旅游市场监管现状综述与体制规范完善措施

□ 乌鲁木齐 屈文丽 等

我国《“十三五”旅游业发展规划》指出，在高质量旅游产业发展的基础上，不断提升旅游市场监管力度，促进我国旅游行业发展转型升级。2021年文化和旅游部公布《“十四五”文化和旅游发展规划》，全面推进“一个工程、七大体系”，清晰勾勒出“十四五”时期建设社会主义文化强国的民生途径。与此同时，在旅游市场监管发展实践中，随着国内旅游市场的不断升温，一些地方在积极发展旅游业的同时，旅游监管领域也出现了很多问题，如青岛“天价大虾”事件、哈尔滨“天价鱼”事件、牡丹江雪乡宰客事件等，反映我国旅游监管问题产生的原因，除了经营者素质、消费观念等主观因素外，旅游市场监管体系还存在不足，需要实行更好地行政监管和更优地产业提升。故本文对我国旅游市场监管问题进行研究。

一、旅游市场监管研究现状

针对我国旅游市场监管问题，国内学者们也进行了较多研究，形成了一些具有较强时代性和发展性的旅游市场监管思路和对策措施。刘梦华、易顺（2017）结合政府失灵理论，提出了旅游业监管的政府主导作用。胡燕佼（2011）针对旅游市场监管中的体制和法律制度问题，提出了行政指导和法制在旅游业监管过程中的重要地位。王文杰（2011）重点探讨了旅行社这一市场主体在政府监管中的监管内容和具体监管对策。王灿邑（2013）结合旅游市场监管理论指导，重点从政府宏观层面进行了制度设计和执行对策。张颖超（2015）从旅游市场准入和政府监管规范角度，借鉴发达国家的监管经验，提出了我国创新监管思路。作为与旅游市场监管密切相关的法律制度建设来说，郭步尧（2011）提出了当前我国旅游市场监管法律制度的滞后性与不完善之处。徐萍萍（2017）提出了“大旅游”综合监管模式，重点对政府监管失灵问题，提出了相应的法律应对策略。王敏（2007）重点从旅游监管法律制度建设角度，提出了监管执法体制创新和运行保障思路。刘咏希（2009）结合我国旅游立法，重点探讨了旅游业监管体制、模式、体系建设问题。郭跃（2017）重点从旅游立法角度，提出了我国当前在旅游产业市场监管方面的问题导向，通过制定旅游价格政府执法的裁量基准，提出了旅游市场价格监管的综合执法等具体改进思路。卢薇（2016）提出了在旅游市场监管中强化法律规范的重要性，以及当前我国旅游市场监管部门科学执法、规范执法的具体对策。此外，一些学者也针对旅游市场监管进行了有益探讨。张兆安（2012）重点结合当前我国一些地方“零负团费”“低价竞争”“强迫消费”等行业弊病，提出了要经常开展旅游监管专项行动，加大旅游市场检查力度。罗超平（2008）借助贵州省花溪县旅游市场监管案例，提出了我国旅游市场要注重教育宣传，提升对外形象；严格市场准入，规范主体资格；强化食品监管，确保消费安全；加强自律引导，热情处理投诉。宋志方（2008）通过对发达国家和港台地区在推进旅游市场监管的成功经验，从旅游市场监管的全过程，包括事前、事中、事后等环节，提出了相应对策。丁桂艳（2011）借助秦皇岛市旅游市场监管的实践，提出了市场监管部门要从游客的吃、住、游、娱等角度，实行全方位的市场监管和安全保障。郑伟民（2013）以海南省旅游市场监管的一些教训和经验为例，提出了整顿旅游市场乱象过程中的政府旅游市场监管部门要有所作为，有大作为。总体来说，国内学者大多认为，旅游市场监管要有机突破公共监管理念的内涵，从社会管理、社会服务等角度，力求进一步拓展当前时期我国旅游公共监管整体框架体系中的多方资源、多种要素的整合与优化，同时有机借助我国旅游市场监管能力实际，力求形成一些具有较强针对性、有效性和可操作性的我国旅游市场监管体系。

