行政检察坚持系统观念推动行政机关依法履职——行政检察以“我管”促“都管”典型案例解读

● 张步洪 张立新 刘 浩/文

一、本批典型案例的发布背景和特点

（一）发布背景

坚持系统观念，是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。习近平总书记在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草的有关情况作说明时指出，“党的十八大以来，党中央坚持系统谋划、统筹推进党和国家各项事业，根据新的实践需要，形成一系列新布局和新方略，带领全党全国各族人民取得了历史性成就。在这个过程中，系统观念是具有基础性的思想和工作方法”［1］《习近平：关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，人民网http://jhsjk.people.cn/article/31917783，最后访问日期：2022年6月21日。。

检察机关作为国家法律监督机关，以办案为履行职能的基本方式，以维护国家法律统一正确实施、促进社会公平正义为重要使命。检察机关所作的决定，通常不具有直接赋予权利、课以义务的刚性约束力，检察权能具有与行政权、监察权、审判权衔接贯通的天然属性。检察机关在履行职责中发现的问题，需要促请其他机关履行职责或者敦促其他机关依法纠错。

我国行政法治发展的一个重要特点是行政程序法优先，行政实体法滞后。公民、组织不服行政决定，有申请复议、提起诉讼、申请检察监督等诸多救济权利，甚至在行政程序中公民、组织也享有法定的知情权、参与权、异议权。由于行政实体法滞后，行政法上的权利义务关系又不能当然援引民法相关规定，一定程度上影响了公民、组织主张权利的便捷性、有效性。有的公民、组织向行政机关主张权利未果，申请复议、提起诉讼，经过法院一审、二审、再审审查仍然未能实现正当诉求。检察机关承担行政诉讼监督职能，处于行政争议解决机制的最末端，面对公民、组织最难实现的现实诉求，发现法律实施中最常见的堵点，推动法律实施主责机关依法履职、纠错，以检察监督的“我管”，促主责机关依法履职的“都管”，切实解决人民群众合法合理诉求，以检察监督推动个体依法主张权利、行政机关规范执法、审判机关公正司法形成有效互动。

行政检察以“我管”促“都管”，就是要坚持系统观念，透过个案发现类案，透过个别问题寻证普遍现象，分析背后的规则缺失、信息不畅等制度诱因，以行政检察能动履职推动公正审判、公正执法，促进社会治理。

（二）本批案例的特点

本批典型案例是行政检察坚持系统观念，能动履职，将“我管”促“都管”的新时代检察监督理念融入实践的生动样本，具有以下特点：

第一，实现了行政检察监督与回应当事人正当诉求相结合。本批案例都是依申请监督案件，作为原审原告（起诉人）的公民、组织不服人民法院生效行政裁判申请检察监督。将检察监督与当事人主张权利相结合，不仅增强了检察监督的针对性，而且使得检察监督成为当事人在司法框架内寻求权利救济的一个法定渠道。检察机关办理行政案件，立足于法律监督职能，着眼于回应当事人诉求和主张，致力于公平、合法、妥善、彻底解决行政争议。为此，2021年《人民检察院行政诉讼监督规则》将2016年《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》关于合法性审查的规定修改为全面审查。检察机关办理依申请监督行政案件，为了判断生效行政裁判的合法性，不仅要审查裁判结果、审理过程，而且要审查被诉行政行为甚至公民、组织与被诉行政行为相关的行为，审查监督申请人主张诉求的正当性、合法性。原审裁判违反法律、确有错误侵犯监督申请人实体权益的，检察机关依法通过抗诉或者建议再审纠正。原审裁判符合法律，当事人通过诉讼难以实现其行政法上的权利的，检察机关调查核实后建议行政机关依法履行职责或者纠正违法。例如，张某诉江苏省某市人民政府行政复议决定检察监督案，检察机关结合张某权益救济的实际需要，以公平正义为价值导向，运用行政争议实质性化解，积极启动并协调引入对张某的司法救助、社会救助，还推动相关单位“一揽子”解决其生活基本保障问题，推动在法律框架内满足当事人合理诉求，助力解决退役军人有关历史遗留问题等，保证了当事人权利实现的彻底性。

