数字经贸规则发展态势分析

文/中国信息通信研究院

近年来，数字经贸规则谈判范围逐步从发达国家拓展至发展中国家 （图/视觉中国）

随着全球数字化时代的到来，数字经济和数字贸易不仅成为推动经济发展的重要引擎，也成为各国参与新一轮科技革命和国际经贸合作的重要战略基础。近年来，数字经贸规则在组织机制、构建和演进路径、活跃区域等方面，呈现出一系列新态势。

多边机制重新成为规则制定重要平台

从组织机制来看，随着大国对外战略的转向，多边机制获得更高关注和更大支持，在推动数字经贸规则制定方面开始发挥重要作用。

大国战略调整重视构建多边机制影响力并加强联动。欧盟方面，通过《数字服务法》《数字市场法》，推动《数据治理法案》出台，在WTO（世界贸易组织）电子商务谈判中积极推广电信和平台监管规则，着力强化数字规则、数字治理经验的全球示范作用，重塑多边框架下的“规则影响力”。联动方面，美欧日等共同推动WTO进行机制改革，并在电子商务谈判中提出联合提案，美国及部分欧盟国家在G7（七国集团）框架下达成《数字贸易原则》，美欧达成《跨大西洋数据隐私框架》以替代失效的隐私盾，组建贸易和技术理事会（TTC），尝试在数字治理规则方面形成联动并向多边框架推广。

多边机制下的数字经贸规则构建加快步伐。2019年1月，76个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》，启动WTO电子商务多边谈判。2021年，WTO电子商务谈判合并案出台，包含促进电子商务发展、电子商务开放性、可信的电子商务环境、通用规则、电信规则以及市场准入6个主要章节，细化并覆盖了数字贸易各环节相关规则，总计50余项条款，体现了WTO公平、发展、协作的治理目标。2022年6月，WTO第12届部长级会议在瑞士日内瓦召开，共同签署《关于电子商务的工作计划》，将电子传输临时免征关税的做法延续到下一届部长级会议。

“同心圆”效应加速数字经贸规则构建

从生成路径来看，主要国家、国际组织、国际合作机制在数字议题中相互影响、相互配合，先在小范围内新增议程，讨论形成规则模板后，逐步推动在更大范围内形成多边共识，形成“同心圆”效应，最终推动数字经贸规则体系加快构建。

一是“同心圆”效应推动数字治理议题达成共识。主要国家和具有核心影响力的国际组织强化在数字议题上的推动力。一方面，先在小范围达成协议后再向外围扩展，推动协议在更大范围内达成。如数字货币，2021年5月，G7财长会议发布关于数字支付的宣言，强调央行数字货币应由政策透明的常设公共机构管辖，受制于法律监管、经济治理和隐私保护。2022年5月，G20（二十国集团）财长会议发表联合声明，敦促各国对加密货币实施金融和技术监管。另一方面，先在部分组织内初步设立议程，并提出基本框架，再在其他组织进一步完善相关规则并推动落实。如可信数据流动，2019年G20发布《大阪数字经济宣言》，提出基于信任的数据自由流动，2021年G7发布《数据互信合作路线图》，通过《数字贸易原则》细化可信数据自由流动规则，并提出《G7促进数据互信自由流动行动计划》。

二是数字治理共识加速向经贸规则转化。影响全球公共政策制定的国际组织进一步发挥优势，在小范围内针对部分新兴领域提出规则蓝本，达成共识后，渗透至国际经贸规则中，对全球数字经贸规则制定起到示范引领作用。如人工智能治理，2019年，OECD（数字经济伙伴关系协定）通过《OECD人工智能原则》，产生人工智能治理领域全球首个政府间协议，随后G20将其纳入并通过《G20人工智能原则》。2021年，联合国教科文组织正式通过人工智能伦理问题全球性协议。而DEPA（数字经济伙伴关系协定）等协定的人工智能规则，纳入了上述框架中的“可信、安全、负责任的技术使用和治理原则”，同时要求各国在制定人工智能、电子支付、个人信息保护等国内监管制度时，需考虑相关国际组织制定的公认标准。相关国际组织的数字治理共识，逐步纳入数字经贸规则范畴，并影响各国监管政策走向。

