群众信访“件件有回复”制度价值与实践

● 最高人民检察院第十检察厅12309检察服务中心/文

2019年3月，最高检张军检察长在十三届全国人大二次会上提出，“将心比心对待群众信访，建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度”［1］张军：《最高人民检察院工作报告》，《检察日报》2019年3月20日。。群众信访“件件有回复”的内涵是：7 日内程序性回复是基本要求，3 个月办理过程或结果答复是关键，解决群众实际问题、实质性化解矛盾纠纷是根本。3年多来，全国检察机关坚持以人民为中心，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，创新发展新时代“枫桥经验”，破难题补短板，转变司法理念，创新工作方法，着力解决人民群众的急难愁盼，群众信访“件件有回复”制度成效显著、体现出强大的生命力。

一、群众信访“件件有回复”的制度价值

人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题以及对检察机关依法履行法律监督职责的期盼，都以不同形式折射和反映到检察信访工作中。群众信访“件件有回复”就是为解决信访群众反映强烈的来信不回、少回等问题，实质性化解矛盾纠纷，实现案结事了人和而建立的。

（一）群众信访“件件有回复”是坚持党的群众路线、认真贯彻落实党中央重大决策部署的政治自觉

“一切为了群众，一切依靠群众”是中国共产党的群众观点，是群众路线的核心内容。信访制度是为了人民群众而设立的，是践行群众观点和群众路线的具体制度形式，体现了群众路线的核心。［2］参见舒晓琴：《中国信访制度研究》，中国法律出版社2019年版，第194页。近年来，习近平总书记就加强和改进人民群众信访工作作出一系列重要指示，深刻指出“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法制建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”［3］《习近平对信访工作作出重要指示强调：千方百计为群众排忧解难 不断开创信访工作新局面》，《人民日报》2017年7月20日。群众信访“件件有回复”是检察机关贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要指示，主动适应新时代人民群众司法新需求的创新实践，是坚持群众路线，以群众工作统领新时代检察信访工作的有效尝试，是坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定的生动实践。

（二）群众信访“件件有回复”是坚持以人民为中心，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的法治自觉

党的百年发展历程告诉我们，我们党之所以能够领导取得革命、建设和改革伟大成就，一个根本原因，就在于它始终深深扎根与人民群众之中。接收群众申诉信访、及时回复办理情况本是基本要求,但实践中群众信访长期得不到回复，或者回复不及时、不规范，错失解决问题化解矛盾的“黄金期”，增加群众访累、诉累的问题时有发生。群众信访“件件回复”就是为回应群众期待，彻底解决群众信访工作中“来信少回复”“来信少结果”“来信少跟进”“来信少批办”“办信少满意”等问题，努力实现群众信访“件件有回复、事事有着落”，让人民群众以可知、可感的方式实现公平正义。

（三）群众信访“件件有回复”是聚焦人民群众急难愁盼，促进信访矛盾实质性化解的检察自觉

习近平总书记深刻指出：“要综合施策，下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法诉求解决好。”［4］《习近平：下大气力把信访突出问题处理好 把群众合理合法的利益诉求解决好》，《人民日报》2016年4月22日。信访总量、重复信访量居高不下，一些信访人从基层一直申诉到最高司法机关，有的长达十几年，甚至几十年。究其根源，既有部分信访人非理性表达诉求原因，也有与司法文书简单、释法说理不充分或案件司法程序“空转”等有关，案结事未了，群众反映的问题没有得到实质性处理。群众信访“件件有回复”就是全力聚焦人民群众急难愁盼，立足于解决群众实际问题，同时将检察工作更深融入社会治理，积极依托社会资源，形成息诉化解信访矛盾的合力，实现“案结事了人和”。

“办理控告申诉案件是检察机关履行法律监督职责，将群众信访纳入法治轨道解决的重要方式，是人民信访工作的重要组成部分，直接关系人民权益和社会公平正义”。［5］张军：《最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况的报告》 ，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202110/t20211022_533125.shtml，最后访问日期：2022年7月12日。进入新发展阶段，人民群众诉求的内容日趋多元多样，要求检察机关履行好新时代法律监督职能的愿望强烈。检察机关以群众信访“件件有回复”为切入点、发力点，规范群众诉求办理程序、提高办理质量，让群众评判、群众监督，以检察机关信访工作高质量发展促国家治理效能的提升。