二、旅游市场监管研究理论基础

旅游市场的监管必须要有一定的理论作为先导。而在当前形势下，结合旅游市场监管实践，主要需要新公共管理理论、新公共服务理论、公共利益理论等作为相应的理论支撑。

1.旅游市场监管的概念界定。①监管。又称之为规制、管制、监管，从“regulation”翻译而来。Daniel F Spulber认为，监管是指在一定的规则下，赋予政府行政部门直接或间接对市场经济主体进行干预的行为。Kahn认为，政府进行监管的目的在于促进市场主体的经济绩效，监管权力来源于国家立法机构授权。结合目前国内外学者的主流思想，所谓监管，首先，监管权力来自于立法机关的授权，实出监管的规范性；其次，监管主要解释市场失灵问题，而不能过多地干预市场经济主体的正常活动；再其次，监管要与市场经济保持同向性，互促互进，形成社会、经济利益共同化与最优化。②市场监管。目前国内外学者对于市场监管的观点和看法较多，但总体来说，学者大都认为，市场监管是一个相对广泛的概念，主要集中在宏观市场的监管，是当前有效应对市场失灵的政府行政措施。具体来说，市场监管主要内容包括：一是相关的法律制度规范；二是进行具体的市场准入限制；三是对当前市场经济行业进行合法、有效规范；四是借助有效市场处罚，来提高市场的有序发展，激发市场经营活力和科学规范。③旅游市场监管。所谓旅游市场监管，主要是指对于旅游行业的诸多市场经济主体，按照政府制定的行业标准和市场准则，进行科学规范运作，对于一些有法不依、损害社会公共秩序和他人利益的行业，给予及时有效的市场监管，以及相应的市场处罚。当前我国旅游行业市场主体较多，涉旅企业、人员众多，涉及到的旅游市场行为较为广泛，并且很多环节和内容具有较强的隐秘性，市场监管难度较大，旅游市场监管部门需要增加执法力度，加大惩处力度。特别是与旅游消费者密切相关的一些市场经营行为，必须要纳入旅游市场监管体系来推进和规范。

2.新公共管理理论——开展市场监管的基础。公共管理理论主要是基于政府行政的需要，从公共利益出发，由政府行政部门来推进的一些公共管理措施。在传统公共管理时期，更多地是强调政府职权的权威性和强制性，而在新公共管理理论下，更多的是要求摒弃传统的官僚制度，积极借鉴市场经济运营机制，吸引更多的社会组织和个人参与其中，最终形成政府主导、社会参与的协同管理新格局。

新公共管理理论来源于新自由主义经济学理论、公共选择理论，其中带着较强的市场经济色彩，但在具体运营中也要注意，市场经济运营机制有其良好的一面，但也要有效防止市场经济过于追逐利润的倾向，毕竟公共管理是以公共利益为导向的，因此有效发挥政府的主导作用是必不可少的，并且在建立新公共管理机制时，要在有所考量市场经济问题时，更多的还是要从社会公共秩序构建等角度出发，建立起更为科学的、效能最大化的公共管理运营模式和执行框架。

3.新公共服务理论——建设服务型政府的支撑。当前在市场经济视角下，新公共服务理论结合公共服务的实践特征和发展程度，将公共服务分为完全、部分公共服务等类型，相应的公共服务的竞争性和排他性也有所不同。在此过程中，政府要利用自身的职权，为不同公共服务主体提供不同的帮助和支持，以此来更好地展现出新公共服务在社会秩序中的规则意识，为更广泛的社会公众提供公共服务职能。具体来说，新公共服务理论在具体实践中，主要包括以下几个基础理论：一是民主社会和公民权理论，其最早是由亚里士多德提出，主要讲求的是社会具有的民主属性，以及公民民主权利在社会实践中的具体表现和价值诉求，也勾划出了公民参与政治和社会建设的演进路径；二是社区与公民社会模式，主要讲求的是公民个体与社区群体的互动和协作关系，并且提出社区决策要有机吸引公民的主观意志和发展建议；三是组织人本主义，在进一步破除旧有官僚制度的同时，要更好地推进人的自由发展，并且要将个人放在组织的整体视域下进行设计，持续提升组织绩效；四是后现代主义的话语理论，其中重点关注真诚、信任、自主参与、自由发言等基本特质，而这些基本治理特征，对于政府旅游市场监管问题，也具有很好地指引和启示意义。

4.公共利益理论——推进旅游市场政府监管的依据。在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之后，学者们提出了公共利益理论（Public Interest Theory），主要从公共产品的根本属性出发，从市场失灵的问题出发，从社会公共利益需求出发，提出了政府有效管制的“公共利益理论”。

公共利益理论是从公共利益的角度作为出发点，以达到维护社会秩序与稳定为根本目的。在本文所探讨的旅游市场经济中，因为存在非法经营、不正当竞争、虚假广告等违法行为的存在，更需要政府进行合理有效的干预，确保公共利益。只有政府通过行政手段来规范旅游市场，通过公开透明旅游信息、调整旅游发展策略、及时掌握并查处违法行为才能使资源达到最优配置，抑制市场缺陷，纠正市场失灵，遏制违法行为，保护消费者自身的合法权益，构建良好有序的旅游市场经营秩序。

三、总体评述

针对学者们在旅游市场监管方面的研究现状，结合现代旅游市场监管理论，本文认为，当前我国要加强社会主义市场经济建设，从行政管理和市场秩序构建着手，以科学监管为手段，以促进发展为目标，持续加强旅游市场监管，发挥出良好的监管效能。旅游市场监管需要各级政府部门，社会组织的广泛参与合作，建立全面的管理手段，以监管、指导和约束旅游市场，促使旅游企业规范行业行为，提高服务质量。

