充分释放社会保障制度的国家治理效能——评《社会保障与国家治理》

何立军 中国社会治理研究会秘书长

经过改革开放40余年的发展，中国社会保障制度的国家治理效能逐渐显现。2021年2月26日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习中对社会保障制度建设做出系统化表述，从社会保障与国家治理关系的高度，对社会保障制度在国家制度体系中的功能作出定位，不仅揭示出社会保障制度所具有的重要意义，还对社会保障制度与国家治理的关系作出历史的、深刻的、精准的研判，使得社会保障与国家治理的关系由学理议题上升为国家意志。这在中国全面建成小康社会、迈向共同富裕的历史节点上意义非凡。在此背景下，《社会保障与国家治理》一书的出版可谓正逢其时。该书由社会科学文献出版社出版，得到吉林大学哲学社会科学学术文库出版项目资助；作者吉林大学教授贾玉娇，社会学博士，中国社会保障学会常务理事，中国社会治理研究会理事，运用社会学理论和马克思主义思想，系统阐释了社会保障基础理论问题与社会保障制度实践。全书20余万字，共有六章，集结了作者近些年来的主要研究成果。

《社会保障与国家治理》一书从历史、比较和实践三个维度对社会保障与国家治理的关系作出梳理与阐释，在历史中探寻社会保障与国家治理关系的演变规律，在当下挑战中探索社会保障与国家治理体系的再造方案，在隐含于当下的未来趋势中思考社会保障与国家治理的重塑之路。在这场纵贯古、今、未来的探寻中，重新全面审视国家转型与发展中的制度结构变迁，对认识和完善社会保障制度具有一定的理论价值与现实意义。具体主要体现在两个方面：第一，辨析了现代社会保障制度与经济发展之间的关系。现代社会保障制度的建立是伴随西方国家治理转型过程而发生的。然而，由于工业主义逻辑长期居于意识形态的支配地位，人们通常认为社会保障制度发展是经济发展的结果，而不是原因，仅把社会保障功能狭隘地局限在社会稳定器、社会安全阀方面，这非常不利于社会保障制度发展与现代国家治理能力提高。对此，本书力图揭示工业主义逻辑掩盖下的社会保障在政治、经济与社会发展方面的功能，全面展现社会保障制度功能，警惕边缘化、外部化、矮化社会保障制度的短视倾向。第二，为现阶段优化中国社会保障制度顶层设计提供了有益启示。伴随中国经济社会发展进入新常态，中国社会保障制度发展站在了新的历史起点上。该书力图在揭示社会保障在国家治理中的功能作用基础上，为国家进行社会保障制度顶层设计提供了决策参考。

《社会保障与国家治理》一书将掩埋在复杂国家治理实践中的、掩盖于经济制度光芒下的社会保障制度抽离出来，在国家治理体系的制度情境中，从学理上阐释社会保障制度与国家治理体系之间的关系，力图建构起诠释这一制度的国家治理功能的话语体系。

其一，阐释社会保障制度与现代国家治理的共生互嵌关系。社会保障制度自诞生起就成为现代国家治理体系中不可或缺的组成部分，并随着现代国家与社会发展水平的提高，国家治理格局的变迁，逐渐融入到国家政治、经济与社会发展的方方面面，使得社会保障制度在现代国家治理中显现出不以任何一方的主观意志为转移的客观作用力。社会保障制度的这一发展特征已经被越来越多的人所认识，并构成社会保障制度发展规律的基本内容。因此，违背这一规律，不仅不利于社会保障制度发展，还会给整个国家治理带来消极影响。

其二，阐释社会保障制度在国家治理体系中的位移路径以及国家治理功能变迁。在历史呈现出来的变迁规律中，明确社会保障制度发展趋向。作者运用结构功能理论，在欧美、东亚与中国社会保障制度与经济制度之间的结构关系变迁中，历史考察社会保障制度的功能，以及由此变化而引发的国家治理整体功能的变迁，并尝试性建构社会保障与国家治理的关系模型。作者发现，社会保障制度在国家治理体系中的位置逐步从边缘、依附向中心、主导变化，其与经济制度之间的关系演变路径表现为：“兜底-依附”“中心-依附”“中心-融合”。