二、群众信访“件件有回复”的制度实践

（一）全面畅通人民群众诉求表达渠道，奠定群众信访“件件有回复”基础

探索“人工智能+司法为民”新模式，建设智能化检察为民综合服务平台，建立检察机关统一的“12309检察服务中心”网络和实体平台。全面畅通“信、访、网、电”四种群众诉求反映渠道，实现人民群众控告、申诉、举报、咨询等受理回复、办理答复及查询一个“窗口”“一站式”服务，人民群众最多“访一次”，防止无序申诉、多头申诉。

（二）落实7日回复和3个月答复，实现群众信访事事有回音、件件有着落

创新“3+”回复模式，实行短信回复+书面回复、回复本人+回复转交人和律师、办理结果邮寄送达+委托送达，做到回复答复全覆盖、不留死角。设置“7日回复、3个月答复”预警提示和全程监控，开通“检访通”，信访群众可随时随地通过网站、微信公众号、手机APP等查询回复答复情况。强化督导检查，定期通报“件件有回复”落实情况。2019年至2022年6月，全国四级检察院接收315.9万余件群众信访，均在7日内告知“收到了、谁在办”，3个月办理过程或结果答复率超过90%。

（三）健全完善信访矛盾多元化解机制，群众信访“件件有回复”进一步走深走实

1.全面推行公开听证，既解“法结”又解“心结”。邀请代表委员、人民监督员、律师等第三方人士担任听证员，就案件事实、法律适用等疑难、争议性问题针对性听证，共同释法说理，促依法办理、第三方评判、群众见证等形成合力，让公平正义看得见、听得懂、真实可感，既帮助当事人解开“法结”，又打开“心结”。2019年、2020年、2021年、2022年1月至6月，全国控告申诉检察部门开展听证案件分别为0.12万余件、0.43万余件和1.15万件，当事人明确表示息诉罢访的分别为0.07万余件、0.28万余件、0.88万余件和0.54万余件，信访矛盾有效化解率分别为55.6%、65.1%、76.5%和76.4%。2.4万余件听证案件共邀请10.67万余名听证员参加，受邀人员涉及人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、律师、专家、社区工作者、村委会等社会各界人士。

2.检察长带头办理疑难复杂控告申诉案件，发挥“头雁”效应。最高检、省级检察院领导率先垂范，包案办理一批矛盾突出、难度较大的“钉子案”“骨头案”，采取公开听证方式审查办理，带动控告申诉检察质效整体提升。2019年至2022年6月，全国控告申诉检察部门开展的2.4万余件公开听证案件中，“一把手”检察长主持1.07万余件，占44.6%，矛盾有效化解率近八成。最高检领导在2020年和2021年开展的清理化解信访积案和集中治理重复信访专项工作中，带头包案办理、主持听证疑难复杂信访积案18件和22件，全部按期化解；在2022年信访积案清理“回头看”专项工作中，又包案办理重复信访积案20件，各省级院领导包案办理300余件。

3.深入开展重复信访治理和信访积案化解，用心用情纾解人民群众急难愁盼。全国检察机关认真贯彻落实党中央关于集中治理重复信访、化解信访积案专项工作部署，细化“三到位一处理”要求，充分运用办理信访积案的“九条标准”“十项措施”，推动重复信访比例进一步下降。2020年部署开展信访积案专项清理活动，挂牌督办348件5年以上的信访积案，其中最高检挂牌督办60件，重复信访同比下降14.6%。2021年初，最高检向下交办重复信访积案16656件，已全部办结。2022年接续开展治理重复信访“回头看”活动，要求逐案攻坚化解。

4.大力开展司法救助，解决信访群众燃眉之急。助力、服务脱贫攻坚和乡村振兴工作大局，检察机关为因案致贫、因案返贫的困难群众及时提供有效救助，充分发挥司法救助“救急救困”作用，救助案件和救助金额连续3年持续上升，2020年首次实现司法救助全覆盖，消灭“空白院”。2019年至2022年6月，办理司法救助案件、发放救助金额分别为1.59万余件2.62亿余元、2.5万件4.17亿余元、3.87万件6.1亿余元、1.89万余件2.47亿余元，救助案件数量与救助金额同比分别上升19.43%和59.4%、63.5%和33.8%、54.9%和47.2%、119.8%和74.1%。

