长三角一体化示范区检察机关“案-件比”实证分析*

● 江苏省苏州市吴江区人民检察院上海市青浦区人民检察院浙江省嘉善县人民检察院联合课题组/文

一、青吴嘉检察机关“案-件比”呈现的特点

最高检提出“案-件比”为核心的案件质量综合评价指标体系后，长三角一体化示范区的上海市青浦区人民检察院、江苏省苏州市吴江区人民检察院、浙江省嘉善县人民检察院（以下简称“青吴嘉检察机关”）坚持以人民为中心的发展思想，采取各项措施科学有效管控“案-件比”。课题组以青吴嘉检察机关2019年、2020年、2021年［1］2021年数据仅统计至2021年10月。的“案-件比”数据为实证样本进行研判，发现“案-件比”均不同程度呈现下降趋势，越来越趋向于1，三地间的差距也越来越小，具体数据分别为2019年1.71、1.56、2.01，2020年1.23、1.07、1.33，2021年1.04、1.04、1.22。具体分析与特点归纳如下。

（一）个罪案件的比较分析

1．危险驾驶罪案件“案-件比”低，诈骗罪案件“案-件比”高。青吴嘉三地一审公诉案件受理数前10位的案由不同，选取受理数均在前10的危险驾驶罪、诈骗罪案件进行比较。危险驾驶罪“案-件比”最接近1，三地3年均未超过1.02。诈骗罪案件，存在主观故意有辩解空间、诈骗金额需要印证等事实认定方面的困难，案件相对复杂，“案-件比”明显高于危险驾驶罪案件。2021年，三地诈骗罪“案-件比”分别为1.05、1.08、1.8，为前10案中最高的罪名。

2.新罪名案件“案-件比”略高于总体的“案-件比”。帮助信息网络犯罪活动罪为《刑法修正案（九）》增设罪名，2015年入刑，属司法事务中较新的罪名，受理数量较少。2021年，该罪名在三地均上升为受理前10的罪名。在审结认定新罪名案件时，检察官较为谨慎，通常需要退查、延期来查清事实、完善证据链，故该罪名“案-件比”与总体的“案-件比”趋同或略高。吴江与总体“案-件比”相同，均为1.04；青浦略高于总体“案-件比”，为1.05；嘉善为1.43，明显高于总体“案-件比”。

（二）类罪案件的比较分析［2］ 本文选取重大刑事犯罪、危害公共安全犯罪、经济犯罪、职务犯罪进行类罪比较。受到统计内容的限制，重大刑事犯罪选取故意杀人、强奸、走私贩卖运输毒品、放火、决水、爆炸、投放危险物质等7个罪名数据，未区分是否判决3年以下情形。危害公共安全犯罪剔除危险驾驶、交通肇事等简单犯罪数据。

1.重大刑事犯罪“案-件比”略高于总体“案-件比”。重大刑事犯罪案件的“案-件比”与示范区刑事案件总体“案-件比”一样，呈下降态势。2019年三地重大刑事犯罪的“案-件比”分别为1.71、1.57、2.01，2020年分别为1.21、1.02、2.00，2021年下降为1.04、1.04、1.22。除吴江低于示范区刑事案件总体“案-件比”外，青浦、嘉善均略高于总体数据。重大刑事犯罪案件因犯罪情节较为严重、案件事实较为复杂，需要经过多个诉讼环节，拉高了“案-件比”。

2.危害公共安全犯罪“案-件比”最低。如前文所述，危险驾驶罪“案-件比”最低，因该罪名案件基数最大，可能影响危害公共案犯罪“案-件比”的计算，故剔除危险驾驶罪、交通肇事罪数据进行比较。2019年，三地危害公共安全犯罪“案-件比”都在高位，2020年以来，均趋近于1.00，2021年三地“案-件比”均为1.00，为类罪最低。危害公共安全类罪，无论是否剔除危险驾驶、交通肇事等简单犯罪，其“案-件比”均为类罪最低。

3.青浦经济犯罪“案-件比”低、嘉善职务犯罪“案-件比”高。经济犯罪，含涉众类经济犯罪、涉税犯罪、知识产权犯罪等，专业性较强，加之平等保护民营经济落实少捕慎诉需要，势必增加办案时长。吴江、嘉善经济犯罪“案-件比”均高于总体，青浦经济犯罪“案-件比”连续2年低于总体。近年来，检察机关加强与监察机关的办案衔接，吴江、青浦职务犯罪“案-件比”均有所下降，而嘉善2021年职务犯罪“案-件比”高达3.75，系因部分重点关注案件在上年年底受理，2021年作出延期处理，影响了当年“案-件比”。