其三，阐释社会保障制度发展的政治意涵，呈现中国社会保障制度发展的政治优势。作为现代社会保障制度发源地的西方，由于社会保障这一国民财富向下分配的制度与资本主义本质属性所规定的国民财富向上集中的分配制度之间的平衡关系被打破，社会保障增长超出资本主义所能忍受的上限，导致西方国家长期陷入福利国家危机而无法自拔。与西方国家具有的这一内在矛盾不同，中国不存在政治设定的社会保障增长的天花板问题。相反，在中国的政治优势下，中国共产党领导中国人民在开展社会主义国家建设中，一次次打破社会保障的“天花板”，不断满足人民对美好生活的需要。

其四，阐释社会保障制度为历史的推动器，回应人工智能趋势下人的存在状态与社会形态变革。在20世纪80、90年代，东欧剧变、苏联解体后，福山提出“历史终结论”，认为支配人类历史发展的矛盾关系瓦解，资本主义成为人类社会发展的终点。然而，中国特色社会主义实践的深入推进与制度优势的彰显向世人宣告历史并未终结。此外，隐埋于资本主义体系内的社会主义的种子——社会保障制度不以任何一方主观意志为转移的强制作用力的显现，将作为一股内在力量促使资本主义发生自我蜕变。促使其自我蜕变。人工智能发展趋势将极大地改变劳动力市场供给格局，劳动力商品化将受到严峻挑战，建立在劳动力商品化基础上的社会保险制度的主体地位将被动摇，社会救助与社会福利制度在社会保障制度体系内的地位将得到提高。对于资本主义国家而言，这无疑对其根本利益构成极大挑战。历史经验告诉人们，陷入两难选择的资本主义国家只有进入凯恩斯时代的升级版，才能迎来发展希望。由此，让越来越多的人们看到共产主义实现的曙光。

其五，阐释中国社会保障制度实践之路，为其他国家社会保障与国家治理关系优化贡献“中国方案”，为破解各国国家治理难题提供参考。该书指出，实践性是中国社会保障制度发展的基本特征。在短短几十年内，中国共产党领导中国人民不断开创新的制度安排，努力推动中国特色社会主义建设的合目的性和合规律性的统一。在此压缩式发展进程中，中国社会保障制度呈现出丰富的发展向度，即社会保障制度在同一时期中作用在落后的、后发展的与发达的等多个发展断代上；快速的发展速度，不断根据社会发展的新期待与国家治理的新要求，进行制度完善与调整，实现不同断代之间的弥合发展，推动实现共同富裕，充分展示中国教科书式的制度发展历程，为世界社会保障制度发展做出重要贡献。

此外，该书还对中国社会保障制度的未来发展做出了两方面探讨：一方面，着眼于制度本身，回应了社会救助制度的精准化瞄准、促进救助对象向上发展的制度能力提升，养老保险制度发展的复杂治理情境、多支柱养老保险制度设想，养老服务制度体系优化；另一方面，着眼于社会保障制度效能提升的外部系统化建设，关注社会建设、社会动员、国家治理体系内的关系理顺等问题，提出应当加快开展四大基础工程建设：即基层社会组织建设、国家治理现代化基础性数据库建设、不同部门基本权责关系建设、信息基础设施与环境建设。

总体而言，《社会保障与国家治理》一书不仅集结了作者长期积累的思想理论结晶，还饱含着作者心系国家发展的拳拳赤子之心，体现出一个学者的家国情怀与经世济民之志。当然，诚如作者自己所言，一些问题尚处于提出阶段，还需要继续深入研究形成更加系统化、更具有解释力的理论体系。