从“主体分层”到“效应叠加”：基层协商机制运行实践研究

林学达

基层协商机制属于我国基层群众自治框架内的制度安排，在当代中国基层治理中发挥着重要的作用。学界对基层协商的研究与我国基层协商政策的供给基本同步，对实践中存在问题的认识逐渐趋于细化。从我国基层协商实践中呈现的相关问题和破解对策看，对基层协商的研究需要更为系统、更为具体的认识视角和更为创新的研究方法。在相关政策梳理中发现，基层协商机制的整体性认识与问题意识的“小切口”介入并不冲突，相反，二者的有机结合可以成为破解相关“问题域”的有效路径。因此，基于基层协商制度化、规范化和程序化的原则要求，选择好合理的研究切入点，才能更好地解决问题。

为此，本文在基层协商的整体机制上选择突破口，对协商参与主体概念进行层化分析，并将分层后的多元主体置于不同的协商核心环节中展开多层关系的“叠加分析”。这种“在场”的复杂性避免了抽象的理论分析和形式化的“实证研究”，为今后的相关研究、政策供给和实践创新提供新的视角和思路。

一、关于基层协商的研究综述

协商民主作为20世纪末在西方政治学界兴起的新型民主理论，表达了主张公民参与而反对“精英政治”的民主观念。由于中外研究背景差异较大，协商民主的内涵、形式和特征也有所不同。在我国的政治实践中，选举民主与协商民主相结合已经成为中国民主政治建设的基本经验。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”①这是第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题写入中央文件。该文件被全国政协办公厅和中共中央文献研究室编辑的《人民政协重要文献选编（下）》选用（见第793 页），2009年该书由中央文献出版社和中国文史出版社出版。实际上，中国每年召开的全国人民代表大会和政治协商会议（简称“两会”），已成为中国政治生活民主化、法制化和现代化的重要标志之一。总体上看，协商民主是以直接商量、直接参与的方式，让协商主体更多地参与到公共事务协商和决策的过程之中，这也是本研究的理论基础和实践背景。

从民主形式上看，现代国家的代议制民主表现为公民选举产生代表，由代表讨论决定国家大事，制定法律和管理公共事务，因此选举代表和代表议事成了现代国家政治民主的基本标志和间接民主形式。一般情况下，将选举制、票决制和代议制归属间接民主的形式；将直接选举、直接参与作为直接民主的特征，本研究将协商民主形式归为直接民主形式（林学达，2021）。实际上，针对选举民主的票决原则，西方协商民主的倡导者和政治实践者都希望借协商民主破解选举民主带来的难题，以弥补选举民主之缺陷。

（一）从“协商民主”到“基层协商”

基层协商是我国协商民主的一种特殊形式，也具有协商民主的相关特性。从法规政策层面上看，中国有两份正式文件第一次使用了“协商民主”的概念。2007年11月15日，国务院新闻办公室发表了《中国的政党制度》白皮书，这是我国首次就政党制度发表的白皮书，其中明确指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”②2007年11月5日，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了“选举民主”和“协商民主”这两个概念，并强调选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。③这是对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。这是在中国的政府文件中正式使用“协商民主”概念，而且将“选举民主”与“协商民主”并列使用。新时代背景下，协商民主的渠道逐渐扩大，并延伸到了基层。2015年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”③这也是党的历史上第一份以协商民主为主题的中央文件。这说明，我国的协商民主已经扩展为七种协商渠道，这也是研究基层协商的政策基础。

（二）从“基层协商”到“主体分层”