（三）“件”的比较分析

1.退查、延期为“件”的主要来源。从“件”的组成上看，2021年吴江退查57件、延期35件，占“案”外“件”的96.84%。嘉善退查117件、延期54件，占86.80%。青浦建议法院延期审理37件，占50%；退查22件、延期10件，占43.24%。从三地的整体情况看，审查起诉阶段的退回补充侦查、延长审查起诉期限为“件”的主要来源。

2.嘉善无负面评价的“件”、青浦吴江不捕复议均维持原结果。除审查起诉环节的退查、延期外，批捕（不批捕）申诉、不批捕复议复核、不起诉复议复核、不起诉申诉、撤回起诉、国家赔偿等是“案”外“件”的重要组成，且这些“件”通常与案件质量有直接关系，更容易引起当事人负面评价。2021年，嘉善无负面评价的“件”；吴江不捕复议1件，复议维持原结果；青浦不捕复议4件，均复议维持原结果。三地均无可能引起案件当事人负面评价的申诉、撤回起诉、国家赔偿等“件”。

二、“案-件比”在实践应用中存在的问题

3年来，青吴嘉检察机关深化捕诉一体改革，落实认罪认罚从宽制度，全面压实“案-件比”责任。检察机关在办案中积极化解矛盾，随着认罪认罚适用率的不断提升［3］2019年，青吴嘉检察机关认罪认罚适用率分别为66.8%、67.18%、31.72%，确定刑量刑建议的提出率分别为37%、46.11%、35.65%。到2021年，青吴嘉检察机关认罪认罚适用率分别提高至91.40%、92.32%、88.83%，确定刑量刑建议的提出率分别上升为98.90%、97.14%、98.23%。，“案-件比”更趋于优化，但在实践探索中仍存在一定的问题。

（一）过分追求比值最低的理念尚未完全转变

吴江 “案-件比”考核指标的设定就经历了由“越低越好、过度强调”到“平衡制约、科学考核”的过程。2020年初苏州市检察院将“案-件比”作为业务考核指标的重点项目，比值最低得分最高，10家基层院竭尽全力将“案-件比”压到最低。施行半年后，不再强调“越低越好”，只要低于全省第2，均得满分。2021年又进一步优化，采取达标考核、多项指标综合考评的方式，开展科学考核。青浦也将“案-件比”作为业务考核的重要指标，但未设定指标值，只要达到全市平均值即可，不达标的予以扣分。尽管示范区检察机关“案-件比”的考核日渐合理，但理念转变尚不到位，个别干警仍存在盲目追求各类型案件“案-件比”最低的倾向。

（二）取保候审案件办案时长增加，与“案-件比”的设计初衷相悖

从三地一审公诉案件的平均办案时长看，2019年分为别30天、29天、76天，2020年分别为29天、22天、32天，2021年分别为32天、34天、47天。2020年办案时长下降后，2021年再次反弹，呈现V字型特点，青浦、吴江甚至超过2019年的时长。平均办案时长未降反升，与取保候审案件超过1个月审结有直接关系。2021年三地一审公诉案件超过1个月审结件数分别高达320件、448件、229件。因取保候审案件可以在1年内审结，无需退延，办案时长的增加不影响“案-件比”。三地检察机关均抓住这一特点，快办羁押案件，取保候审案件办案时长的增加，实际上造成了当事人的诉累，与“案-件比”设计初衷相悖。

（三）提前介入、自行补充侦查主动性不够

捕诉一体改革后，“案”衍生的“件”多为同一检察官办理，因更熟悉案情，能更高效地开展补证工作。实践中，吴江地区因为将该2项指标纳入考核，故2021年自行补充侦查105件、提前介入高达651件。其他年度，其他二地检察机关的提前介入、自行补充侦查案件均处于低位。2021年，青浦、嘉善提前介入分别为15件、19件，自行补充侦查分别为76件、0件。总体上说，三地检察机关提前介入、自行补充侦查工作主动性不够，检察引导侦查、补充侦查作用发挥得尚不充分。

（四）释法说理工作不充分

司法办案在追求良好法律效果的基础上，更应重视社会效果的实现。逮捕案件、不诉案件，在作出处理决定时检察官未能向当事人做好释法说理工作，可能引起当事人不服处理结果的申诉；不捕案件、不诉案件，未能有效地引导侦查或说理论证，可能引起侦查机关的复议复核。2021年，吴江不捕复议1件，青浦不捕复议4件，尽管不存在办案质量问题，但的确增加了“件”，反映出审查逮捕环节未能做到求极致、释法说理不充分的问题。

