“案-件比”合理区间解析 *

● 上海市人民检察院案管办上海市嘉定区人民检察院联合课题组 /文

最高检2019年创设了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，2021年10月印发了新的《检察机关案件质量主要评价指标》，遵循科学评价、质量导向、精简实用、突出可操作性的思路，对“案-件比”评价指标“件”的选取更加精准，民事、行政检察“案-件比”更具操作性，新增了公益诉讼检察、控申检察“案-件比”，涵盖了“四大检察”；对“案-件比”结果的追求更加符合实际，设定了全国、基层院刑事检察“案-件比”，以及普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪“案-件比”参考值。这些变化让“案-件比”评价指标的科学性更强，更有助于推动检察工作高质量发展。值得注意的是应然“案-件比”并非一个固定值，而是一个区间，全国范围内设置统一的通报值本身是一种折衷的做法，因此设置“案-件比”合理区间成为当前阶段“案-件比”应用的关键问题。

一、确定“四大检察”“案-件比”合理区间的必要及合理性分析

各类检察办案质效中公平、效率是“案-件比”评价的中心。在各类检察业务的“案-件比”中，通过设定合理的“案”与“件”，将公平和效率两方面因素融合进了单个指标中，实现了一个极简指数中的多重评价整合，引导检察官客观公正高效办案。

（一）确定“案-件比”合理区间由“案-件比”设计和计算逻辑所决定

首先，“案件比”设计基于检察机关办理诉讼和监督案件中办案流程的共性规律，即案件事实清楚、证据确实充分的情况下能较为顺畅办理，诉讼当事人能较快感受到司法公正，避免“迟到正义非正义”。指标计算遵循一个案的办理中受理—审查（调查核实）—审结—起诉（提出监督）—审判（被监督单位反馈）—复议复核（申诉）等共性办案流程，测量因办案质效偏低导致流程（件）的增加。“案-件比”抽取业务共性的最大公约数在某种程度上牺牲了具体个案的特性差异，但部分案件的个性特点最终会影响“案-件比”的数值。其次，实践中将“案”拟制为具体数值，略去了实际案件中的各种复杂因素，存在较大水平的信息衰减，不能立体反映出被测量时间范围内案件的细目信息。“案”在不同地区、不同情形下有着不同的初始禀赋，“案”对于最终比值的影响会存在差异。最后，“案-件比”是将“案”数量取为1时，所形成的一组对比关系。在“比”的过程中，基础数量被压缩了，“案”和“件”中原本已经耗损的信息，在“比”的过程中可能被进一步缩减，但也有可能会被大幅放大。特别是“案”的基础数量较小的情况下，熵增现象较为普遍。如S市的分院“案-件比”相对偏高，既是案件难度较大，证据要求较高，也是案量偏少带来的熵增结果。

（二）确定“案-件比”合理区间由客观业务规律所决定

根据最高检党组部署，对待“案-件比”要坚持实事求是，因案而异，防止简单化、“一刀切”。这意味着，首先，即便最理想状态下“案-件比”是1：1，符合客观业务规律的实际最佳“案-件比”也不可能做到1：1，要承认“案-件比”有极限的事实。其次，案件为主的各方面因素会影响“案-件比”，要结合案的特征来进行差异化的“案-件比”管理。最后，在“案-件比”管理中的简单化是不足取的，对“案-件比”要动态管理、精准管理，这就需要科学测算出不同情形下每个检察官、甚至每个案件的“案-件比”应然状态，而不是以1：1来要求所有检察官和案件。

（三）确定“案-件比”合理区间可避免过度追求“案-件比”，可能带来的办案质效风险

正视追求“指标极致”的功利化倾向仍会制约指标本身对办案的引导功能，甚至可能诱使办案人员为追求指标优化而忽视案件实效［1］参见林喜芬、周晨：《论检察机关的“案-件比”改革》，《国家检察官学院学报》2021年第3期。的问题，具体包括可能降低捕诉案件的精细化审查水平，数据投机、恶性竞争等问题。

二、对排序法、目标值法的“案-件比”应用评析

（一）排序法评析

排序法就是对一组评价对象进行排序测分，根据各指标的分值情况进行给分，常见于绩效考核。许多地区在“案-件比”应用以指标数值从低到高进行排序，最低的获最高分，其他评价对象根据首名情况折算得分。这种方法不太考虑指标本身因素，更多反映被评价者之间指标数据的优劣情况，鼓励追求指标的极限。它的优点是计算简单，所以被大部分业务采纳，能够有力促进业务竞争。在“案-件比”应用初期使用排序法也相对正常。但要认识到其缺点是容易导致指标的异化，故这种评价方法多用于商业管理中。在检务管理中，排序法需要的是一批可供比较的对象，很多时候将一批本身就有差异的样本放在一个组内排序比较（比如普通刑事检察部门和重大刑事检察部门），起点就是不公平的，也更容易造成业务和指标的异化。

