检察官绩效考核的基层实施与展望

2022-09-07马鑫悦

中国检察官 2022年15期

● 庞玮李泽马鑫悦/文

检察官绩效考核制度是全面提升检察业务和队伍管理水平，推动新时代检察工作高质量发展的有力抓手。用好检察官绩效考核，能够激发检察官内在动力，压实个体责任，实现基层检察机关案件质效和队伍建设的科学管理，提升基层院检务管理水平和群众满意度，从而充分释放司法体制改革的制度红利。

一、基层检察机关绩效考核的经验做法

（一）一体化的检察官绩效考核体系

在实践中，检察机关逐步构建了一体化考核体系，形成了上下联动的生动局面，着眼于指标与程序的统一性，逐步打造“框架+特色”的范式，形成由省级院统一指导、各基层院富有特色的考核局面。

所谓“框架”，是以省级院制定的指标体系为总模板，以省级院的一般程序为基础流程。实践中，各地检察机关也是由省级院先行，统一制定指标体系，区分省级、市级、区级，三级检察机关再根据工作岗位和职责的不同，设置不同的履职指标。

所谓“特色”，是基层检察机关以框架为依据，在具体程序上优化创新，根据实际情况探索本土化。如上海市检察机关在程序上设置了“部门贡献系数”的概念来衡量检察官业绩，杨浦区检察院在此基础上，设置了个人水平值概念来凸显检察官业绩水平。

（二）细致化的检察官绩效考核路径

在基层检察机关中，绩效考核路径主要由同条线的“纵向”比较和跨条线的“横向”比较构成，一般而言先“纵”后“横”，纵向主要围绕检察官案件办理的衍生数据，横向主要依据数据的科学处理和合理转换。

检察官业绩同条线“纵向”比较的关键在于指标设置。实践中，基层检察机关通常在省级检察机关各条线总体指标的框架内完善优化，形成适用于本地的指标体系。指标设置通常以检察官职责为基础，结合办案的政治、法律、社会效果的统一程度，拓展延伸形成不同细分指标，由此计算出案件的分值，再逐一相加得到总分。例如北京检察机关，以认罪认罚率、“案-件比”等作为直接考核指标赋值算分；上海检察机关按刑法罪名分类赋值，作为系数计算权重。在基层指标的设置中，应以办案质量作为基础线，对于达不到质量的指标多设减分项；以办案效果作为区分度，把求极致作为最高标准，多设加分项，实现纵向比较的同时，引导检察官高质量办案。

检察官业绩跨条线“横向”比较是考核工作中的关键问题。基层检察机关中，50人以下的检察院占61.7%，普遍存在一个条线只有一名检察官、一名检察官从事多条线业务等现实情况。由于不同条线的职责内容、考核项目、质效评价等指标各不相同，因此常常出现考核时部门内无人可比、条线间又无法比较的“窘境”。实践中，基层检察机关通常抓住“分值”向“排名”转化的工作思路，解决横向比较的问题。例如，上海某区检察院，借助全市统一考核平台，首先分条线计算个人得分，再与该条线全市检察官的平均分值比较，即“个人水平/全市平均水平”，体现该检察官在本条线所有检察官中所处的位置，用“位置”比“位置”，从而实现不同条线的横向比较。［1］参见张敏：《唤醒内生动力激活一池春水》，《检察日报》2022年1月5日。再如，山东某县检察院将检察官最终得分与部门考核排名相结合，根据上级院对各部门条线的考核排名情况，对部门内的检察官整体加减分（或乘以相应系数），排名在前50%的部门加相应分（或乘以相应大于1的系数），排名在后50%的部门减相应分（或乘以相应小于1的系数）。［2］参见于潇：《做检察官业绩考评的弄潮儿——地方检察机关扎实推进检察官业绩考评工作》，《检察日报》2020年8月24日。

（三）示范性的考核结果应用平台

基层检察官绩效考核重在“引领”，在激励检察官“守底线、求极致”上发挥着重要的作用。在实践中，对于考核结果的运用，逐步探索了“有力”“有礼”的基层经验，在形成“底线”意识的同时，也更加体现了“人性化”设置。

