4个省域中，创新创业文化生态系统的发展是不均衡的，其主要集中在东部的沿海发达城市，而在中部和东北地区则相对落后。这与东北的传统观念密不可分。表现为关键词的词频基本低于其他3个地区，而且政策发布数量最少，对创新创业的关注也低于全国平均水平，这应该引起重视。从整体上讲，东北地区创新意识较差，企业文化创新精神的氛围营造相对落后，加强东北地区民众的创业精神十分必要。

3 结论与建议

3.1 推进区域创新创业资源、策略互鉴互通

研究结果显示，城市集群发展、区域一体化协同发展，有力推动了“双创”进步，但是我国4个地区之间仍存在显著差异。因此，国家应该牢牢把握经济发展态势，增强顶层设计，继续推进区域发展战略，实现协同模式，先富帮后富，最后都要发展起来。对于经济落后地区给予重点关注，除政策倾斜、加大优惠力度外，还应该精准定位落后原因，从精神层面根治传统弊病，在出台政策后更重要的一环是监督政策落地，避免用文件解决文件，以会议落实会议，在实践上实现缩小区域和省域间差距的目标。政府应鼓励省域间合作、互相学习、取长补短，建立共商共建机制，实现经验成果共享，为新时代经济发展提供良好条件。

3.2 优化“双创”政策系统，做到一城一策

无论是文献文本回顾，还是调查资料显示，我国部分地区在资源配置上的共同特点是仍存在较大发掘潜力和上升空间。简言之，发展不充分。政府需要优化“双创”政策体系，实现政策文件之间环环相扣、结合紧密的系统化结构，避免“头痛医头，脚痛医脚”的建设方式，盲目的资源投入只会造成浪费而不能切实解决问题，因此在政策的制定过程中要充分考虑不同地区的优势和产业特色，在此基础上实现高质量发展；也要协调国家主体功能定位指引与该地区的生态格局、发展空间合理交错布置。由于我国的省会职能常常依赖于行政职能，因此，在政府与市场需求之间必须找到一个平衡点。

3.3 构建“专业 + 创新创业”复合型人才培养模式

目前，我国高等教育以培养学生专业知识与技能为主，缺少对学生创造性和创业精神的培育。但随着近几年创新创业教育的逐渐普及与推广，高校在人才培养中已取得一定的成效，尤其是在提升学生就业率、指导学生创业等方面发挥出了重要作用。尽管高校开展了不同程度的创新创业教育，但是与专业教育的融合广度、深度都亟待提高，其融合的必要性就在于这种方式不仅可以丰富高校自身的内涵，提升教学质量，同时也可以提升学生的创造力，把理论知识与实践自主关联起来，从而加固知识间的内化，学生能动态地、通透地理解现阶段所学专业，从而客观地审视未来事业，将学生的学习能力、实践能力、创新能力有机串联起来。这种人才培养模式不仅是创新创业教育的发展方向，也是专业教育落地与实际更紧密结合、服务社会的变革目标。