（二）目标值法评析

替代排序法就要找到一个指标的目标值来折算被评价对象的分值，目标值即是绩效目标管理中的“KPI”，它可以是一个“数值”，也可以是一个“区间”。最高检设置的通报值就是一种“目标值”，它根据前一个自然年度全国“案-件比”的均值设定为1.33，对低于1.33的不予通报，在绩效上就是计满分，不足的根据情况折算得分。这种方法更多考虑指标反映的业务规律，其设计理念更容易被使用者接受，同时支持单个评价对象进行自我评价，能够鼓励业务达到符合规律的状态，避免因数据和指标恶性竞争导致的异化。

值得注意的是在全国范围内设置统一的通报值的做法本身也只是一种折衷的做法。在将不同时间、不同地区的两个“案-件比”进行比较时，必须要有三个假设：一是被比较的时间段内，不同地区的案件整体繁简程度具有相当性；二是被评价对象仍有足够的人力资源余量，具备通过投入更高水平或更大量的人力资源促进办案质效的可能；三是被评价对象办理案件中所涉当事人具有相同水平的理性，在同等情况下均可能接受或不接受检察机关的处理结果。而现实中这三个假设不仅不可能同时成立，甚至成立一个也十分困难。

因此应该以动态的、复杂性的眼光来审视案件质效量化评价工作，“四大检察”应然“案-件比”不是1∶1，也不是一根绝对值的标准线，不是一个点，而是一个区间。这样才有可能为高质量办案保留审查和裁量的空间，实现以“案-件比”科学引导检察工作。

三、“案-件比”合理区间的测量模型——以刑事“案-件比”为范例

基于“案-件比” 计算逻辑，“四大检察”“案-件比”合理区间需要通过影响因子测算，包括从应然状态和实然状态出发两条计算路径。因刑事检察“案-件比”应用已较为成熟，本部分以刑事检察为例对“案-件比”合理区间的确定给以解析。

（一）“案-件比”合理区间需要通过影响因子来测算

除了检察机关办案风格是否求极致外，“案-件比”还受到许多非检察办案因素的影响。以刑事检察“案-件比”为例，公安机关报送的捕诉案件难易程度是最主要的影响因素之一。案件的难易程度受到的案件罪名、犯罪手段、涉案人员数、是否认罪认罚等多种因子决定。同时刑事检察“案-件比”还受到检察机关业务饱和度、公安机关侦查取证水平能力、公检配合协作关系等多方面因素影响。这些非检察环节办案因素大都不能依靠检察官个体“求极致”来改变，所以确定“案-件比”的合理区间就是要将这些非检察办案因素考虑进来，梳理出这些因素对“案-件比”的影响水平，进而提出本地区、本单位在现有客观条件下“案-件比”的工作目标。

“四大检察”“案-件比”合理区间测算范式应当把握四个原则，一是将“案-件比”保持在合理区间内时，不会影响检察官对个案实体处理的判断，即不会因为控制“案-件比”损伤案件实体质量；二是检察官不具有通过办案上的求极致将“案-件比”进一步降低到合理区间以下的可能；三是要给检察官一定的“案-件比”浮动空间，遵循业务具有不确定性的一般规律；四是要能及时应对业务趋势的变化，对外部环境影响“案-件比”合理区间作出及时反映。

（二）“案-件比”合理区间的测算路径

从测算范式看，一般有两种路径：一种是从应然出发，即测算出哪些非检察办案因素会影响“案-件比”的合理区间。比如S市数据测算除犯罪嫌疑人的学历量化水平和”案-件比“呈正相关，即犯罪嫌疑人学历越高的案件，一般”案-件比“会更高；又如共同犯罪的占比和共同犯罪的嫌疑人数多少也会影响”案-件比“，再如第一被告一审宣告刑的刑期长短也和”案-件比“呈正相关。将这些因素去除共线性后选取最为关键的核心因素，根据回归分析统计出控制变量下的这些核心因素分别会对“案-件比”造成多大水平的影响，进而以本地区这些核心因素的情况折算出“案-件比”合理区间的中位数，通过设定区间的幅度范围，找到合理区间的上下限。