在“底线”上，各地检察机关均以《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）为依据，将考核不合格作为作为员额退出的硬性指标，彰显了底线思维。如天津某区检察院将检察官绩效考核不合格等次分为7种具体情形，包括政治素质、职业操守不合格、工作绩效考核成绩不合格、因重大过失导致所办案件出现严重质量问题的、连续或者多次出现办案效果或质量问题的、不正确履行监督管理职能的、无正当理由不参加培训研修的，又将不合格等次与公务员考核结果和检察官员额退出挂钩，实现了触底线的机制设置。

在“人性化”设置上，对于绩效考核结果靠后的检察官，经过提醒谈话、能力评估、调岗适应后仍不能胜任的，要审议退出员额，实现员额退出的人性化退出。如上海某区检察院，对于绩效考核结果靠后的检察官，先进行述职谈话，由政治部或检务督察部一对一提醒，了解具体情况（是否有转岗需求、人岗适配是否合理等），再根据提醒后下一季度考核数据观察其工作质效情况，若再无改善，审议其退出员额程序。再如，北京检察机关设置“质效通知单”程序，由上级院直接下发质效不合格通知单，上移处罚权，避免基层院内部的“老好人”现象。针对通知单的问题整改，若整改无效果，再启动员额退出程序。此外，各地检察机关也均设置了对新型案件办理的“容错机制”，为检察官合理化创新运用检察权提供“保护机制”。

二、基层检察机关绩效考核工作中存在的不足

（一）衡量工作量的指标设置不够完备

1.办案绩效考核指标存在“过繁”“过简”倾向。绩效考核指标设置是绩效工作的起点，关系到考核效果的好坏。一方面，指标设置不能过于复杂，否则会增加检察官考核负担。例如，个别基层检察机关的计分规则过于繁杂，在通用类考核指标和各业务类考核指标之下设置了过多的数量、质量及效果指标，降低了检察官参与的积极性。

另一方面，指标设置也应克服“过简”倾向，避免“唯数量论业绩”。例如，有的规定公益行政诉讼监督的总数不得低于一定数量，否则就会扣分，导致实践中出现检察官与行政机关、私人企业共同造假检察建议的现象。这种以“数量”为导向的指标设置缺乏科学性，与最高检提出的以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系相背离。

2.管理职能考核指标存在“空白”“笼统”现象。部分检察官担任员额的同时担任行政职务，工作内容不仅包括办案，还包含管理职能。而绩效考核指标体系通常会忽略其管理职能，即便有所体现，也过于笼统、不够科学。如，某些基层检察机关对所有检察官都设置了相同的办案量指标，未相应减少担任领导职务检察官的指标，这对同时承担管理职能的检察官来说，是显失公平的。再如，一些基层检察机关虽然分类设置指标，但却将所在部门的考核结果作为领导管理职能的体现，直接照抄计分。虽然部门考核结果在一定程度上能够反映中层领导的管理能力，但无法对其管理职能进行全面、有效地评价。

（二）不同案件间的换算转化不够科学

1.同类别不同难易程度案件间的计分有待进一步体现差异。绩效考核体系设置中同类别而难易程度不同的案件之间，由于个体化差异较大，需要多维度地差异计分，才能精准反映履职的差异性。如，有些基层检察机关在普通刑事检察业务指标中，根据案件所涉罪名、所涉人数、办案组人数、卷宗册数、庭审程序等多项指标区分难易程度，并相应拉开分数差距，实现公平计分。

2.不同业务类别案件的换算系数有待进一步合理谋划。检察官绩效考核体系要求针对不同业务类型制定不同的考核体系，根据难易程度、案件类型确定计分规则和换算系数，从而保证各条线的横向比较。但部分基层检察院表面上设置了不同业务类型的指标，但实际上大同小异，不能反应某业务类型的特定规律。如，某基层检察机关的侦查监督业务指标设置为：审结数、立案监督案件数、立案监督有期徒刑数、书面监督纠正侦查活动违法数、捕后绝对不起诉数，这些指标均未能反应侦查监督作为一种准司法权的性质及其运行规律，与公诉、侦查等指标体系的设置没有明显差异。［3］参见宋鹏举：《司法改革视野下检察业务考评机制改革新思考》，《法学杂志》2020年第3期。这样一来，就很难完成跨业务指标的换算折抵。再如，公益诉讼更多关注检察建议督促落实的效果，不能简单同普通刑事犯罪比较，而应当设置合理的换算系数，从而更有效地反映业绩效果。

