公益性公共文化场馆预算绩效评价的研究

张晶婵 杨庆庭 郑敏 杨盼 杨慧 赵伟

一、引言

近年来，通过向山东省比较有代表性的山东省博物馆、山东省文化馆、山东美术馆三个省级场馆以及济南市美术馆、青岛市美术馆、东营市美术馆等九个市级场馆和两个民营场馆发送调查问卷以及对相关人员进行访谈，了解当前公益性公共文化场馆预算绩效评价的现状。工欲善其事，必先利其器，科学化的绩效指标是预算绩效评价顺利进行的关键所在。由于企业开展绩效管理的时间较早，各类方法经过市场的检验，已形成较为成熟的体系。为了提高公共部门的绩效评价水平，可以借鉴企业较为成功的经验，取其精华，结合公益性公共文化场馆的特点形成适用的绩效评价模式。

二、公益性公共文化场馆预算绩效评价问题

1.评价指标不科学

当前，财政部门高度重视项目预算绩效，已采取各种措施建立相对合理的指标体系，但从指标设置来看，仍存在问题个别，具体如下：

一是指标设置脱离绩效目标，故意弱化指标考核力度

绩效指标的设置应根据绩效目标细化和量化，但是尚有单位为了完成年度绩效考核评价，在指标设置时故意矮化、弱化指标，比如使用较低的正项指标和较高的反向指标，若使用这些相对容易完成的指标来衡量项目绩效，那么就丧失了考核评价的力量，让绩效评价流于形式，违背了绩效考核评价的初衷。

二是指标设置逻辑性欠佳，未形成项目全过程监控

为了衡量项目整体运转成果，在指标设置上应从项目全生命周期考虑。结果性指标固然重要，它是衡量项目绩效的重要尺码，但项目管理是直接影响项目结果的关键因素，同样应得到重视，产出结果不理想应从过程环节入手，因此，过程指标不可忽视。

三是指标设置连续性不足，年度指标设计差异性大

有许多因单位职能设置的常规性项目，这些连续实施的项目，在指标设置时除体现本年度工作特色外，应与上下年度衔接，具备可比性。若同一个项目的指标存在较大差异，一是容易让人对指标产生疑虑，二是降低对项目结果的认可度。

2.评价方法不全面

在财政部门的重视及积极推动下，目前的绩效评价已经形成了全过程的常态机制。评价方法上，以单位申报项目时的绩效目标申报表为依据，将项目结束时对应完成指标值进行比对，根据不同指标的赋分进行打分，对未完成指标由单位进行原因说明，形成绩效评价工作总结，对于得分不理想的项目由主管部门下达整改建议，由项目实施单位提出进一步改进措施。这样的评价方法对于千差万别的运转类和特定目标类项目来说过于单一。

首先，未考虑作为评判依据的绩效目标值是否合理；然后，项目实施单位既是运动员又是裁判员，对自身完成的指标难以以绝对客观的角度衡量，影响评价的真实性；最后，单位需评价的项目量远远大于财政部门组织第三方测评的项目量。虽然受制于人力、财力等因素，财政部门无法对全部单位的全部项目开展第三方评价，这需要单位主动联合第三方开展测评。根据调查，在14家公益性共文化场馆中只有2家自主聘请第三方展开测评。说明大部分单位过度依赖上级部门的检查，这样容易造成项目管理漏洞，形成监督空白。

3.评价结果难应用

评价结果不仅是最为直观的反馈，也是发挥绩效评价价值判断功能的直接依据。多数情况下，财政部门组织绩效评估，将绩效评价结果反馈实施单位，实施单位根据评价结果改进工作方式。绩效评价与预算挂钩，以绩效为导向是贯彻落实预算绩效管理的重要措施。对于全额拨款的公益性公共文化场馆，财政资金可以解决其生存发展问题。如同企业的激励计划，所有的评价考核指标最终都应与财务指标挂钩，只有这样，才能使员工获得成就感和不断努力工作的动力，才能为单位带来具体的成效。因此，要加强评价结果应用，对于绩效评价不达标的项目予以缩减资金规模，同时，对于达标且社会效益较好的项目加大支持，以此提高预算管理水平和资金使用效能。