文献梳理中发现，不同国家的基层协商背景和研究协商民主的角度差异很大，1980年美国政治学家约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）首次使用“协商民主”（Deliberative Democracy）一词，他认为，美国宪政“既要限制大众多数，又要使多数原则有效……即调和这些明显矛盾的意图的关键，存在于制宪者建立‘协商民主’的明确意图之中。”①转引自2011年陈家刚在社会科学文献出版社的《协商民主与政治发展》一书中第38 页的相关翻译内容。通过协商民主，倡导公民参与，反对“精英主义”，强调为了共同目标进行论辩、述理和说服。在此后的30年当中，协商民主的研究得到了罗尔斯（John Rawls）等一些学者的支持，出现了一批研究协商民主的代表性学者。20世纪90年代的民主理论家基本上将协商与民主等同。自此西方政治学界兴起了一种新的民主理论范式，即协商民主。在协商民主形式上，作为开启西方协商民主理论研究的美国也探索了协商民主民意调查、公民陪审团与电子市政厅等协商民主形式，在协商参与主体的平等原则和注重参与协商人员的培训方面具有一定的特色（聂月岩、陈丽，2015）。詹姆斯·费什金（James S.Fishkin）和罗伯特·拉斯金（Robert Luskin）倡导的随机选择调查对象，实际上给与了公民平等参与公共事务讨论的机会（Fishkin& Robert Luskin，2000）。

比较而言，国内对相关主题的关注较晚。2003年内地学者开始译介相关文章并出版了一本文集，随后在原中央编译局推动下，一些协商民主的理论文献被比较系统地翻译过来（谈火生，2014）。近年来，我国关注城乡社区协商的研究者逐渐增多，但研究内容和主题呈离散化特征，与本研究主题的直接关联度较低。目前通过中国知网搜索到的“基层协商”和“城乡社区协商”的相关研究论文共 15000 余篇。相对于国内学界对基层协商的宏观研究，本研究选择从相对微观的实践层面对其机制运行的细节和具体问题进行“小切口”透视，并以协商参与主体分层作为分析和解决当下基层协商问题的基础。中国知网搜索结果显示，关于“协商主体”的文章有1128 篇，其中研究“基层协商主体”的不到400 篇，但内容呈离散化特征，对协商主体的参与能力、参与意识和参与的公平性等方面的研究相对较多。如有学者认为，平等是协商民主的题中应有之义，但现阶段基层协商的不平等表现在参与协商机会、受重视程度、观点影响决策、获得信息反馈四个方面等（郭鹏，2016）；有学者认为，“参与者由于自身文化素质、交往能力、社会地位和信息占有量的不同， 表现出的理解、沟通、表达能力也有所差异”（刘明君、武晓雅，2010）。另外，在中国知网搜索关键词中直接含有“基层协商工作主体”或“专业支持主体”得到的研究文献为0 篇。一些其他文献中也碎片化地讨论了相关问题，但是结合整个协商机制的运行进行分层研究的成果十分稀缺。总体上看，当下研究者对协商参与主体的深度研究重视不足，也就难以基于基层协商的实践背景对一些具体问题和实践案例进行系统认识和探讨，这也是本研究以协商参与主体分层作为研究出发点的主要原因。

二、基层协商机制的基本组成与参与主体的分层

协商参与主体的分层是对基层协商机制展开系统化认识和精细化分析的“微切口”。在有关政策背景下，对协商参与主体进行分层是开展协商理论研究和破解协商实操难题的双重需求：一方面，通过主体的层化分析，对不同参与主体的行为活动进行分类，并按照协商机制运行的时间顺序逻辑，对主体的参与方式和嵌入协商过程的复杂性进行分析；另一方面，在相对独立的不同协商环节，需要对整个不同层次的主体结构及活动行为场景化分析。按照系统论观点，不同层次的参与主体形成了不同层次的主体结构并发挥着不同的功能。因此，以协商程序和活动内容为基础，对不同协商环节的相对独立性进行明确界定就成为认识基层协商机制的基础。

（一）政策视角下的协商机制构成及功能定位

1.关于基层协商工作的政策供给

城乡社区协商是我国基层协商的重要组成部分。在推动中国基层协商的政策供给上，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，为推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化提供了重要的政策保障（中共中央办公厅、国务院办公厅，2015）。2016年民政部下发《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》并提出明确要求：“尚未出台贯彻落实《意见》实施办法的省份要加大工作力度，尽快推动并确保2016年底前出台”。随后全国各地相继出台相关规范性文件，促进了城乡社区协商发展。

2017年6月，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出，支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制（中共中央、国务院，2017）。2021年4月，中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中要求，聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商（中共中央、国务院，2021）。总体上看，中国基层协商的政策供给契合时代需求，在实践层面上对基层协商的运行、组织实施、协商主体和协商形式都给出了指导性内容，也是本文展开相关研究的主要依据。