（三）考核结果的应用场景不够丰富

1.思想认识上“重视程度”不够。绩效考核工作开展过程中，由于思想认识不到位等问题，部分基层检察机关不够重视。在领导干部层面，有的对绩效考核的定位存在偏颇，认为单纯是为了分配绩效奖金；有的不愿拉开差距，担心产生矛盾；有的不注重实际，照搬照抄其他院的考核办法，未做到因院制宜。在检察官个体层面，有的认为绩效考核只是公务员年度考核的一部分；有的认为绩效考核增加了工作量，不愿意主动开展。类似的不重视现象使得绩效考核在激励检察官担当履职方面的作用不够明确。

2.结果运用上“应用场景”较少。目前，检察官绩效考核的结果仅能为绩效评价、公务员年度考核提供一定的参照作用，其应用场景还不够丰富。具体表现为，有的在绩效奖金的分配上虽然能够拉开差距，但过于“温柔”，存在“平均主义”倾向；有的将绩效考核结果与公务员考核结果全脱钩，未直接体现其参考作用；有的考核结果公布滞后，被考核人不能及时发现短板与不足。此外，检察官真正因为绩效考核不合格而退出员额的仍是少数。由此可见，绩效考核结果的应用场景较为单一，不仅不利于检察官整体业务水平的提高，也不利于基层检察机关的科学管理。

三、基层检察机关完善检察官绩效考核的展望

基层检察机关检察官绩效考核在指标体系设置、横向换算比较、考核结果应用等方面尚有待完善，对照最高检印发的《检察人员考核工作指引》，可从以下方面予以设计构想，从而为基层院最大化发挥检察官绩效考核效能提供可行性方案。

（一）勾画检察官“业绩画像”

绩效考核能够提供检察官业绩的可视化数据，在此基础上可以形成检察官的“业绩档案”，进一步结合数据维度勾画出检察官的“业绩画像”。可以将绩效考核所涉及到的客观数据分为专业性、创新性、融合性等不同维度，使绩效数据结果更加趋向显性，赋予检察官更加立体的数值评价，进一步勾画“检察官画像”，做到“一人一画”，为未来结果应用提供有据可查的行为背书和数据支持。

在具体应用层面，要坚持“依据画像、分类统筹”的理念，可依据“画像”的不同维度反映出检察官的短板缺陷和长处优势，一方面可富有针对性地开展小规模业务能力培训，另一方面可形成互补性学习小组，在日常工作中互相学习经验，达到能力的共同提升。也可将“画像”应用到检察官等级调整、领导干部选拔任用中，用数据说话，提升晋级晋升的客观因素权重。还可将“画像”与检察官的统筹管理、动态调整相联系，实现合理的、有针对性的检力资源调配。

（二）健全员额退出机制

绩效考核作为检察官业绩工作的重要参考，应与员额退出深度关联，实现检察官队伍的“新陈代谢”。根据《检察官法》规定，经考核不能胜任检察官职务的，应当依法提请免除。在实践中，本条款未对不能胜任的具体情形和相应程序进行细化和具化，存在“徒有结果”“警示不够”的现象，应将绩效考核结果作为能否胜任的重要依据，实现警示与激励的双重作用。

在实践中，应充分把握“胜任”的涵义。若出现考核不合格等次，直接涉及到能不能“任”的层面，应依职权启动员额退出程序。若常年考核排名靠后（具体情形可设置一个时间区间内排名情况，例如5年内3次绩效排名列后5%，或连续出现排名靠后情况，例如连续2年绩效排名在后5%），应归于能不能“胜”任的层面，应依部门申请启动员额退出程序。在具体操作上，如果该检察官自愿退额，那么可以将其调整到更加匹配的岗位上，如果不主动退额，那么可以采取“约谈+考察”的模式对检察官进行二次考核，先由院领导、部门领导约谈，从思想上消除负面情绪，后由教育培训部门开展专题岗位业务培训，设置一定考察期，在考察期内密切关注被约谈检察官在政治思想、工作能力等方面的变化。考察期结束后，再开展有针对性的专业能力评估，如果能够胜任检察官职务，可以继续担任检察官，但考察期期限不计入职级晋升的累计时间内，如果工作履职情况差，仍然无法胜任检察官职务的，可以免除其检察官职务，转任其他岗位，为真正有能力的检察人员提供更多的机会。