1.监管制度建设方面：完善旅游市场监管体制。①科学定位市场监管与经济发展关系。目前国内旅游市场监管必须摆正到自已的正确定位，把监管放在发展和创新前面，努力创建既能促进地方经济发展，又对强化市场稳健性与竞争力有帮助的旅游市场发展与监管框架。②完善并优化旅游市场监管体制。完善并优化旅游市场监管体制应由工商部门带头，将工商、技术监督部门、商品检验部门和物价监督管理等分散的市场监管执法权集中起来，凝聚成强健的综合执法力量，以避免职能交叉及重复执法的畸形现象，促进市场监督管理行为统一、规范、健康地展开。③建立旅游市场标准化管理机制。

我国要尽快制定《旅游市场管理条列》，明确旅游市场准入标准，出台旅游市场建设总体规划，严格规定旅游市场的开办资金、土地性质、经营范围、建设规模、建筑结构、硬件设施等方面的要求，提高开办旅游市场的准入门槛。

2.监管人员管理方面：提升旅游市场监管能力素质。①树立现代旅游市场公共监管理念。按照“抓发展首先抓环境”的理念，我国监管部门要本着优化发展环境、减轻市场经济主体负担的原则，加强内部监督管理，严肃工作纪律，转变工作作风，着力整治办事拖拉、推诿扯皮等突出问题，用良好的服务态度和监管质量，来促进公共市场的良性发展。②加强旅游市场监管部门能力建设。进一步完善旅游市场监管的制度建设，建立旅游市场监管的督查考核制度，将旅游市场监管情况纳入督查考核体系。③加大旅游市场监管执法查处力度。对市场经营企业或个人的违法违规行为，采取教育与处罚相结合的原则，具体有罚款、限期整改批评教育、警示等多种措施相结合的方式进行督促管理。

3.监管具体措施方面：规范旅游市场监管方式方法。①协调政府旅游市场监管部门职责。国务院负责全国旅游市场的综合监管工作，各级地方政府确立本地的监管部门，通过政府组建或平行部门进行拆分合并的方式组成监管机构对地区旅游市场进行监管。②强化各级政府部门的领导责任。国务院旅游工作部际联席会议下设国务院旅游市场综合监管工作小组，办公室设在国家旅游局，负责统筹旅游市场综合监管。各级政府按照“政府主导、分级负责、属地管辖”之原则，建立健全旅游综合协调、旅游案件联合调查、旅游投诉统一受理等综合监管机制，并将整治旅游市场秩序和提高服务质量工作纳入政府质量考核范围之内。③加大监督检查力度，集中整治旅游市场安全隐患。规范旅游市场秩序执法检查工作，提高监管能力。经常开展公共安全隐患集中排查整治，切实提高公共安全隐患治理能力。目前，我国要使用自主开发平台方式，建成旅游市场安全网络监管平台，对旅游市场实行电子化监管。加大对违法失信行为的惩处力度，引导旅游市场相关主体严格自律，自觉守法。④积极引导游客通过司法部门、人民调解的途径解决纠纷，拿起法律武器捍卫自己的合法权益。⑤健全完善的旅游法律、法规体系和监管标准。建立健全旅游市场综合监管的长效机制，重大处罚决定要建立合法性审查机制，进一步细化量化行政裁量标准，合理规范裁量的种类及幅度。针对一些线上旅游，自驾旅游，营地旅游，医疗旅游等新情况新问题，应尽快完善《旅游法》的相关配套制度。积极探索并建立综合监管机构法律顾问，第三方评价制度，旅游标准化管理与旅游市场准入及退出相结合的制度。

综上所述，结合学者研究成果和相关理论实践，当前我国要树立旅游市场监管科学理念，增强旅游市场监管的发展理念、法治理念、主体意识；兼顾旅游市场监管与地方经济发展的关系定位，完善并优化旅游市场监管体制，建立旅游市场标准化管理机制；规范旅游市场监管执行，协调政府旅游市场监管部门职责，加强培育市场开办者责任意识，集中整治旅游市场安全隐患，营造旅游市场有序经营环境；提升旅游市场监管能力及保障体系建设，进一步加强监管部门、队伍管理和制度建设，加大旅游市场领域监管执法查处力度，以此推进我国旅游监管科学化、规范化、实效化。

四、展望：旅游市场监管的未来发展

展望旅游市场监管的未来正在逐步走向成熟，信用监管将成为重要监管手段，文旅部门建立的在线旅游行业信用档案，和其他各级部门实现信息共享。在互联网+的当今时代，大数据对信用监管的支撑有着举足轻重的作用。期待未来的旅游企业监管部门加强配合，齐心合力，标本兼治，积极运用智能化监管系统，加大强化监管部门责权明确、执法有力、行为规范及保障有效的旅游市场综合监管能力，进一步对扰乱旅游市场秩序问题、侵害旅游者权益的主体做出相应处罚，为广大游客积极创造安全，放心，良好有序的旅游消费环境。