2.基层协商机制的结构和功能定位

划分基层协商机制的结构组成依据主要来自官方出台的相关政策文本，这是本研究选择的视角。一般地，基层协商机制的结构组成具有两个层面上的含义：一是指一般基层协商机制的工作任务和工作内容。在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》（以下简称《意见》）中，非常明确地指出了城乡社区协商的任务主要由“明确协商内容”“确定协商主体”“拓展协商形式”“规范协商程序”和“运用协商成果”五个部分组成，但这是一种静态描述，无法体现协商机制的阶段性和程序性。二是按照协商机制的活动序列，对相对独立的不同协商过程或者阶段分别进行动态性描述。按照《意见》，一般协商程序主要由三个方面的内容组成：一是提出“提出协商议题”“确定参与协商的各类主体”并向“各类主体提前通报协商内容和相关信息”；二是“组织开展协商，确保各类主体充分发表意见和建议，形成协商意见”；三是“组成实施协商成果”。同样，在民政部和全国各个省（区、市）发布的相关协商文件中都以此为基础对相关内容进行了描述。因此，在基层协商机制运行的一般特征和基本规程上，可以把我国基层协商机制的内容和核心环节分为三个阶段：基础准备（简称“A 阶段”）、组织开展（简称“B 阶段”）和协商成果的实施及评价（简称“C 阶段”）三个相对独立的组成部分。实际上，以上三个阶段代表了基层协商体系的时序运行过程：

A 阶段：本阶段的基层协商组织者或者工作团队要完成协商议题的确定、协商主体的确定，协商形式的选择和协商实施方案的完善等内容。在实践中，利益诉求能否被有效纳入到基层协商机制之中和基础准备是否完善决定了协商议事环节的质量和协商效果。

B 阶段：在本阶段中，利益相关主体依法依规表达诉求，并尽可能达成共识形成协商成果。本环节是基层协商机制实现协商目标、实质性进入协商过程和实现基层协商民主的主要环节。换言之，如果没有这个阶段，基础准备阶段和实施阶段的所有工作就没有实际的意义。因此这是基层协商的核心内容，也是理论界和实务界都应该重点关注的内容。

C 阶段：在协商主体之间达成共识（B 阶段完成）以后，就进入组织实施协商成果阶段，原则上，实施主体的主要工作是通过协调资源实施协商成果和进行满意度测评等内容。本阶段的参与主体根据实施范围不同而有所不同。

以上的内容划分形成了整个协商参与主体结构的分析框架和基本认知空间，形成了基层协商体系的运行时序和三个环节之间的内在逻辑（如图1）。

图1 基层协商机制的构成和时序

总之，按照时序展开基层协商，不同层面的行为主体在三个相对独立的环节中有不同的表现形式和作用，这就为具体分析基层协商的场景提供了新的认识视角。

3.划分基层协商机制三个阶段的意义

按照协商机制的一般程序流程，将相对独立的协商内容和协商环节划分为不同的阶段具有多重意义：一是在本研究中可以根据不同阶段，对不同参与主体的作用和参与场景进行具体分析，从而避免认识基层协商运行规律的碎片化和避免“大而化之”的泛泛研究；二是在实践中不同阶段的主体参与方式和参与目的不同。只有分层次认识不同阶段的主体地位和作用，才能给出破解不同阶段协商问题的具体思路，这也是本研究的目的之一。例如，B 阶段的主要参与主体之所以被称为协商主体，是因为他们是与协商议题利益相关，这与基于工作职责而参与协商的组织实施主体（以下统称为“协商工作主体”）和专业支持主体的参与目的是完全不同的，这也是对参与主体分层的实际意义。 三是利于推动基层协商的研究重心向问题精细化和政策法规供给精准化转移。当下城乡社区协商产生的许多问题都需要在程序实务、政策执行的细节上破解，对基层协商机制的结构组成进行动态划分，对于区别化地解决一类问题奠定了基础。