4.评价意识待提高

绩效评价是一个系统的工程，需要单位一把手主抓。项目实施主要在业务部门，其最了解项目执行过程中有无偏差，各项产出指标和效益指标应由业务部门完成。业务部门是绩效管理的重点部门。可实际情况多数是，财务部门由于承担了上报绩效目标表、绩效评价报告等相关工作，绩效评价成为了一个部门的职责。业务部门认为绩效管理是在配合财务部工作，虽然参与其中，但是并没有把它当做是自身重点工作在抓。在调查中发现财务部门与其他业务部门的协调是普遍反映预算绩效评价工作顺利进行的一大难点。

认识上的偏差，造成业务部门工作主动性不强、准确率不高。在设置绩效指标值时，没有客观分析项目的预期效果，致使指标值不能正确反映项目的效益；在填写项目成效时，没有结合项目特点和实际情况，只是泛泛而谈或夸大奇谈，阻碍了上级领导及时发现项目问题；在分析目标值与实际值差异时，避重就轻，没有从根本找到偏差原因；在运用绩效评价结果时，轻视绩效评价作用，对于合理建议不能有效采纳。绩效管理整体水平的上升，必然要求业务部门同财务部门一起，将绩效评价做实做透，当作自身发展的重要动力。

三、公益性公共文化场馆预算绩效评价问题成因

1.指标设置不规范

一是指标及指标值自下而上设置

目前的考核指标和指标值由项目执行单位自主设定。在调查的14家公益性公共文化场馆中领导层参与指标制定的仅有6家，占比42%。大部分单位是由负责实施的业务部门申报。在确认指标和指标值时，通常会从现实资源出发，先考虑该项指标完成性的难易度以及若不能保质保量完成时造成的后果。脱离单位整体战略目标，以托底的思维，保守的策略自下而上设计的指标和指标值就会造成弱化指标考核力度的问题。

二是指标设计重结果轻过程

在结果性指标的指引下，可以很快判断出该项目的成绩，但是是否达到产出目标值的项目就毫无瑕疵，没有达到目标值的项目就全盘否定？重结果轻过程的思维逻辑造成指标设计上忽略过程指标。对于项目执行单位，在年中绩效追踪评价中，业务部门无从下手，浪费了及时调整项目偏差的机会。对于评价方，无法全面了解项目整体性，做出的判断存在有失公允的可能性。对于主管机关，不能掌握项目全貌，不能及时给出精准的指导意见。

三是指标及指标值参考标准不统一

连续性项目指标却不连续的原因为项目执行单位在设置时没有参考统一的标准。绩效指标设置的标准可以是历史数据、也可以是行业标准又或是单位的发展目标。采用历史数据时应剔除环境变化、政策变动等不可控因素；采用外部标准时应利用“他山之石，可以攻玉”的思路，用标杆促进自身进步；采用单位内部标准时，应避免过于矮化和超高标准，合理的指标是要通过努力达到的指标，太易完成和不切实际都不是合格的指标。

2.自主考评未建立

当前出现的项目单位既是运动员又是裁判员的现象是由于目前单位的自评多是业务部门的自我打分，站在部门自身完成角度而非项目实施角度的打分，出发点就偏离了项目绩效目标，在这个过程中，业务部门打分人员可能会竭尽所能将实际完成值向预期目标值靠拢，想要得到一个理想的分数，因此项目评价的准确度和客观性需要进一步提高。财政部门鼓励各单位积极开展绩效自评，自评是自主考评，自主考评不等于简单的自我打分，它是一种由项目实施单位自主发起的，将业务部门的自我评定与第三方评定相结合的方式。业务部门的自我评定等级必须经单位领导班子审议，项目取得的成绩与不足需要单位领导在管理层面进一步确认，同时，只有加入第三方的验证，自我打分的有效性才能更好地判断。绩效评价应参考内部控制的风险评估制度，由专业第三方在实地调查、听取业务部门工作汇报、搜集相关证明材料等环节后做出准确衡量，形成项目绩效评价报告。单位在财政部门组织之前利用单位自身资源联系专业第三方开展绩效评价，一方面可以对项目问题早发现早改进，一方面财政部门组织时可以参考之前评价结果，节省政府人力、财力。基层单位进行绩效评价应健全自主考评制度，提升绩效评价准确性。

