我国现行消防监管模式的分析与思考

2022-09-02苗程宾

中国人民警察大学学报 2022年8期

苗程宾

天津武清区消防救援支队，天津 300000

一、引言

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)规定：“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。”因此，各级消防救援机构即为我国现阶段实施消防监督管理的主体，消防救援机构开展消防监督执法工作的质量和效果直接关系火灾防控的效果和社会火灾形势稳定[1-2]。

姜颖等[3]从法学理论角度梳理了消防执法改革的现实意义，同时探讨法律框架下消防执法改革的具体措施对未来消防执法行为产生的深刻影响，厘清了新机制下消防执法过程中需要注意的问题。刘纪达等[4]对“双随机、一公开”消防监管模式进行演化博弈分析，明确了消防救援机构与监管对象的策略选择和各种因素之间的关系。另有部分专家、学者的研究以消防监督执法过程中存在的问题分析和经验总结为主[5-7]。如今国家综合性消防救援队伍转隶已三年，消防执法改革全面落地。笔者通过对2020—2021两年间某区消防救援大队的人员编制、执法数据进行调研，分析我国消防监督执法模式现状，并尝试提出改进思路与建议。

二、消防救援机构开展监督执法基本情况

2018年11月9日，国家综合性消防救援队伍改革转隶；2019年4月，该区消防救援机构前期承担的建设工程消防设计审核、竣工消防验收职能全部移交该区住建部门；2019年5月《关于深化消防执法改革的意见》(以下简称《意见》)印发，提出了消防执法改革5个方面12项主要任务；2019年10月，该区消防救援大队根据《意见》要求和上级消防救援机构的相关规定，全面实行“双随机、一公开”监管，适时开展集中专项整治，同时核查群众举报投诉的火灾隐患。以下为该区“双随机、一公开”监管实施后两个完整年份的监督执法情况。

(一)该区基本情况

该区为其所在城市的经济相对发达区域之一，地处城市远郊区，面积约1 600余平方公里，常住人口约110万，下辖5个街道、24个镇，区域内有1个市管工业园区，6个区管工业园区，若干个街镇管理的工业园区，全区注册企业约11万家，每年生产总值约1 200亿元。

(二)该区消防救援机构基本情况

该区消防救援机构由消防救援大队和11个消防救援站组成。消防监督执法工作主要由消防救援大队实施，消防救援站主要在大队指导下实施辖区内的灭火和救援、消防宣传、火灾隐患排查等工作。

人员方面，消防救援大队主要由干部和消防文员组成，消防救援站主要由干部、消防员、政府专职消防员组成。表1为该消防救援大队2020年、2021年从事监督管理工作的人员情况。

表1 从事监督管理工作的人员情况

表1中消防监督员全部为干部，主要负责各类单位的消防监督执法，办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，辖区内各街道、镇、工业园区以及行业部门的工作推动并兼职火灾事故调查。辅助执法人员由干部和消防文员组成，主要负责行政执法案件的法治审核，消防宣传，档案制作、管理，数据汇总、上报等工作。其他人员承担灭火救援、队伍管理、后勤保障等工作。

(三)消防执法现状

按照所属消防救援总队下发相关标准要求，该消防救援大队确定约800家单位作为消防安全重点单位进行监管，另外有约2 300家单位被纳入监管范围。按照消防救援总队要求，消防安全重点单位须每年至少进行一次消防监督检查，其他单位无明确比例和频次要求。消防监督检查以“双随机、一公开”为基本手段，随机确定人员和单位，在特殊时间节点或按照上级机构部署开展专项检查，同时核查群众举报投诉的火灾隐患。另外，该区两年间发生火灾3 000余起，除轻微火灾外，仍有100余起火灾需立案调查并处理。如果以每年52周全部开展工作进行粗略估算，每名消防监督员每周需检查单位8～11家，且每两周至少办理1～2起行政案件，每月都会调查一起火灾。

表2为两年间该消防救援机构监督执法业务量情况，因监督检查需要至少2人一组开展工作，所以人均业务量由10名监督员分为5组确定。

表2 监督执法业务量情况

三、现行消防监督执法模式存在困难

(一)人员配比不合理

2020年和2021年，该消防救援大队从事消防监督管理工作的人员仅有25和28人，不足总人数的7%；而直接从事一线执法的消防监督员仅10人，不足总人数的3%。这既与《消防法》“预防为主、防消结合”的方针不相适应，又与当前社会经济形势、火灾预防的工作压力不相适应。且人员构成较为单一，一线执法人员均为干部，仅由消防文员从事系统录入、档案制作、基础信息维护等辅助性工作。