（二）基层协商参与主体的分层及依据

本文所指的“基层协商参与主体”是指参与基层协商各个组织实施环节的所有参与者（含相关组织机构等）。在以上ABC 三个阶段的任务环节中，按照作用地位和目的诉求不同，可以将基层参与主体划分为协商工作主体、协商主体和专业支持主体三个层面（如图2）。

图2 协商参与主体的结构分层

1.基于职责层面的协商工作主体

基层协商的复杂性在于，如果不同主体的参与方式不同，这个概念的内涵就会大相径庭。从职业化的角度认识基层协商工作，不同工作主体承担的职责任务是不同的。

有关政策法规对协商工作主体的定位如下：按照中国共产党党内法规的相关规定，基层党组织领导组织实施城乡社区协商就是一项必须担当的工作责任，也是推动基层治理的重要任务（中共中央办公厅法规局，2021）。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，对村（居）民委员会而言，办理本村（社区）的公共事务和公益事业，调解纠纷，维护和谐是本身的责任，组织实施城乡社区协商本身就是其工作的一部分。相关文件中明确指出，在城乡社区党组织的领导下村（居）民委会负责组织实施协商工作。

因此，基于不同主体职责的性质特征，本文把以上工作内容分为基层党组织的领导工作、村（居）民委员会的组织和实施工作，相应地，基层党组织①本文主要包括乡镇（街道）和城乡社区层面的党组织。、村民委员会或者居民委员会就成为城乡社区协商的工作主体。

基于以上三个不同环节的工作特征，可以看出，在A 阶段，工作主体的主要职责是依据法规政策，对不同利益主体（协商主体）提出的议题进行合法合规性确定。具体而言，要对协商主体的范围、数量和参与方式进行合理性确定，并在此基础上形成科学完善的基层协商方案。在B 阶段，工作主体的主要任务是组织协商主体开展协商议事，并尽可能促成各方达成共识。由于协商形式的多样性，需要筛选合适的会议主持人，并对协商议事政策、协商技能和需要嵌入的一些专业技术资源进行统筹。此阶段协商工作主体的主要任务是服务协商议事。在C 阶段，根据协商成果的性质、内容、需求，三类参与主体（工作主体、协商主体和专业支持主体）通过不同的组合来组织实施鞋上成果。如果在社区层面就能解决问题，工作主体主要是城乡社区干部；如果实施范围超出社区层面，协商主体不一定就是必然的执行主体和实施主体，其可能会包括乡镇街道甚至其他政府部门。

总体上，协商工作主体基于其职责，在不同阶段引领着基层协商体系的运行方向。在不同环节的主体叠加和关系叠加中，协商工作主体具有其他参与主体不能代替的职责行为。

2.基于利益诉求的协商主体和确定依据

协商主体是构成比较复杂的主体群体，是B 阶段的主角，也是基层协商的核心主体。在范围上，协商主体主要是指参与基层协商且与协商议题存在一定利益关系的主体。根据《意见》，其范围主要包括：基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方。实际上，这些主体与协商议题存在较强的利益相关性，也被称为基层协商的“主力军”。

协商主体是当下学界重点关注的群体，B阶段也是基层协商中问题积聚较多的一个环节。但是，如果把基层协商实践中存在的诸多问题根源与B 阶段简单地关联起来，就存在一定的片面性，因为这种思路很容易把不同协商阶段的问题混淆起来，也会忽视不同环节不同主体的行为动机及其叠加效应。例如，在调研中发现，部分社区居民参与协商的积极性不足，一般认为这个问题可以直接归结为协商主体的协商能力不足，参与协商的意识不积极，实际上，这可能只是协商议事环节（B 阶段）呈现的问题而非问题的根源，通过问题溯源发现，如果在准备期（A 阶段）的政策把握不当，或者在共识成果实施（C 阶段）的效果不佳，都会出现参与积极性不高的问题。因为，这两个时期都会导致利益相关群体（协商主体）对协商机制的不信任和不认可，从而导致参与度低和积极性不足。

总体上看，协商主体是诉求的提出者。在A 阶段，协商主体与工作主体一道确定合理的协商议题，并完成其他准备工作；在B 阶段，协商主体居于协商的核心地位，协商工作主体、专业支持主体共同服务促进协商主体达成共识；在C 阶段，根据实施需要，协商主体参与实施评价。因此，协商主体在不同环节上的“在场”分析是具体的，这显然符合协商民主的全过程参与要求。