（四）积极主动探索创新，持续巩固深化群众信访“件件有回复”

1.创新开展简易公开听证和上门听证，及时就地息诉化解矛盾纠纷。2021年3月，最高检创新提出将检察听证运用于群众来访接待工作，在12309检察服务中心采取当日或预约时间，邀请律师、心理咨询师等第三方常态化开展简易公开听证，及时就地化解信访矛盾。2021年至2022年6月，全国控告申诉检察部门开展简易公开听证1.12万余件，其中最高检170件，信访矛盾有效化解率近80%。2021年12月，又接续探索开展上门听证，对一些身患残疾行动不便、路途遥远出行困难的信访群众及因婚姻家庭等民间矛盾引发的信访案件，把听证室“搬”到信访人所在地，以案释法，把矛盾纠纷化解在信访人家门口、问题解决在基层。

2.探索建立“三色信”分类治理制度，常态化治理重复信访。网上信访信息系统对群众来信标注三种不同颜色：首次来信的标为“绿信”；重复来信1至4次的标为“橙信”；重复来信4次以上的标为“红信”。对“三色信”采取分类办理机制，将释法说理、解决问题、化解矛盾工作做到极致，以减少重复信访，防止程序空转，提升人民群众满意度。

3.探索常态化开展电话回访和满意度调查，倒逼工作进一步提质增效。依托网上信访信息系统，抽取已办结的信访案件，通过12309检察服务热线回访信访人，及时了解掌握7日回复和3个月答复的实际落实情况、群众对回复答复的满意度及原因等，切实发现群众信访“件件有回复”工作中存在的深层次问题，防止程序空转。群众信访“件件有回复”工作从程序上落实回复、答复向解决问题、提升群众满意度的实际效果拓展。

（五）加强制度机制建设，保障群众信访“件件有回复”统筹推进和深化

1.规范工作流程。最高检制定印发《人民检察院办理群众来信工作规定》，确立“谁接收、谁回复，谁办理、谁答复”原则，明确规定7日回复、3个月答复的部门、流程和要求等，为群众信访“件件有回复”制度的建立提供依据。印发《人民检察院办理刑事申诉案件规定》对落实3个月答复提出明确要求。制定群众信访“件件有回复”文书模板、信访系统回复操作规则和检察业务应用系统答复操作流程，统一规范群众信访“件件有回复”工作。

2.建立定期通报和督导检查工作机制。对落实群众信访“件件有回复”情况及存在问题实行季度定期通报，点名道姓指出问题。结合积案清理、重复信访治理、文明接待室评比等工作，采取查系统、阅卷、回访信访人等方式，赴现场督导检查。组织开展群众信访“件件有回复”“回头看”专项活动，深入排查回复答复不及时、不规范等问题并加以整改，推进群众信访“件件有回复”工作提质增效。

3.加强信息化保障。研发并在全国检察机关部署应用信访信息系统2.0，所有群众信访事项实行网上办理、网上管理、网上监督，实现四级检察机关信访信息共享共用，推动形成检察机关信访信息大数据库。开通“检访通”信息系统，群众可随时随地向检察机关反映诉求并在线查询办理过程或结果。

4.建设高素质控告申诉检察队伍。全国检察机关着力培养既懂检察监督办案，又善于做群众工作的控告申诉检察人才队伍。广泛开展控申检察业务实战培训，综合运用“检答网”解答业务疑难问题等方式，努力提升控申干警司法办案能力、防控风险能力、群众工作能力等综合业务素质。推进检察官业绩考评工作，积极打造优秀办案团队。355个检察院控告申诉检察部门被评为全国检察机关文明接待室6个办案团队和10名检察官，被评为控告申诉检察条线优秀团队和优秀检察官。

三、群众信访“件件有回复”的实践成效

（一）信访总体形势趋稳转好：信访总量、重复信访数量和比重实现“三下降”