第二，实现了行政检察监督与维护人民法院合法裁判相结合。公民、组织不服行政行为提起行政诉讼，人民法院基于合法性审查原则，对于撤销之诉、确认违法之诉，通常只能撤销违法行政行为或者确认被诉行政行为违法、无效，而不能直接作出判令被诉行政机关履行职责的履行判决。法院在行政判决中直接确定公民、组织行政法上的权利义务也受到严格限制。有些案件经过诉讼，法院根据在案证据认定事实、适用法律作出裁判，被诉行政机关虽然胜诉，但原审原告的合理诉求没有实现，行政机关负有履行职责、促成原审原告权利实现的义务，检察监督环节对于这种情况区分行政机关履职、纠错满足当事人诉求是否与生效行政裁判相冲突作不同处理。行政机关依法履职、纠错与生效行政裁判存在冲突的，检察机关应当抗诉或者建议再审。行政机关依法履职、纠错与生效裁判不存在冲突的，可以直接依法建议行政机关履职、纠错。例如，王某诉天津市某区市场监督管理局公司登记检察监督案，检察机关审查认为王某确属被冒用身份信息注册公司，又因该公司税务违法被列入全国税务“黑名单”，个人权益受到不法侵害。虽然被诉行政机关某区市场监管部门对申请材料进行形式审查并无明显失职，但市场监管部门根据虚假申请注册登记的行为致使王某的权利受到侵害，王某诉请撤销涉案公司登记、消除“黑名单”影响的诉求正当合法，市场主体登记机关有责任消除因该虚假注册登记行为给王某带来的不利影响。检察机关通过依法能动履职，破解“困局”，综合运用调查核实、公开听证等明晰责任，督促在原审程序中胜诉的被诉行政机关依法履职，维护当事人合法权益，促进行政争议实质性化解。

第三，实现了行政检察监督与推动行政机关履职、纠错相结合。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》重申党的十八届四中全会改革举措，提出了检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。这一改革举措旨在实现检察监督与行政机关履职、纠错有效衔接，优化利用检察机关诉讼和法律监督中的信息资源，改变了通过直接监督法院、间接监督行政机关的诉讼监督模式，为检察权直接作用于行政权提供了强有力的政策支撑。例如，在杨某花诉山东省临沂市某县民政局撤销婚姻登记检察监督案中，检察机关认为难以通过抗诉推翻法院以超过起诉期限为由所作的裁定，但认为婚姻登记机关负有比市场主体登记机关更严格的审查责任，从这个角度看，冒名婚姻登记虽然主因是相对人的虚假申请行为，但每个虚假的婚姻登记行政行为客观上都有疏于审查的因素。根据杨某花的监督申请，检察机关制发检察建议督促行政机关纠正虚假的婚姻登记行为，针对案件所反映出来的以冒名顶替或弄虚作假的方式办理婚姻登记的法律救济难题，以“我管”促“都管”推动相关职能部门会签文件，确保此类问题得到制度化、长效化妥善处理。

二、行政检察以“我管”促“都管”的基本逻辑

以“我管”促“都管”是新时代检察机关坚持系统观念履行法律监督职责的内在要求。本批典型案例符合行政检察以“我管”促“都管”的内在基本逻辑。

第一，坚持用统一标准办理个案。［2］参见张步洪：《行政检察以“我管”促“都管”的作用机理》，《检察日报》2022年5月11日。行政争议起因于行政管理，具有一定的政治性和较强的政策性，与解决民事纠纷遵循意思自治、尊重当事人自由处分不同，每一条有关行政与公民、组织关系的规则都具有公共政策属性，需要符合“同等情况相同对待”的行政法准则，禁止反复无常。执法决定、司法裁判公平与否，只有将当事人个别主张放至整个规则体系中，与同类案件相比较，才能得出可靠的结论。为此，行政检察办案不仅要将执法、审判标准是否前后一致作为一项审查内容，而且要通过完善检察办案标准、发布案例等方式，在全国范围内统一行政检察办理各类案件的标准。例如，祝某诉湖北省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政检察监督案，该案为检察机关办理当事人诉求正当、诉讼程序穷尽的行政争议工伤类行政诉讼监督案件统一标准。检察机关应当以行政争议实质性化解为牵引，综合运用多种方式实质性化解行政争议，回应当事人正当诉求。