3.基于协商需求的专业支持主体

在基层协商实践中，基层党组织和基层自治组织是基层协商的领导者和主要组织实施者，但工作主体毕竟不是专业机构，对于专业性和技术性较强的协商事项需要一定的专业支持。根据《意见》要求，可以通过“邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。”需要指出的是，这些基于专业技术层面的参与主体与协商主体、协商议题之间并没有利益上的冲突，仅仅发挥着专业技术知识的支持作用，也就是说，在支持方式和内容上，支持主体都应该是中性的，不可以与协商议题存在直接或者间接的利益关涉，否则就很难体现第三方支持主体的相对独立性。

专业支持主体的支持作用体现在如下几个方面：一般地，在A 阶段，支持主体的主要服务对象是工作主体，这主要体现在工作主体的工作内容上；在B 阶段，支持主体服务协商过程中的各种专业技术需求，主要目的在于促进不同协商主体达成共识；在C 阶段，为协商成果实施提供专业支撑。总体上看，在基层协商体系运行的三个阶段中，由于地位、目标和作用的差异性，三类主体扮演的角色、所处的地位和发挥的功能具有明显的层次感，这进一步细化了研究相关问题的坐标空间。

三、参与主体的“叠加效应”及相关问题分析

基层协商是协商民主的一种，协商主体的“在场”参与不仅仅体现在协商议事期（B 阶段），还体现在其他阶段（如A、C 阶段）。在当下不同阶段的场景中，从协商政策的供给、执行和实务操作都存在着一系列需要具体面对的问题。实际上，这些问题都是在参与主体的多层叠加中产生的。因此，对多元主体“在场”的叠加分析使得许多问题的解决更加细化和具有针对性，避免了研究的单层次和单视角，有利于深化研究认识协商民主的全过程参与特征。叠加分析是地理信息系统GIS（Geographic Information System）中的一项分析功能，它基于两个或两个以上图层的空间运算，对多重叠加要素的各类属性进行整体分析，得出决策服务和学术研究的数据信息。借鉴这种思路和在基层协商中工作主体所具有的引领地位，本研究重点对协商工作主体与协商主体、专业支持主体之间的叠加关系进行分析，并结合案例对协商实践中存在的理论和实践问题进行分析。

（一）工作主体与协商主体的“叠加效应”分析

在理论和实践上，协商工作主体与协商主体之间具有复杂的关联，在A、B、C 三个阶段具有很多的“共场”机会。在实践中发现，如果不能正确处理两个主体间的在场叠加关系，许多问题很难得到本质上的解决。

1.基于良性互动的主体“叠加”效应

在A 阶段，协商议题的确定是工作主体的职责，议题诉求的提出者是不确定的人群主体。一般而言，工作主体要根据协商议题的提出背景和法规政策，按照议题的合法合规性以及其他综合因素（如民生热点、治理需求）对群众的利益诉求进行梳理，对是否纳入到协商机制进行判断确定。但是，工作主体不是协商议题的唯一“裁判者”，议题的确定不应该是工作主体的单向度行为而应是一个良性“叠加效应”。

首先，作为利益相关主体的议题提出者不是“申请方”，而应被视为工作主体的“参与者”与“合作者”，在议题确定过程中不应“缺场”，这就要求，议题的确定应在工作主体和利益相关人（潜在的协商主体）的共同合作与良性互动中完成，并在两个主体的 “共谋合作”中形成统一认识的“公共叠加区”。例如，在形式上居委会需要明确协商议题成立的法规政策依据，需要和利益诉求提出者在双向交流中对议题的性质和内容属性进行精准研判，从而在两个主体的角色叠加中达成对协商议题的共识。