三、科学应用“案-件比”的建议

（一）优化“案-件比”的基本思路

1.合理设置考核指标，彻底转变盲目追求低“案-件比”的理念。案件质量主要评价指标是综合性指标体系，在考核指标的设定上，不能单纯强调“案-件比”最低，还要重视对超期办案、退查延期等流程规范性指标的考察。可以设置“案-件比”与办案时长、职务犯罪案件不延不退占比等组合指标，既降低“案-件比”又缩短办案时长；设置“案-件比”与优秀释法说理法律文书录用数等组合指标，综合考核办案效果情况。根据本地实际，不同指标合理搭配、综合平衡，形成科学的考核体系，发挥考核机制对规范司法办案、提升办案质效的导向激励作用。在个体评价方面，对难易程度不同的案件设置不同的“案-件比”比值区间，或对分量不同的“件”设置不同的权重等方式进行“案-件比”的测算，亦可结合个案质量评查，看“件”是工作做到极致因客观原因而发生的，还是因工作不到位而造成的，引导检察官个人办案质量、效率、效果整体最佳。

2.深化繁简分流的办案模式。坚持简案快办。优化速裁程序、简易程序等轻微刑事案件快速办理程序。将危险驾驶、交通肇事、单人单笔盗窃等“简单案件”集中受理、集中分案、集中审查、集中起诉、集中出庭，畅通轻微刑事办案的“高速公路”。坚持难案精办。对于涉众类经济犯罪案件、知识产权犯罪案件、职务犯罪案件等重大疑难复杂案件，坚持精品化办理思路，组建专业化办案团队，加强与法院、公安、监委的会商研判，积极延伸检察服务职能，实现“办理一案，治理一片”的效果。

3.细化引导侦查工作。充分利用审查批准逮捕和审查起诉两个诉讼环节，最大限度地促使引导侦查“双向发力”。［4］湖北省武汉市人民检察院课题组：《检察工作中程序空转的减抑：“案-件比”的作用向度》，《中国检察官》2020年第10期。一是主动提前介入，重点针对疑难复杂、重大敏感案件，在事实认定、案件定性、证据收集、侦查方向方面加强研判引导；二是捕后侦查向后发力，以起诉的证明标准，明确继续侦查的目的、内容、方法；三是审查起诉向前发力，实时跟踪补侦的进度和效果，及时拨正侦查偏差，弥补侦检对接的“空窗期”，对侦查人员怠于取证、违法取证等活动全程监督，扩宽监督的时空维度［5］参见马贤兴：《依托“捕诉一体”降低“案-件比”》，《人民检察院》2020年第6期。；四是强化自行补充侦查，慎用退回补充侦查。秉持“边审查、边发现、边调取”的理念，对于基本证据体系已经形成、个别问题需要核实的案件，自行补充侦查，节约诉讼时间；需要侦查机关配合的，通过电话沟通、面对面交流等途径或《调取证据材料通知书》等书面形式，列明补证事项，减少诉讼“回炉”；确需退查的，用尽用足一次退查机会，列明详实可操作的补查提纲，有效减少二次退查。

4.强化释法说理工作。文书释法说理是否充分直接影响检察办案质效，影响侦查机关及人民群众对检察工作的评价。规范《不批准逮捕理由说明书》《补充侦查提纲》《不起诉理由说明书》等文书的说理水平，减少不捕不诉案件复议、复核、申诉的“件”数。特别是存在不捕复议复核案件的青浦、吴江二地，检察机关在作出不捕决定的同时，应重点加强对侦查机关的书面说理工作，还可通过组织公开听证等形式，主动接受监督，取得相关人员的理解与支持，提升案件处理的认可度、权威性。

（二）探索建立示范区一体化司法全流程“案-件比”体系及一体化观测软件

1.跟踪测算法计算“案-件比”。最高检党组曾提出“要最大限度地实现科学化、智能化、人性化。要实现案件编号‘终身制’，从案件进到检察机关，不管经历多少程序，始终是一个编号。”［6］杜文玉：《为“案-件比”插上信息化翅膀》，《检察日报》2020年11月7日。原1.5版的全国检察业务应用系统难以实现跟踪测算，2.0系统上线后，已经实现“一案一号”，示范区青吴嘉检察机关应积极运用跟踪测算法，得出更科学准确的“案-件比”。

2.探索实现示范区“案-件比”一体化评价。探索开发示范区以“案-件比”为核心的质量评价指标体系一体化观测软件，将青吴嘉三地“案-件比”、办案时长、诉判不一等质效考评观测数据一屏全显，帮助实时掌握毗邻地区、省份的办案态势，为客观评价办案绩效提供数据支撑。