数字经贸规则在协调融合中不断演进

从规则演进来看，各国围绕跨境数据流动、政府调取数据等核心议题的立场，从竞争、对立，开始尝试走向借鉴、融合。

一是跨境数据流动规则依托国际贸易协定不断演进。从总体趋势看，各方在重视数据流动对数字经济发展的正向作用的同时，持续回应隐私保护、数据保护、知识产权保护和安全等公共管理政策需求。一方面，跨境数据流动条款在经贸协定中数量不断增多，截至目前，共有22个经贸协定中包含跨境流动条款，共涉及72个国家。另一方面，本地化措施同步增多。根据信息技术与创新基金会（ITIF）统计，全球数据本地化措施数量四年内增加了一倍，2017年，35个国家实施67项限制性措施。截至2021年7月，62个国家实施144项，数据类型包括税收等经济数据、关键信息基础设施及地图等核心数据、部分个人信息等敏感数据，以及通信等部分关键行业数据。在此背景下，“跨境数据自由流动＋公共政策／安全例外”的规则模板日益得到各方支持。

二是政府调取私人部门数据规则在碰撞中尝试推进。2021年11月，G7贸易部长发布《数字贸易原则》，提出就可信政府获取私营部门掌握的个人数据的共同原则达成共识，将有助于提高透明度和法律确定性。2022年2月，全球隐私大会上，19个国家就个人信息保护专门机构形成决议，强调政府数据获取的透明度、非歧视和尊重数据主体权利。

亚太地区数字伙伴关系网络加快建立

从活跃区域来看，近年来，数字经贸规则谈判范围逐步从发达国家拓展至发展中国家，特别是最具活力、增长最快的亚太地区发展中国家，主要经济体加速推进围绕亚太地区数字市场开拓、数字规制构建的政策部署。

一是主要经济体相继出台含数字贸易内容的印太战略。2021年欧盟发布《欧盟印太合作战略》，提出推进数字化领域合作，包括：一是用更高水平的全球标准和监管方法促进数字治理，涵盖与国际法相符的人工智能监管标准、欧盟隐私和数据保护原则等；二是促进关键基础设施的安全和复原力，提升5G网络供应链的安全水平；三是充分发挥印太地区数字化潜力，通过基础设施建设弥合数字鸿沟。2022年5月，美国宣布与13个国家共同启动IPEF（印太经济框架），提出四个主要支柱，分别为互联经济，弹性经济，清洁经济，公平经济。

二是亚太地区经贸协定频繁达成，数字经贸规则不断增多。2018年12月CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）正式生效，其电子商务专章包含个人信息保护、跨境数据流动、互联网接入等18个条款。2021年11月DEPA在三个发起国全部生效，包含数字身份、数字包容性、新兴趋势和技术等16个数字经济模块。2022年1月RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）正式生效，其电子商务专章包含无纸贸易、线上消费者保护、计算设施位置等17个条款。以上协定签署和生效以来热度大幅上升，已经有多个经济体提出或计划提出加入上述协定，从而深度参与区域贸易发展和规则制定。据不完全统计，2021年提出CPTPP加入申请或启动相关工作的经济体有中国、韩国、英国、泰国、菲律宾等，提出加入DEPA的经济体有中国、韩国、英国等。

三是亚太相关合作机制对数字经贸重视程度大幅提升。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（简称ESCAP）聚焦无纸贸易便利化、弥合数字鸿沟、数字贸易合作，正开展亚太数字贸易一体化指数、区域数字贸易监管一体化的研究。ESCAP指出，2005—2020年亚太地区的数字服务贸易快速增长，占全球份额从17%上升到24%，在业务流程外包和信息技术服务等领域处于领先地位。亚洲国家需要继续投入人力和实物资本，建设促进数字贸易便利化的基础设施，并改善监管和政策环境。APEC（亚太经济合作组织）聚焦数字经贸发展与数据隐私保护合作。在发展方面，2017年APEC通过了《互联网和数字经济路线图》，提出发展数字基础设施、促进互操作性、实现宽带普遍接入等11个重点领域框架，并在2018年创建了数字经济指导小组；在数据隐私保护方面，APEC为了推动区域内个人信息跨境流动，建立了APEC隐私框架和跨境隐私规则体系（CBPR），目前澳大利亚、加拿大、日本等8个成员已将其隐私法与APEC隐私框架接轨。此外，APEC出台了《推进数字贸易促进包容性增长》《促进数字贸易中的消费者保护》《数字内容贸易中的知识产权保护》等多个倡议，强化各成员对数字贸易重点规则的共识和合作。