其次，在基层协商的基础准备阶段，如果工作主体主观导向明显，就会导致基层群众的一些利益诉求很难被及时纳入协商机制，导致一些实质上的诉求被屏蔽在协商机制外，这可以被视为两个主体角色叠加失败的情况。以北京市T 街道a 社区为例。a 社区居委会接到居民投诉电话较多，投诉内容多集中在车辆停放方面，投诉量的增加引起街道重视，各有关部门和社区居委会迅速制定方案，召集物业和社区居民代表连续开展三次协商议事，最终问题得到圆满解决。总的来看，此问题解决的难度不大，而且相关问题被居民多次向社区居委会反映过，但社区干部考虑到议题内容影响面大，就没有纳入到协商议事程序，因此尽管形式上解决了问题，但是隐藏的诉求主体仍然拨打“12345”进行投诉，这个“诉求”变 “投诉”的案例说明：基层协商核心环节不同主体的参与程度对问题的解决具有重要的影响作用。可见，工作主体与利益相关人的“在场”叠加和良性互动不仅是政策原则，还是基层协商的客观要求。

2．基于角色转换的主体重叠及分析

实践中，协商议题的来源有：上级党组织、政府部门提出的协商议题；城乡社区党组织、自治组织、村（居）民等提出的协商议题；其他利益相关方单独或者共同提出的议题等。从《意见》中对协商主体的范围界定来看，基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会都可以作为协商主体的身份参与协商议事。按照规定，工作主体可以同时是协商主体，这就形成了“角色叠加”。实践中发现，在城乡社区协商议事会中，如果工作主体同时作为协商主体，那么不宜让工作主体成员做主持人，这有利于体现基层协商参与的主体平等性和提高社会对基层协商工作的信任度。另外，在协商共识达成以后，进入到协商成果实施阶段（C阶段）的政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会也存在一定的“角色叠加”现象。在实践中，工作主体应该按照协商成果的实施范围与涉及到的不同内容，处理协调好与其他主体的复杂关系，在主动介入的同时对自身进行正确定位，发挥好组织实施的作用。

3.基于参与方式的主体叠加及分析

基层协商的许多问题都是不同主体共场叠加的结果，由于协商主体的参与方式、参与数量呈现出多样性，也就使得一些主体的叠加关系更为复杂。

（1）协商主体的直接参与和间接参与形式。按照协商民主的原则，作为利益相关方的协商主体应该直接参与协商过程，才能更好地体现出协商民主精神和获得应有的协商效果。但是由于参与形式与参与数量规模的限制，实践中会出现两种形式：第一种是协商主体的直接参与，即全部利益相关群体直接参与协商议事的各个环节。这种形式的前提是参与人数不能太多，需要将数量控制在一个适当的层级上。实践中发现，基层协商对人数和参与方式的控制并没有具体标准，一般而言都是出于经验的积累，除了考虑协商主体的数量和参与者的范围以外，一般还要考虑协商议题的性质、空间和人力物力的投入以及协商共识达成的难易程度等内容。另一种是协商主体和利益相关群体的间接参与，即通过荐举协商代表的方式表达相关意见建议。实际上，第一种形式是比较标准的基层协商形式，达到了相关协商议题的全参与。但是，我国城乡社区居民人数规模相对较大，为了控制参与规模，大部分基层协商会采取一些间接参与的形式，比如协商主体“代表化”的间接参与形式。政策文件对基层协商议事的规模、协商主体参与的数量都没有明确的规定，这些“模糊地带”也是影响基层协商机制常态化运行的不确定性因素。

