后疫情时代城市地面公共交通发展路径

□ 汪 刚

基金项目：郑州市2021 年度社会科学调研课题（0100）

城市公共交通出行事关民生福祉，关系到人民群众的幸福感和获得感。截至2020 年底，我国城市公共交通运营线路总长度达到106.9 万公里，相比2016 年增加了8.82 万公里，客运总量为1 272.15 亿人次。近年来，城市地面公共交通将继续向低碳化、智能化、城市公交车站化等高质量目标迈进，这对于推动绿色城市建设，实现城市可持续发展具有重要意义。但也应该看到，城市轨道交通、私家车、网约车进一步挤占了传统公共交通发展空间。作为出行服务者，城市地面公共交通作为载体工具，其治理价值的彰显，是公民社会对政府合法性评价认知的要素。笔者以郑州市地面公共交通为例，通过分析城市公共交通改革实践、发展面临的困境，总结出城市公共交通健康运行的改革趋势，并提出城市地面公共交通运营优化方向。

一、城市地面公共交通改革探索与实践

郑州市公共交通总公司始建于1954 年2 月，是具有社会公益性质的国有大型公交企业，是郑州城市公共交通的主导力量，下设8 个运营分公司、两个修理公司以及物业公司、结算中心、培训中心、职工医院等4 个生产辅助单位；现有职工15 000 余人、各种运营车辆6 420 台、运营线路342 条、线路总长度4 781 公里、日均运营里程77.53 万公里、运送乘客234.52 万人次。经过多年发展，运营车辆从柴油车、汽油车、无轨电车到天然气车、油电和气电混合动力车，再到如今的纯电动公交车和氢燃料公交车，新能源公交车辆比例达到100%。2018 年12 月，郑州市被授予“国家公交都市建设示范城市”称号。

自1995 年郑州市公交公司更名为“郑州市公共交通总公司”以来，2005 年中国城市公交《郑州宣言》签署，2009 年快速公交工程建设全面展开，2010 年8 月1 日始实施地面公共交通一律1 元收费制度，2020 年9 月2 日完成工商登记变更完成了公司制改制以来，城市公共交通不断适应时代发展要求，在组织定位及服务优化等方面先后进行一系列改革探索，具体为：①公共交通的公益性更加突出。作为准公共物品，城市公共出行是政府应当提供的基本公共服务和重大民生工程，而对具有公益属性的公共交通进行票价补贴，体现了税收“取之于民、用之于民”的宗旨；②城市公交优先发展理念不断彰显。按照全面建成现代化高质量国家综合立体交通网的基本要求，郑州市以“高速支撑、中心放射、区域联动、村镇成网”为目标，牢固树立公共交通优先理念，打造城市“一小时通行”都市圈；③公共服务人性化水平不断提高。例如，“线路号标识”方便乘客辨别所乘坐的公交车，公共交通“叫醒服务”，“女性公交”等便民人性化探索，凸显了“为人民服务”的诉求。

一系列改革实践赋予了城市地面公共交通较大活力。然而，随着现代交通工具的丰富，传统地面公共交通发展也迎来了较大挑战，特别是新冠肺炎疫情爆发以来，地面公共交通面临传统困境和疫情防控风险叠加。作为一种城市出行工具，城市地面公共交通面临信息技术发展、争夺市场生存空间考验；作为一种城市记忆符号，在碎片多元信息化时代，其历史价值有被模糊的风险，通过重塑，打造城市记忆名片，是提高城市文化竞争力的必然要求。

二、城市地面公共交通发展困境

“尽量乘公共交通工具前往”和“尽量不乘坐公共交通工具，建议步行、骑行或乘坐私家车、单位班车”是疫情爆发前后两种不同的话语转向。如果说疫情防控期间限乘公共交通是阻隔疫情传播，那么，平时乘坐公共交通出行的倡议更像是传统地面公共交通为生存而发出的“呐喊”，道出了新时期城市公共交通发展的困境。