3.激励作用尚未发挥

近些年，我们更多地关注绩效的约束作用，将责任意识已经贯穿项目始终。约束与激励都是绩效评价的重要作用，二者相辅相成。从调查结果看，公共文化场馆在绩效完成上成绩良好，但是项目资金并没有变化，绩效评价的激励作用并没有发挥出来。由绩效评价结果直接引起的激励作用不可忽视。对于财政部门来说，绩效评价可以帮助财政部门了解财政资金使用情况，从而对单位资金进行合理分配，可以从不合格项目中减掉的部分资金用于支持优秀项目，提高财政资金使用效率。对被评价单位来说，公益性公共文化场馆的绩效评价结果与预算资金脱钩导致评价结果难以真正应用，久而久之，会挫伤单位开展绩效评价的主观能动性，将绩效评价仅仅作为财政管理的形式看待。对实施项目的工作人员来说，如企业管理的中的绩效评估手段一样，绩效评估能够使企业通过多种方式方法奖励员工，从而提高员工工作的能动性和积极性。良好的预算绩效评价激励作用不仅可以提高工作人员的成就感，还可以提高工作人员的工作业绩。总之激励作用可以使得单位预算管理进入一个良性循环，促进单位整体发展目标的实现。

4.领导重视角度偏差

一是某些领导只看重绩效评价的结果，重视的是项目的完成度。只要项目顺利完成产出指标，就算完成任务，忽视了绩效评价的其他方面。这也导致了绩效评价成为了一个过场，无法从中真正发现问题、解决问题。二是关于绩效评价的实施，某些领导认为这单纯是财务部门的事情，仅对财务部门下达工作任务，若出现评价不及时或评价得分低等不利因素，会首先对财务部门问责。可实际情况多是财务部门虽是牵头部门，但是需要业务部门的多方配合，由于财务部门和业务部门同级，有时出现难以协调的局面，绩效评价涉及到单位整体发展，需要单位领导在单位层面进行统筹安排。绩效评价的工作方式不是领导层对财务部门的一对一管理，而是领导层对财务部门、业务部门的一对多管理。只有从上到下的指导分配工作，才能提高最终的执行力。

四、借鉴企业绩效考核评价经验——平衡计分卡

1.平衡计分卡在公益性公共文化场馆施行的可行性

平衡计分卡通过财务、顾客、企业内部流程和学习与成长四个维度点明了企业能取得财务指标的原因，更全面、更精准地对企业绩效进行衡量，虽是最早在企业应用并得到发展，但并不是只有企业可以应用。早在1996年，美国就将该方法引入政府领域，随后世界上经济较发达的部分国家也将其成功运用在非营利组织和政府机构。在我国，公益性公共文化场馆是事业单位，能否使用平衡计分卡进行绩效评价主要考虑该方法所包含的四个维度是否能与之契合。

首先，财务维度。企业的财务维度主要指净资产收益率、经济增加值、资产负债率、资本周转率等财务指标，是可以通过报表当中的数据准确计算出来的。公益性公共文化场馆是由政府拨款管理的事业单位，遵从的是政府会计制度，每年需要填报决算报告和综合财务报告，虽不像企业以利润为追求点，但可以通过预算执行率、年末资金结转结余率、收入支出预决算差异率、财政应返还额度变动率等财务指标进行该维度的反馈。

其次，顾客维度。企业的顾客是指产品的销售对象，所以企业格外重视顾客的分析调研。根据新公共管理理论，政府是一个服务机构，要向企业看重顾客那般对待公民，要将公众看做顾客，只有这样才能提供更加符合顾客需求的服务。公益性公共文化场馆直面大众，在政府文化惠民政策的指引下，每天都向社会大众免费开放，社会大众就是公共文化场馆的顾客，可以在这个角度开展绩效评价研究。