（2）协商主体 “代表化”和“固定化”问题及主体叠加的复杂性分析。调研中发现，在近年来的基层协商实践中，出现了“城乡社区协商理事会”或者“协商代表议事会”等类似的协商形式。这些协商形式有一个共同特征：在一定时期，这些协商议事组织的“理事成员”和“议事代表”呈现固定化特征。为便于分析，本文将这种协商形式称为协商主体的“固定化”和“代表化”。出现协商主体“固定化”的原因是复杂的。一是对协商相关政策文件的误读。在相关文件（如《意见》）中确实提到可以用“社区协商理事会”形式解决基层矛盾纠纷和相关问题。但文件中的“理事”不是名词词组，此“理事”应该被理解为“处理事务”的意思。简单地说，文件中的“理事”不应该是理事会成员的意思，相反，如果把这里的“理事”理解为名词，就有可能把这个协商理事会误读为“理事成员组成的社区协商理事会”，这也许是实践中出现理事“固定化”和协商“代表化”的原因之一。二是基于协商组织实施的便利性。对于工作主体而言，为了解决利益相关主体数量较多、规模较大的客观问题，协商主体“代表化”有一定的合理性和便利性。但这种协商“代表化”牵扯的问题很多，恰当与否需要考虑是否符合现有法规政策。协商主体的直接参与和利益相关程度有关，协商主体“固定化”“代表化”方式难以做到议题与主体的精准匹配，更谈不上对当下基层自治制度的完善补充。例如，让几个不养狗的“理事”去代表养狗的居民群体，通过协商制定居民养犬公约比较容易，但是执行效果往往不佳。事实上，即使不考虑固定代表的职业操守，仅仅就这种形式而言也很难体现出基层协商的参与直接性和公平性。

最后，需要指出的是，用固定“代表化”的协商主体代替不同利益相关人参与协商议事具有一定的复杂性。如果协商群体规模确实过大，通过荐举产生协商代表的方式是可以的。但这种“一事一议”产生的协商代表只是某一个议题的协商代表，不是所有类型议题的协商代表，这与协商主体“固定化”“代表化”的“一人议万事”具有质的不同。因此，基于组织实施工作的便利性，把群众性自治组织的常态化机制与协商议题的丰富性、主体的直接参与性有机结合，才有可能获得根本解决问题的方法。

（二）工作主体、协商主体与专业支持主体的“共场叠加”问题

在基层协商机制的运行中，专业支持主体是根据基层协商的需要而嵌入其中的，因此，在实践中有必要对专业支持主体与工作主体和协商主体的“共场叠加”场景分别进行分析，这也是实操层面和理论研究层面的需要。

1.工作主体与专业支持主体的叠加关系及分析

在基层协商机制的运行中，相比较而言，工作主体与专业支持主体的关系是另一对重要的叠加关系。从两个主体在A、B、C 阶段上的关系来看，专业支持主体对基层协商的专业技术辅助属于客观需求。由于协商政策和组织实施的专业性，部分专家团队和专业技术机构以第三方的方式嵌入基层协商的各个环节起到专业支持的作用。

专业技术主体参与基层协商的方式主要有：一是单纯地提供专业知识支持，满足基层协商的实际需求，解决协商实践中的问题。此时专业支持主体与协商主体不存在利益关系，对于工作主体而言，其与专业支持主体只是单纯的技术知识供需关系；二是专业支持主体可能以第三方的形式介入基层协商，如以政府购买服务的方式参与基层协商。此时，专业支持主体可能以社会组织和专业机构的形式介入到基层协商机制的三个环节之中，形成相对较为复杂的主体叠加关系。

首先，在A 阶段，工作主体在确定协商议题的内容时会有政策法规、专业评估等方面的服务需求，这是专业支持主体介入的主要原因。实际上，由于基层治理问题的多样性，当下围绕基层治理新需求（如物业管理等）出台了一系列的政策法规，对于当下的城乡社区干部而言，运用好这些政策法规成为其推进基层治理的重要能力。实践证明，工作主体的知识短板可能导致其对一些问题处理不当甚至造成负面影响。在调研中发现一个典型案例：在北京市小微项目的征集中，某街道动员下辖社区参与区级项目征集。X 社区居委会立足平常居民诉求集中的一些问题，确定把一处闲置空间改造为居民活动空间，并启动社区协商机制召集居民代表对项目方案进行了修改完善，社区居民对此达成共识。从形式上看，这是一次没有“瑕疵”的基层协商过程。但是，该方案上报后最终因为项目的空间改造属于违法建筑性质而被否决，该社区也错过获得当年项目资金支持的机会。实际上，该问题的根源在于对协商议题的合法性判断存在缺失，也可以说在基础准备期（A 阶段）专业支持主体的“不在场”，使得一个错误的议题被纳入到协商机制中导致以后的协商过程变得失去意义。因此，工作主体与专业支持主体的在场叠加不仅是形式上的知识供需关系，还有可能对整个基层协商过程及结果带来影响，这个环节的主体行为叠加的复杂性值得进一步研究。