1.供给需求侧变革，挤占了生存空间

一方面，供给侧主要是指公共出行工具多样化，多种服务相互竞争。需求方面，市民在自主性、舒适性、私密性等方面的需求和公共交通的不足和劣势逐渐凸显，传统地面公共交通的票价优势让位于快速、高效、个性的主观期待。运用波特的五力竞争模型对公共交通集团面对的五种力量进行分析，即现有竞争者的能力、潜在竞争者的威胁、替代品的威胁、供应商的议价能力、购买者的议价能力。如图1 所示。各个替代因素对传统地面公交发展构成竞争场，自由流动促成客源“用脚投票”，市民私家车、轨道交通、出租车的选择偏好自然形成，加上快节奏的生活习惯及新冠肺炎影响，地面公共交通活动空间被进一步压缩。作为共享经济的具体体现和应用范例，共享单车、汽车满足了90 后的个性需求，其与轨道交通接驳，解决了市民出行“最后一公里”出行困境。

图1 组织的五力模型图

另一方面，公共交通作为政府向社会提供的一种准公共产品，其公益属性决定着公共交通行业不能以盈利为目的，这就导致民间资本进入积极性不高，组织变革和创新动力不足，公共服务单一、提供主体能力弱化。

2.传统、非传统安全运营隐患依旧存在

安全，是公共交通运营的基本目标。相比城市轨道交通早已建立了完善闭环运行管理系统，大多数城市地面公共交通并无专门上车安检系统。以郑州市为例，除BRT 外郑州市地面公共交通上车安检主要以司机询问和观察为主，虽然绝大多数市民遵守安全规定，总体上也保证了城市交通的安全运营，但国外偶有发生的城市公共交通纵火案，还是在一定程度上强化了我国城市公共交通完善快速安检系统的需求。据调查统计，在被调查的776 人中，519 人希望安装上车安检系统，占比为66.88%；108人不希望安装上车安检系统，占比为13.92%；109 人持无所谓态度，占比为19.2%。另外，公共交通乘客来源多样，相对封闭的区域为矛盾宣泄提供了窗口。近年来，国内抢夺公共交通车辆方向盘、殴打辱骂司机的违法行为时有发生，此类问题是制约城市地面公共交通发展的共性问题。再者，受新冠肺炎疫情影响，2020 年5 月全国36 个中心城市总客运量、公共汽电车客运量、轨道交通客运量、出租汽车客运量与2019 年同期相比仍处于下降态势，分别为上年同期的60.4%, 56.4%, 65.9%和62.3%。显然，后疫情时代，城市地面公共交通公交的开放和聚集特征，增加了市民风险评估感知，公共交通往往成了潜在风险的“符号”。在公共交通转型尚未完成之时，城市地面公共交通运营面临传统遗留和新问题的叠加。

3.政企关系不明确，公共交通身份模糊

改革开放以来，虽然政府和市场的关系有了很大调整，公共交通改制也时有推进，但政企并非决然分开。首先，在长期实行计划经济体制的条件下，必然会形成政府对公有制企业的直接领导关系。在此情形下，不能简单地依据公共交通公司的性质将政府因素排除，因为这不利于体现服务公益要求。其次，普通市民并无专业的政企关系划分知识储备，往往将公共交通集团政府化、事业单位化，造成了政企关系模糊，将本属于企业责任转嫁于政府，造成了企业权责不匹配，不利于“服务价值”的彰显。再次，公域和私域话语争论，造成公共交通转型困难。传统上，“公家”代表身份、信任和能力，但是政府并非万能，这就需要市场参与。理论上，多中心治理视域下，企业、政府、社会组织应形成多元服务供给机制，允许民营力量参与公共交通服务，但自2003 年十堰市公交民营化改革被迫搁浅以来，城市公共交通被政府和公共组织所主导，这就造成城市地面公共交通改革缺乏市场敏感性，服务水平和能力被市场化工具所超越。可见，无论话语还是改革实践，传统地面公共交通进入矛盾的两难境地。