《意见》首次提出消防员可以参加执法工作，这就意味着取得执法资格的消防员也可以参与双随机抽查工作。这是消防执法队伍发展历程中的一次重大突破，对壮大执法力量、缓解基层人少事多的矛盾具有重要意义。笔者调研的消防救援大队在这方面作出了探索，积极推行消防救援站开展防火工作，在日常熟悉辖区单位过程中同步开展防火检查。根据2021年度的统计，11个消防救援站共检查社会单位900余家，切实消除了一部分火灾隐患，但对于一些难以整改或需要进入后续行政案件程序的情况，仍需要移交消防救援大队处理，且因业务能力有限，其检查所能发现的问题也多浮于表面。此外，当前消防监督员使用的执法资格证仍然是转隶前的“岗位资格证”，该证已经停考多年，消防员取得执法资格路径尚未形成。随着消防救援机构“全灾种、大应急”职能定位的转变，灭火救援任务量猛增，用于防火工作的时间也非常有限。

(二)监管对象底数不清，情况不明

该消防救援大队双随机库中3 000余家单位大部分都是“双随机、一公开”模式实施前，由管片消防监督员通过对辖区摸排逐步录入的，后期根据在随机检查过程中发现的单位停业、搬迁等情况对数据进行更新。现阶段消防监督员主要时间用于对单位的检查，管片虽保留，但仅限于处理举报投诉和推动街镇、园区基础工作方面，几乎没有时间对辖区进行摸排。验收职能移交住建部门后，消防救援大队对新增建筑的情况亦不能及时掌握。目前，该区消防救援机构已经按照所属总队部署要求，将辖区注册的11万家企业全部录入双随机库中，但并不掌握企业的经营情况，计划在后期随机检查过程中逐步摸排、完善信息。

(三)监管质效无法得到保证

如前文所述，该区每名消防监督员在推动管片街镇园区工作、调查火灾、参加会议、办理行政案件的同时，每周要检查8～11家单位。消防监督检查需要查阅被检查对象的相关资料文件，与单位负责人、管理人座谈了解企业基本情况，检查单位员工消防常识掌握情况，检查单位建筑防火情况，检查并测试单位消防设施。对于一些规模较大、消防设施较多的单位，按照所属总队下发的检查细则进行一次细致的监督检查需要5～6个小时。办理行政案件需要经过收集证据、集体议案、告知、听证、逐级审批、送达、催告、执行等必要程序，对于一些当事人不配合的案件，仅收集证据就需要花费大量时间。火灾调查需要进行证人询问、现场勘验、物证检测等一系列工作，一些大型火灾甚至可能询问数十名证人，勘验现场也会耗时数日。另外，该区因面积较大，监管对象分散，消防监管对象在各街镇、园区均有分布。消防救援机构位于该区中心位置，开车到最远的一个镇单程需1个小时左右，增加了每次检查的时间成本。由此可见，消防监督员并没有足够的时间按照检查细则对每一家单位都开展细致的检查，无法保证质量和效果。

(四)责任边界不明确，追责风险大

应急管理部消防救援局在《“双随机、一公开”消防监督抽查实施细则(试行)》中明确规定:对未履行、不当履行或者违法履行“双随机、一公开”消防监督抽查职责的，要依法依规追究责任；对严格按照抽查事项清单和抽查计划安排，依据法律法规和相关工作要求，开展“双随机、一公开”消防监督抽查工作的，依法依规免予追究责任。但是，现行体制无法给消防监督员保质保量完成检查任务提供保障：如果对每一家单位都严格按照所属总队下发的抽查事项清单实施检查，那么就无法按照抽查计划完成全部检查任务；如果严格按照抽查计划安排实施检查，就无法保证每一家单位都完成抽查事项清单所要求的全部事项。然而，目前尚无文件对于因客观因素无法按照检查标准和检查计划实施检查的免责情形进行明确。另外，虽然该消防救援大队已经将辖区工商注册企业全部录入双随机库中，但因其数量巨大，且对实际经营情况并不掌握，全部摸排完成更是遥遥无期。如果一家未排查到的企业或者根本未进行工商注册就开始经营生产的企业发生火灾事故，如何追究监督人员的责任，目前也没有明确依据。因此，从事一线监督执法工作的消防监督员精神压力和心理负担很大。

(五)“互联网+监管”效果不明显

该区物联网监管平台于2019年建成并投入使用，但截止到2021年底，全区仅有50家单位接入监管平台。该平台可以对接入单位火灾自动报警工作情况、消防水池水位、管网压力等重要参数进行监控，当数据出现明显异常时，提醒被监管单位人员进行处理，对于接入单位的消防安全管理起到了一定的督促作用。但接入单位数量少，覆盖面窄，重要消防技术信息体现不充分，信息共享不及时的问题仍然存在。另外，消防救援机构未能与住建、市场等部门实现信息互联互通，对辖区建筑、企业动态掌握不及时。虽从市场部门获得了辖区注册企业信息，却需将11万家企业信息手动导入双随机库，费时费力，且无法掌握企业实际经营情况。可见，“互联网+监管”还没有真正发挥作用。