其次，在协商议事期（B 阶段），专业支持主体与工作主体的关系也十分复杂。作为基层协商的重要环节，专业支持主体与工作主体一并完成对协商主体的协商议事过程并促成达成共识。在现实中，工作主体可通过购买专业服务的方式，比如让一些社会组织承担社区协商的组织实施环节，通过专业服务，大大地提高了协商效率。但是，作为专业支持方的社会组织能否作为基层协商议事会的主持人或作为协商主体参与协商议事，这些问题还需要基于一定的场景进行具体分析。例如，如果专业支持主体只是中立的知识提供者，与协商议题内容没有一定的关联，作为协商议事会的主持方是可以的；相反，如果二者存在一定的关联，专业支持主体的参与身份就变为事实上的协商主体而不是单纯的技术支持者，就不应该作为协商议事的主持人。例如，在某次协商议事中，某律师代表其所在律所参与协商议事，如果仅仅作为法律方面的知识支持则可以体现出一定的中立性；但如果作为协商主体参与协商的同时还受委托负责整个协商机制的法律支持，那么就会导致知识支持的中立性下降。另外，在基层协商共识达成后，进入到协商成果的实施及评价期（C 阶段），工作主体委托专业支持主体提供专业支持，也存在类似的问题。

2.协商主体与专业支持主体的叠加关系及分析

协商主体与专业支持主体的叠加关系相对简单，这是因为协商主体不具备协商工作主体的组织实施地位。从专业支持主体的嵌入方式而言，可以从政府购买服务的角度去理解，也可以从协商主体的专业支持来认识。

在协商准备期（A 阶段），协商主体提出自己的诉求，协商工作主体会根据相应的政策和借助相应的专业知识形成相关的协商议题。实际上，此阶段专业支持主体的介入程度主要取决于协商工作主体的需求，如确定协商议题及其内容的合法性。

专业支持主体与协商主体最直接的关联是在协商议事期（B 阶段）。在该阶段，各方协商主体的协商素质、协商能力是不一样的，通过专业的手段表达协商诉求并尽可能地达成共识，也是组织实施者的愿望。因此，在此阶段，要尽可能通过专业力量的介入促进协商主体更好地表达诉求。

在实施及评价阶段（C 阶段），协商主体有可能独立或者与工作主体共同实施，一般情况下，专业支持主体的介入是出于实施协商成果的需求，而不是基于协商主体的需求。因此，协商主体与专业支持主体的关系更主要地取决于协商工作主体对整个协商需求的判断。

四、基于叠加分析的总体建议

基于以上协商参与主体的分层，立足协商民主的直接参与特征，对不同协商环节的参与主体进行叠加分析，实际上对当下基层协商的整体研究提供了新的认识框架。这种系统分析视角中的结构和功能分析不是静态的，因为三个不同协商环节，可通过场景化的多要素叠加去客观分析理论、政策和实践中的具体问题和原因，从而给出具体的对策建议。第一，在不同协商环节不同参与主体发挥的作用不同，那么在协商相关政策法规层面上，需要对协商参与主体的参与方式、参与途径和参与规模的具体细节进行完善；对协商议题提出的人数、协商主体参与的人数和协商结果的合法性和权威性标准等重要内容进一步厘清，避免模糊空间，形成规范性、制度性的基层协商机制。第二，要继续鼓励探索协商主体的不同参与形式和创新基层协商的有效形式。比如，可立足现有的基层自治框架解决基层协商机制的执行和实施问题。例如，可以用好城乡社区村（居）民委员会下属的专业委员会，而不是另组团队。第三，要强化对基层协商不同层面的法律政策和知识支持。要立足新时代的知识社会背景和基层协商的复杂性，提高工作团队知识学习和创新能力，提高政策理解运用和表达诉求的能力；对不同参与主体进行场景化、案例化培训；最后，要加强基层协商理论的中国化研究，避免抛开基层群众自治框架研究城乡社区协商工作的现象。不能简单机械地借鉴西方相关协商理论，避免研究成果和运用效果与基层协商工作目标南辕北辙，从而降低应有的指导效果。