三、城市地面公共交通运营优化方向

作为城市现代常规性符号的公共交通（工具），是城市形象的缩影，是城市对外交流的“微窗口”，与市民的生活联系最密切。赋予城市地面交通（工具）以符号象征意义，拓展城市公共交通新的符号认同，实现工具价值到认知价值的深化，使城市地面公共交通演绎出新的发展内涵。

1.拓宽公共交通符号与象征范围

拓展城市地面公共交通话语空间需做到“工具性价值”与“目的性价值”相统一，走出传统工具认知偏差，构建符合后现代特征的象征体系。

（1）文化表达层面，以树立文化自信为职责，打造车厢文化。例如，部分城市探索的“雷锋车厢”、“健康知识车厢”、“国学车厢”、“怀旧车厢”、“党史车厢”等，丰富了市民精神文化需求，让市民感受到历史“厚度”和“温度”，擦亮了城市文化底色。未来，城市地面公共交通还可以探索“思政公交”、“英雄事迹宣传公交”等新的文化表达形式，发挥城市“移动宣传架”优势，通过凝练特色吸引客源回流。

（2）流程再造层面，流程设置再造是一种企业活动，内容为从根本上重新而彻底地分析与设计企业程序，并进行相关的企业变革，以求提高营运效果。新形势下，传统公共交通行业需要运用互联网服务行业思维，对自身的组织结构及运营方式进行革新，不断提升服务能力，在坚守公共交通社会公益属性的基础上，传达与时俱进的改革信号，打造新型服务运作模式。

2.推动技术革新，阻断风险传播链

后疫情时代，城市地面公共交通在信息精准溯源、快速安检、碳中和等方面具有较大优化空间，通过加强同企业、科研院所、高校合作，优势互补推动公共交通安检、消毒技术革新和管理创新，阻断各种风险传播，提高公共交通出行的安全感。

（1）除了工具层面的革新外，还需政府管理技术完善，加强对客车生产企业产品革新的支持力度，通过政府主导、市场参与，减轻公交车企负担，提高公共交通从业人员身份认同，提高服务品质，做到加“质量”不加“价钱”，真正体现公共交通的公益性。

（2）建设公共交通技能人才库，大力提升技能培训水平，提高公共交通从业人员安全意识，建立人才培育、安全预警长效机制。

（3）工具优化和治理技术的改善，最大程度阻绝了风险传播，实现了驾乘各个环节监管闭环回路，减少了矛盾，促进了公共交通构成要素的和谐稳定。

3.形成公交优先、绿色出行的共识

公交优先是指一切有利于公共交通优先发展的措施，包含技术和观念优先是遵循市场发展规律和国家宏观调控的有机统一。随着《交通运输行业节能低碳技术推广目录（2021 年度）》发布，国内公共交通碳达峰碳中和改革持续推进国内新能源城市公交车比例目前超过66%，可见，在国家系列改革政策的驱动下，工具和技术层面的革新比较成熟，公交优先的基础已经筑牢。

通过多种措施扶持和发展公共交通，促进效率提高，提升服务水平，增强吸引力；通过对私人交通实施宏观调控，积极引导社会大众趋向公共交通作为主要的日常出行方式，是观念和价值层面优先的重要内容。城市政府需要进一步探索公共交通补贴补偿机制，提高公共交通从业人员待遇，创新和丰富“绿色出行”宣传方式，提高公共交通的主流话语权。此外，市民和乘客要转变出行观念，主动融入城市环保实践，形成健康的出行品格，为推动“公交优先”发展和城市人居质量改善注入强大动力。

四、结语

公共交通安全，是国家安全的组成部分，是城市公共交通的生命线，保障广大人民群众出行安全始终是城市公交的第一要义。在疫情防控形势依然严峻，威胁地面交通公共安全运营的偶发性因素时有产生的背景下，提高群众安全感，维护公共安全和城市社会稳定是当下重要任务。可以肯定的是，城市地面公共交通将继续见证着城市历史发展变迁，而未来的智慧城市、智慧公共交通将迎来新的发展机遇，制约地面公共交通安全的技术和程序上的因素将会被克服。