四、对于改进现行消防监管模式的思考

(一)合理确定重点监管对象

消防救援队伍承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责，消防救援机构应主动担当作为，竭尽全力守护辖区一方平安。在人员编制、力量受限的情况下，首先要聚焦重点，保证消防监督员有充足的时间检查可能出现重大安全风险的单位或场所，在确保重点的前提下兼顾一般。各级消防救援机构在制定重点监管对象界定标准时，应充分考虑辖区实际情况，如消防监督员数量、业务素质、辖区面积、区域企业特点等因素，并在标准制定过程中给具体从事一线监督执法工作的基层消防救援机构一定的自主空间，实现差异化监管。《消防监督检查规定》中规定，省、市、县消防救援机构具体实施消防监督检查，确定本辖区内消防安全重点单位。因此，消防救援大队根据辖区特点，制定重点监管对象标准是有依据的，上级消防救援机构统一制定标准不一定适合该地区情况。以笔者所调研的消防救援大队为例，其重点监管对象界定标准由所属总队制定，按照标准，生产、经营、储存易燃易爆物品的企业应作为重点单位进行监管，加油站涉及成品汽油储存和销售，按此标准应列为重点单位进行监管。但是，我国加油站极少发生严重的火灾事故，这是因为我国加油站基本都由几家大型石化企业经营，加油站从选址到建设、运营都实施标准化管理，内部监管非常严格。在这种情况下，若能将其区域公司作为重点单位监管，在检查的同时抽查1～2个其下属加油站便可以掌握情况。如果将所有加油站全部作为重点单位逐一检查，不仅耗时费力、劳而无功，还挤占了检查其他单位的时间。因此，确定重点监管对象时一定要结合实际，保证把有限的人力和时间用在检查最有可能发生火灾、且发生火灾后会造成大量人员伤亡和财产损失的场所，保证每一次检查都能够把单位查透、把问题找准，并且帮助企业把问题彻底解决，保证监督执法的质量和效果。

(二)多措并举，强化执法力量

1.向内挖潜，形成消防员参与执法新模式。通过培训提升消防员防火业务能力，并制定政策、制度，形成完善的消防员取得执法资格的渠道，在短时间内便可以有效增加消防救援机构执法力量。还可以探索对象分级监管、消防救援站执法、区级消防救援机构法核的新模式。消防救援站人员加强消防监督业务学习、参与执法工作，既有利于其掌握建筑消防设施性能、参数，为火灾扑救提供更有力的保障，又是“预防为主、防消结合”的重要体现，更是国家综合性消防救援队伍迈向职业化进程的必经之路。

2.拿来主义，借助社会力量。“政府购买服务”一直是近年来倡导的理念，消防救援机构作为政府职能部门，购买社会消防技术服务用于辅助消防监督检查也不失为提升执法质效的好方法。消防技术服务机构长期从事技术服务，一些技术人员对消防设施的设置要求、技术参数的掌握水平较高，因此，在监督执法中借助社会力量的技术优势对单位进行技术检查，由消防监督员进行取证和案件办理也可以作为一个新的思路进行探索。

3.争取编制，打造消防监督执法新格局。近年来，各级政府征召了大量政府专职消防员，由各级消防救援机构统一管理和指挥，极大缓解了“国家队”灭火救援力量的不足。笔者认为可以借鉴这一思路，积极争取地方政府事业编制，组建消防监督执法的“地方队”。社会优秀人才和新鲜血液的加入，不但能从根本上缓解消防救援机构执法力量不足的现状，还可能带来新的工作思路和执法理念，打开监督执法的新局面。

(三)加强科技应用，打造“互联网+监管”智能体系

随着智慧城市建设不断推进，消防救援机构应当抓住机遇，结合智慧城市建设，整合各方数据，打造信息资源共享、纵向贯通、横向畅连、更新及时的消防执法信息系统，解决底数不清、情况不明的问题。应综合利用物联网、大数据、区块链、云计算、AI人工智能、5G通信等技术手段，全时段、可视化监测消防安全状况，实时化、智能化评估消防安全风险，为消防安全差异化监管、精准执法、科学施策提供支撑，提升消防监督执法效能。

(四)借助经济杠杆，激发企业内驱力

经济效益是企业生存发展的原动力。因此，建议参照机动车管理方法，引入“火灾强制险”概念，只要从事实体生产经营就必须购买“火灾强制险”，并作为消防监督执法的一项内容。由保险公司对参保企业进行评估，保费与单位消防安全水平、发生火灾后可能造成的损失直接挂钩。这样不但能够利用经济杠杆刺激企业落实主体责任、降低火灾风险、提升本质安全，还能够在火灾发生后帮助企业减少损失和降低善后成本，一举两得。