再次，内部流程维度。企业的内部流程是指各部门之间的协同和配合，以及每个部门自身的规范。公益性公共文化场馆与企业相同的是自身也存在多个业务部室，根据职责的分工，每个业务部室都承担着不同的工作任务。它们的管理模式可能与企业不同，但是各业务部室的工作也同样影响着单位整体的绩效。同样，是值得评价的重要环节。

最后，学习与成长维度。不管是企业员工还是公共文化场馆的工作人员，每个人在职业规划上都应不断学习，任何单位都需要给职员创造成长的空间。因此该维度适用于所有期待员工进步，可为单位创造更大价值的单位。公共文化场馆的发展离不开人才队伍的建设，更应看重学习与成长维度的评价成绩。

综上所述，平衡计分卡在公共文化场馆完全可以得到应用，是政府组织绩效评价的有效方法之一。

2.平衡计分卡在公益性公共文化场馆施行的特殊性

虽然平衡计分卡可以在公益性公共文化场馆得到应用，但是不能生搬硬套，必须根据公共文化场馆自身特点来进行相应的改进。在改进过程中，要特别注意公益性公共文化场馆自身的特质。

一是公共文化服务的特殊性。公共文化服务与一般商品不同，它不仅不可用数量准确计量，而且不能用投入产出比如同企业般进行成本的测算，非排他性和非竞争性明显。因此，当使用平衡计分卡设置指标时，必须考虑公共文化服务的特殊性。

二是场馆公益性质的特殊性。政府投资建设的公共文化场馆具有典型的公益属性，不以盈利为目的，是为满足大众文化需求而存在的文化机构，它利用政府资源为社会提供富有正能量的文化产品和服务，是政府进行社会管理的延伸，担负着政府部分文化职能。报表上的财务数据不能像反映企业经营状况那般反映公共文化场馆的工作业绩，因此，在使用平衡计分卡进行绩效评价时，考虑财务指标的同时非财务指标同样占有举足轻重的地位。

三是单位管理体制的特殊性。公益性公共文化场馆一般是事业单位，本身不具有人事管理权，单位职工是由上级主管机关和人事主管机关进行管理，执行严格的工资标准，因此，不能像企业那般使用激励政策。对于有突出工作成绩的人员，公益性公共文化场馆要根据单位特性，实施合理的、规范的奖励措施，这是设计适合公益性公共文化场馆平衡计分卡时必须要注意的问题。

五、公益性公共文化场馆运用平衡计分卡进行预算绩效评价

1.平衡计分卡下的指标设计

公益性公共文化场馆由国家财政支撑，其财务维度的指标设计应以适合财政资金的衡量为主，由于资金的指标是可以明确量化的，因此，可用以下指标进行测算：反映财政资金使用进度的预算执行率、财政拨款结转和结余率；反映预算编制准确性的财政拨款收入/支出预决算差异率、人员/公用经费预决算差异率；反映重要财务事项的政府采购完成率；反映资产状况的资产负债率等。这些数据都可在单位年度决算报告和综合财务报告中找到，是经得住检验的真实客观数据。

公益性公共文化场馆服务于公众，其顾客维度的指标设计应以适合不同年龄、不同学历、不同工作的广大人民群众为主。公众应是绩效评价中重要的一环，政府需要从公众的反映中得到公益性公共文化场馆最急需解决的问题，从而更精确的指导公益性公共文化场馆改进工作。要想真切得到公众的意见反馈，就要引入公众参与机制，了解公众的感受，集思广益，促进公益性公共文化场馆在免费开放执行过程中及时纠正偏差，进行动态调整。

由于公共服务难以量化，其在短时期内反映并不明显，因此，在设计该维度指标之前，先要弄清影响广大群众对公益公共文化场馆公共服务需求和满意度的因素，如下图1：

从图1可以看出影响因素分为内外两方面，因此，在指标设计时，我们要基于以上影响因素进行设置。可用以下指标进行测算：场馆独立程度、场馆设施完整度、场馆卫生整洁度、场馆消防安防齐全度、各标识牌指示牌的明显度、场馆活动满意度、场馆活动参与度、场馆宣传知名度等。