另一种是从实然出发，即根据现有的“案-件比”情况，在一定范围内进行“案-件比”的横向比较，选取其中办案质效较好的样本，作为“案-件比”合理区间的基础参考。然后挑选可能影响“案-件比”的非检察因素，酌情对“案-件比”合理区间基础进行调整。

这两种测算范式可以估算出“案-件比”合理区间的初步框架，在大数据支持下，还可以引入人工神经网络的反向传播算法，更好的区分出更小颗粒度范围（可能是办案单位、罪名等类别）内的“案-件比”合理区间，在数据足够充分情况下，甚至可以优化到检察官个体的“案-件比”合理区间。

（三）S市刑检历史数据推算的“案-件比”合理区间模型

我们采取实然和应然相结合的方式，以S市基层院2018年至2020年的办案数据，通过测算头部单位各罪名的“案-件比”情况，根据2021年上半年受理罪名情况加权测算出S市“案-件比”合理区间（区分到各基层院），并根据一些经检验与“案-件比”具有相关性的其他因素，对各基层院的区间进行修正。具体方法如下：

1.根据罪名维度测算“案-件比”合理区间的初步模型。经对影响“案-件比”的主要因素进行梳理，发现在诸多因素中罪名与“案-件比”的相关性最为显著，且与传统办案经验相一致。

第一，选取各院2017-2020年的业务数据，以受案量前30罪名逐一测算“案-件比”情况。经测算前30的罪名占同期案件总量的92%，对全市“案-件比”的影响占比为81.3%。将全市各院办理这些罪名的“案-件比”逐个进行测算，对其他罪名则统一合并测算。通过这种方式能够在减少测量变量（罪名）数量的情况下，获得同等可信的“案-件比”测算结果。

第二，以基层院中各罪排名前一半单位的“案-件比”均值（或四分位数）为参考值。将基层院办理前30罪名和其他罪名“案-件比”的数据进行排序，为鼓励工作继续保持先进态势，选取一半单位的均值（各罪名“案-件比”优秀单位的平均数）或四分位数得出前30罪名和其他罪名共计31类的“案-件比”参考值。

第三，以2017-2018年数据测算合理区间作为高位边际，2019-2020年数据测算作为低位边际。以“案-件比”提出前的各罪数据作为“案-件比”的高边际值，以“案-件比”提出后的测算结果为“案-件比”的低边际值。后续可以根据最新数据进行重新测算和调整。

2.根据各罪名占比测算各院“案-件比”合理区间。在各基层院间，部分院简案占比更高，如M院受理起诉案件中危险驾驶罪占29.4%，同期X院仅为8.4%；部分院疑难复杂案件占比更高，如JA院受理起诉案件中非法吸收公众存款罪占10.5%，B院仅为1.6%。因此办理案件难易差别会明显影响各院“案-件比”。根据各院2021上半年办理案件中的罪名占比，利用加权，即通过加大2020年以后办案数据在”案-件比“测算中的权重（占六成）来确保测量更符合当前办案实际情况，测算出各院“案-件比”目标值。

3.将经验验证影响“案-件比”的因素作为合理区间的修正参考。经对S市数据分析，人均办案量和公安侦查取证能力因素需要在测算“案-件比”时予以考量。

第一，人均办案量和“案-件比”区间要结合判断。对疫情以来S市各基层院刑检人均办案量和“案-件比”之间的关系进行分析，发现人均办案量和“案-件比”间在一定阈值之下呈逆相关，但突破一定阈值后就会出现正相关。经分析，大部分因案件罪名简单（合理区间偏低）的单位，即便人均办案量较大，仍能保持较快的办案节奏，呈现人多且“案-件比”低的状态；而如果单位“案-件比”合理区间本身就偏高，说明案件难度相对较高，此时人均办案量高将成为“最后一根稻草”，使得“案-件比”更高。

第二，公安机关移诉案件质量和“案-件比”呈逆相关，对移诉案件质量不高的单位可逐步调整合理区间。存疑不诉和公安机关撤回是移诉案件的侦查取证质量不高的直接反映。对各院存疑不诉、撤回占比与“案-件比”的关系进行分析，发现存疑不诉、撤回案件占比越高的单位，“案-件比”也越高。两者相关系数为0.709，符合统计意义上的高度正相关。说明公安移诉案件质量偏低，无法顺利办结时会导致案件中存在较多的无效程序反复，推升“案-件比”。

针对该结论，在运用“案-件比”参考值时宜参考表征侦查质量的指标，防止“案-件比”指标异化。根本上是要促进相关单位进一步加强对案件的适时介入和引导侦查取证，提升公安机关侦查取证的能力，但在合理区间设置中可将公安侦查质量偏低单位区间高位边际上浮10%。