全国检察机关信访总量开始平稳回落，2019年至2021年信访量分别为93.9万、92.7万、89.5万余件，呈逐年下降趋势。重复信访总量和占比呈下降趋势，2020年、2021年全国检察机关接收重复信访分别为25.3万、27.2万余件，数量较2019年相比分别下降13.8%和7.5%，占信访总量比重较2019年相比分别下降3.1个、2.2个百分点。

（二）依法逐级信访趋势明显：最高检和省级院信访量逐渐下降，市县两级院上升明显

最高检和省级院信访量下降，市、县两级院信访量上升，依法就地解决问题的措施产生积极效果。2020年和2021年，最高检和省级院、地市级院和县级院的群众信访总量分别为37.5万、55.2件万余件和38.5万、51万余件，分别约占信访总量的40.4%、59.6%和43%、57%。最高检和省级院信访总量占比较2019年分别下降10.4、7.8个百分点。最高检和省级院接收的群众信访逐步呈下降趋势，市级院和县级院接收的群众信访呈上升趋势，信访“倒三角”结构逐步改善。

（三）信访秩序整体不断向好：非理性访、集体访、进京访均出现下降

影响信访秩序的主要指标均呈下降趋势，信访秩序明显向好。2020年和2021年，全国检察机关接待群众集体访分别为0.33万余件 4.1万人、0.29万余件3.1万余人，较2019年分别下降38.8%、59.1%和45.8%和69.8%。2020年和2021年全国检察机关接待处理非理性来访分别为0.18万余件和0.21万余件，较2019年分别下降40.6%和31.7%。2021年进京访1.6万余件，远低于2019年的3.1万余件。

（四）信访结构进一步优化：涉法涉诉信访量占比逐年提高

依法有序信访的宣传、引导更加深入，群众信访更加有序、主动地流向管辖部门，促进检察机关信访结构优化升级，涉法涉诉信访比例逐年提高。2019年至2021年全国检察机关接收涉法涉诉信访量分别为62.5万余件、65.5万余件、66.1万余件，分别占信访总量的67%、70%、73.9%。2021年涉法涉诉信访量占比，为2013年涉法涉诉信访改革以来的最高值。

四、群众信访“件件有回复”的现实意义

群众信访“件件有回复”实践成效显著，推动这项制度不断巩固和深化，其价值和意义也逐步得到彰显。

（一）群众信访“件件有回复”以为民谋利、为民尽责的实际成效取信于民、赢得民心，不断厚植了党执政的政治基础

坚持以人民为中心，做好新时代信访工作，就要着力解决人民群众的急难愁盼，以实际成效赢民心、守民心。群众信访“件件有回复”不仅是“7日回复、3个月答复”的问题，更是用扎实有效举措办理好事关人民群众切身利益的每一起“小案”，解决人民群众的急难愁盼，把党的温暖和司法温情传递给每一个信访群众，以为民谋利、为民尽责的实际成效取信于民、赢民心、守民心，不断厚植了党执政的政治基础。

（二）群众信访“件件有回复”努力让人民群众真正、切实感受到公平正义，有力助推国家治理体系和治理能力现代化

法律是最重要的制度形式，能否加快形成中国特色社会主义法治体系，把法律这套规则体系转化成治理效能，加快健全社会公平正义的法治保障制度，将直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化进程。群众信访“件件有回复”注重依法公正办案和群众工作的有机统一，注重法、理、情的有机统一，注重“三个效果”的有机统一，要求检察办案不仅做到符合法律规定这个“文本法”，更要做到符合人民群众用朴素价值对公平正义理解判断的“内心法”，努力让人民群众真正、切实感受到公平正义，积极引领社会法治意识，有效引导人民群众依法有序信访，为我国制度优势更好的转化为国家治理效能产生积极影响。

（三）群众信访“件件有回复”是深化新时代能动司法检察工作的生动践行，强化新时代民生司法保障

群众信访“件件有回复”是检察机关主动担当，不断深化新时代能动司法检察工作，以自我加压来为群众减压。坚持“办信接访也是办案”的理念，深刻检视纠正宗旨意识不强、能力素质不够、群众感情淡漠等问题，着力在司法理念、专业素养、工作机制等方面，强根基、扬优势、补短板，健全完善办理群众信访制度，着力把新时代“枫桥经验”落到实处，以新时代检察机关信访工作高质量强化民生司法保障。