图1 公益性公共文化场馆公共服务需求和满意度影响因素

公益性公共文化场馆所提供的各种公共文化产品和服务的优劣，离不开场馆内部管理，因此其内部流程维度的指标设计应以场馆职能为导引，围绕各部门的工作进行设置。首先是制度方面，良好的管理制度是工作顺利展开的保障；其次是人员方面，合理的、充足的人员配备有利于工作执行；然后是工作职责方面，清晰的工作职责可以避免出现部门责任推诿的情况；最后是业务输出方面，在此环节，工作成果是可以量化的。因此，内部管理维度可用以下指标进行测算：业务制度完整度、财务制度完整度、工作流程流畅度、工作职责清晰度、人员配备合理度、人员数量充沛度、业务活动相关数量目标等。

公益性公共文化场馆的学习与成长维度的指标设计应以提高本馆职工综合素质为主，主要考虑可通过哪些手段达到培养职工学习能力，提升业务素养的目的，比如定期举办培训、组织学术研究活动、开展学习小组、聘请专家讲座等等，只有职工自身有足够的成长空间，才能继续在本单位发挥能力。因此，学习与成长维度可用以下指标进行测算：培训数量、学习活动数量、学术成果数量、职工离职率、职工满意度等。

2.平衡计分卡下的考核方法

首先，确定确定得分权重。平衡计分卡考核应依旧遵循现在财政部门执行的打分的方式，在打分之前，首先要将得分权重进行分配。可以利用德尔菲法。通过邀请该领域的专家学者，对指标进行权重设置，再将结果反馈给专家，经过多次循环往复，取得一个较为科学的权重。

其次，确定指标计分方法。确定指标体系得分的定量法一般常用的是功效系数法或综合指数法。不论使用哪种方法，为了保证绩效评价应用的连贯性，指标计分方法一经确认，在短时期内不得随意变更，主管部门应在听取各基层单位建议的基础上，统一确定方法，在系统内贯彻执行。

最后，确定评价考核周期。文化类项目不像工程类项目有明确的起止时间，也不像维修类项目能取得立竿见影的效果，更不像购置类项目可以用数量直接衡量，因此在确定公益性公共文化场馆评价考核周期时，周期间隔不宜过短，不然文化活动所展现的影响得不到发挥。考虑到专项经费一般在3月下达，目前财政部门选择10月左右进行年中绩效评价，在次年年初进行上年全年的绩效评价是十分合理的。既可以在年中对项目进行及时测评，也可以总结全年工作。

3.平衡计分卡下的组织评价

平衡计分卡法的指标与单位发展目标息息相关，涉及维度较多，在组织评价过程中需要单位领导层的大力支持。公益性公共文化场馆是政府管理的文化机构，在一般的组织评价程序基础上，要增加事前绩效评估、年中绩效追踪和评价结果等环节，具体如下图2所示：

图2 公益性公共文化场馆绩效评价组织流程图

在事前绩效评估环节，聘请专家仔细论证项目的各个方面。全面的事前绩效评估不仅是对项目本身负责，更是对财政工作的支持，有利于减少资源浪费，有利于贯彻事前、事中、事后全方位的绩效管理财政政策。

在预算制定绩效目标环节，场馆应从平衡计分卡的四个维度，紧紧围绕各自场馆的职能和发展目标，结合上年决算和当年预算，把工作任务从领导层开始自上而下层层分解至各业务部门。绩效目标一经确认不应随意调整，但当外部环境发生重大变化，严重影响绩效目标的实施时可以通过规定的程序进行调整。

综上所述，不以盈利为目的公益性公共文化场馆没有利润指标、不用考虑股权资本、债务资本，最适合使用不仅仅以财务指标为主的平衡计分卡法，该方法有利于构建多维度的、相互平衡的指标体系；并且使单位整个组织行动协调一致。公益性公共文化场馆应在吸收借鉴企业绩效评价方法基础上，提高绩效评价质量，以人民为中心，进一步打造富有特色的文化品牌，抢占文化宣传领域制高点，保障人民文化权益，维护国家文化安全。