第二，坚持用整体思维监督类案。行政检察对审判权、行政权的监督，不仅要兼顾实体公正、程序正当，而且要遵循效能原则，力求以较小的成本取得较好的监督成效，通过监督逐渐减少乃至消除行政审判、行政执法中的违法、不公和侵权。检察机关应当始终秉持客观理性的政绩观，对于同一审判机关在某一时期的多个案件中发生的多个程序违法，不能或无需通过程序重开予以纠正的，以类案监督方式督促其纠正。在办理个案和履行其他职责中发现同一行政机关因同一行政目标作出的时间接近、类型相同、内容相似、问题相关的系列行政行为，特别是属于同等情况必须同等对待的同类行政行为，也应当以类案监督方式制发检察建议。

第三，坚持用系统观念参与治理。系统观念要求，国家权力监督体系、国家与社会治理体系的各项具体制度之间实现融合贯通。基于系统观念，行政检察在履行职责中发现其他机关的错误并敦促纠正，是自觉融入监督和治理体系、优化国家监督和治理资源的政治使命和法治义务。行政检察处于行政争议法律解决机制的末端，面对长期未能有效解决的复杂矛盾，透过个案发现社会治理中具有共同性、普遍性的规则缺失、方法缺陷，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，运用大数据赋能，建议行政机关完善社会治理相关制度，推动实现依法治理、系统治理，是检察机关参与社会治理的重要方式。比如，在江苏省某金属矿砂物资公司生产安全违法行政非诉执行检察监督案中，检察机关发现案涉公司为逃避市场监管而“恶意”注销公司登记，依法提出检察建议督促行政机关撤销该登记行为的同时，透过个案分析，发现“恶意注销公司登记”问题背后的真正原因，是行政处罚实施机关与公司登记机关分属异地，没有信息互通渠道。检察机关以“我管”促“都管”，通过提出检察建议、召开联席会议等方式，推动行政机关完善行政程序， 促进建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制，堵塞“恶意注销”漏洞。

第四，坚持以准确判断提升质效。检察建议是检察机关参与推动社会治理的基本方式。根据法律规定，被建议机关负有回复的义务。但法律未规定不回复的后果，检察建议的实际影响力取决于检察机关判断的准确性、被建议机关的责任感。检察机关履行行政检察职责，应当在法律授权范围内切实提高问题发现和事实判断、价值判断能力，使每个检察建议建立在准确的事实判断、正确的价值判断基础之上，提出切实可行、符合规律的建议，以实际行动推动社会治理。提出社会治理类检察建议，不仅要有个案事实作为支撑，还要有可归因于治理制度、机制、能力的充分证据，不可毫无根据地将个别偶发事件作为提出社会治理类检察建议的事实根据。

三、行政检察推动行政机关依法履职的工作方法

第一，明确行政检察的功能定位，恪守职权边界。基于检察机关的宪法定位，行政检察首先是以公权监督公权的国家制度，主责是监督法院公正司法、促进行政机关依法行政。在观念和理论上，人们习惯于将程序性作为检察权的一个特点。检察权的程序性并不是说检察机关只关注程序问题，而是检察机关无权自行创设、变更或者消灭实体权利义务。检察权在推动实质法治中的作用，必须借助于行政、审判等机关的能动性才能实现。从这个角度看，以“我管”促“都管”是检察权发挥作用的必然选择。

第二，推动在法律框架内满足当事人合理诉求。行政检察办案中以“我管”促“都管”，起因于当事人向检察机关提出原审诉讼中未能实现的正当诉求，融入了检察人员对案件事实、是非曲直的客观判断，得益于有关机关的积极有效回应。坚持以“我管”促“都管”，依法保障公民、组织行政法上的权利得以实现，是司法为民的必然要求。检察权能的有限性要求，检察机关应当以高度的责任感，通过检察建议等方式，将当事人正当诉求与公权监督、私权保障的其他机制有效对接，畅通人民群众主张权利、实现诉求的渠道。