五、制约群众信访“件件有回复”制度纵深推进的问题

群众信访“件件有回复”制度推动形成了统筹推进检察信访工作大格局，基本树立全院、全系统信访“一盘棋”的工作思路，检察机关信访总体形势呈现向好态势。但是与党中央要求、人民群众期盼相比还有很大差距，特别是群众信访“件件有回复”向纵深推进过程中，遇到的一些难点和问题不容回避。

（一）信访工作“大格局”尚未完全建立，以系统观念推进诉源治理工作还需强化

系统统筹推进信访工作的意识有待加强，习惯检察机关一家或控申检察一个部门“单打独斗”，业务部门之间缺乏衔接配合，上下级院缺乏有效联动，政法单位之间缺乏沟通，未能真正形成化解信访矛盾工作强大合力，源头预防、多方联动、多元化解的处理涉法涉诉信访的工作“大格局”尚未完全建立。

（二）信访工作责任制落实不到位，创新开展信访工作动能稍显不足

政府信访部门和有权处理的行政或司法机关、有权处理的行政或司法机关与责任部门之间，沟通协调机制运行不畅，主体责任落实尚不到位，“首办”变成首次办完了事，信访矛盾上行；“终结”变成终而不结，司法程序“空转”，群众问题得不到实质性解决。

（三）检察信访信息化、智能化还存在差距，实现数据共享有待加强

网上信访信息系统有待进一步升级完善，远程视频接访深度应用不够。信访部门和政法部门之间、政法部门之间尚未实现数据互联互通、共享共用。运用信访大数据分析、研判、发现问题不充分。

（四）控告申诉检察队伍建设亟需加强，与革命化、正规化、专业化、职业化的要求相比还有一定差距

部分检察人员对群众信访“件件有回复”的意义和价值认识不到位，就案办案、机械办案，释法说理能力、群众工作能力、防范风险能力、化解矛盾能力等专业能力亟需加强，与检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化的要求相比还有一定差距。

六、健全完善群众信访“件件有回复”制度的建议

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻《信访工作条例》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，坚持和发展新时代“枫桥经验”，按照检察工作“质量建设年”部署要求，不断巩固深化群众信访“件件有回复”制度。

（一）构建“党对信访工作统一领导、控告申诉部门组织协调，各职能部门各负其责齐抓共管”的“一体化”信访工作格局

各级检察院党组将信访工作列入重要议事日程，定期听取工作汇报，认真研究部署信访工作；控告申诉检察部门要积极主动，定期牵头组织召开信访工作领导小组会议，研究协调解决跨部门信访工作中遇到的重大问题和共性问题；各职能部门根据职能分工，依法依规妥善解决群众合理合法诉求，确保在第一时间、第一地点化解信访矛盾。

（二）提高办理和回复答复质效，进一步促进解决“告状难”“申诉难”问题

坚持定期通报制度，跟踪督导、回访回复答复情况，不断提高回复答复质效。深入推进基层检察院领导包案办理首次信访案件机制，全面推开简易公开听证，积极探索开展上门听证，进一步压实首办责任，努力把信访矛盾化解在首办环节，把问题解决在基层。加大电话回访和群众满意度调查工作力度，不断提高群众满意度。

（三）加强部门沟通协作，努力形成解决信访问题的工作合力

加强与政府信访部门和其他政法机关的沟通协调，以《信访工作条例》为依据，坚持诉访分离原则，研究完善信访事项接收、分流处理、回复答复、矛盾化解等处理流程。积极推动构建党委领导下的多方联动、多元化解的新时代信访工作格局，提升群众诉求和矛盾纠纷及时有效实质化解的效率效果。

（四）持续推进信息化建设，为群众信访“件件有回复”提供更有力支撑

进一步升级12309检察服务中心软硬件，加大信息技术的投入与运用。探索将远程视频系统广泛运用到跨地区接访、公开听证、司法救助等各办案环节，提供更及时、便捷、高效的检察服务。深度运用大数据，推动实现信访部门和政法机关信访办案数据共享，加强信访数据研判与类案分析，掌握信访实时动态与规律，为国家治理提供决策参考。

（五）全面加强控告申诉检察队伍建设，努力打造“四化”队伍