开展老年长期护理保险制度的可行性研究——以W市为例

李裕吉 安徽师范大学皖江学院

根据国家统计局2021年公布的数据来看，16-59岁的劳动年龄人口为88222万人，占全国人口的62.5%；60岁及以上人口为26736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口为20056万人，占全国人口的14.2%。相比较于2000年老年人口占比10%，比例攀升将近一倍。随着老龄人口的激增，首要关注的是人口老龄化背景下社会保险基金收支平衡压力持续加大。长期护理保险制度是一种新型的保险制度，主要针对的群体范围是老年人，国家的保险机构、专业医疗护理机构、评估机构、监管机构等通过联合对一些失去基本生活自理能力、患有重大疾病或伤残的老年群体提供持续性的照料护理服务制度。该项制度在全国十几个试点城市已逐步开展，结合自身城市的老年需求现状，试点城市处于不断探索经验的实施阶段。特别是国内青岛、上海等城市实施该项制度已取得了一定的成效，解决了老年人的照料需求。这一制度的研究与推行对于健全社会养老保障体系大有裨益。

一、W市养老服务现状

（一）养老服务制度尚未能满足所有养老群体需求

W市在养老服务出台的《关于加快发展养老服务业的实施意见》中，提出六种养老形式：居家养老、社区养老、机构养老、医养融合、队伍建设、养老服务产业；并对养老服务给予资金、土地、人才培养等方面的支持。在出台的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》中，对经营性养老机构、养老类社会服务组织的准入条件和门槛进一步放宽，着力壮大社会养老服务的网络。出台的《关于贯彻落实〈W市居家养老服务条例〉的实施意见》明确了养老服务的责任体系，对养老服务的设备、内容和监管提出了明确要求。颁布的《W市居家养老服务条例》，从法律层面对提供养老服务的主体提出了要求，明确了法律责任。以上制度和条例的出台促进了养老制度的完善，但随着老龄化的趋势加重，尚未能完全满足所有养老需求。就目前W市推行的各项养老服务政策体系来看，更多的是保障经济困难老年人或者失能失智老年人，对普通老年人的长期养老需求的供给力度仍显不足，特别是老年人的发展性需求。在资金的来源与保障方面，提出了支持性的政策，但是资金的供给力度和资金的准入机制等并未见明确的规定。

（二）养老服务保障能力还需进一步提高

根据第七次人口普查数据来看，W市老龄化人口高于全国以及全省平均水平，W市60岁以上人口比例高达20.3%，65岁以上高达到16.1%，老龄化程度高于安徽省和全国水平。截至2020年底，W市共有养老机构120家、共有床位17524张，其中护理型床位占比达30%以上，72个街道（镇）建有养老服务中心，建有城市社区养老服务站297个，从数量上来看，已形成了一定的养老供给规模，但是与老龄人口持续攀升所带来的养老服务需求之间仍有一定差距。以养老机构提供的床位为例，W市60岁老年人约为78万，每千名老人养老床位约为44.5张，护理型床位占比达30%以上，每千名老人护理床位不及20张。根据国家卫健委老龄健康司数据显示，2021年我国约有1.9亿老年人患有慢性病，失能失智人数约为4500万。中国疾控中心数据也显示，我国75%的老年人患一种及以上慢性病，16%的老年人患有失能或部分失能的症状，4.8%的老人则处于完全失能状态。在不考虑因客观因素无法入住养老机构的情况下，现有的床位量很难满足需求。随着社会经济的发展，城镇居民对社会养老认知的提升，失智失能老人的入住意愿将逐步攀升。

（三）城市家庭结构对养老带来的压力

20世纪80年代，我国所实行的计划生育政策，在人口质量提升、人口规模的控制等方面起到了积极作用，但与此同时，单个城市家庭人口数量也随之下降，三口之家逐步取代了多口之家。家庭最为社会的基本单位，它的稳定与社会稳定息息相关。从老年人的抚养比例的角度来看，家庭对老人的抚养负担正在加重，尤其是城镇居民家庭尤为明显，一个家庭的劳动力人员可能面临一至两名老人的赡养问题。亟须关注的家庭也在增加，如失独家庭，独生子女因意外去世，父母已超过生育年龄，特别是处在老年阶段时，养老问题需高度关注。此类家庭的养老问题不仅涉及经济帮扶问题，更多的是精神上和情感的关心与关怀，相对于普通家庭的养老问题，他们需要更专业的社会工作人员或是医护人员的介入。诸如此类特殊群体的养老需求，对提供养老服务人员的专业素养有着更高的要求，对构建养老服务人员队伍的稳定性也有着较高的要求。而此类人员由于物质待遇、发展路径问题导致从业意愿和长期发展意愿相对较低，以社会工作专业为例，W市仅两所高校招生社会工作本科生及研究生，根据一志愿报考率和毕业后工作意愿率，均远低于其他招生专业的平均水平。

二、W市老年人对长护险的意愿接受程度

长护险的受众对象群体主要是老年人，由于该种保险制度是一种新型的补充养老制度，本文采用访谈调查的形式，分别从W市各个行政区域共选取10位老年人作为访谈对象，旨在了解老年人对该项保险制度的意愿接受程度到底如何。本次访谈内容中包括受访者的性别、年龄、居住区域、养老金状况、子女状况、健康状况、对长期护理保险制度的意愿接受程度及其原因等，并按照访问顺序对10位被访者进行了编号，下面根据访谈记录内容列出表1。

根据访谈调查的内容，从汇总的表1内容中可以看出这10位受访老人中对长期护理保险制度表示愿意态度的占70%，表示不愿意的态度仅占30%。老人对长护险表示愿意接受的原因主要有：①养老金较低，难以维持往后的老年生活；②子女不在身边，无法依靠子女照料老年生活；③自身患有一些慢性疾病，需要依靠专业的医疗照护；④认可该项保险制度，对其需求度较高。老人对长护险不愿意接受的原因有：①有子女在身边对其照护；②养老保险金足够维持养老生活；③对该项保险制度认可度不高。根据访谈调查可推断W市老年人大部分还是愿意接受长期护理保险制度，对其认可度较高，对该项保险制度的专业照护及长期照料有较高需求。

表1 受访者对“长期护理保险制度”的意愿程度

三、W市推行长期护理保险制度的可行性

（一）养老服务政策的大力支持

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中华人民共和国老年人权益保障法》《安徽省“十四五”养老服务发展规划》以及《W市“十四五”养老服务发展规划》从国家层面到地方层面都在全力构建基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。特别是国家医保局财政部2020年印发的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》为地方推行长期护理保险制度提供了政策支持和指导。安徽省内也已经开始试点探索和推行长期护理保险制度，为W市的推行提供了经验借鉴。

（二）普惠性养老意愿的需求强烈

现有国家的养老保险以及医疗保险解决的是老年人的基本生活需求和医疗需求，是一种保障性的福利。随着老龄化问题加深，老年人在养老方面如精神关怀、生活照料、失能失智老年人的照护对这种发展及服务性的保障仍有很大的缺口。根据访谈调查结果发现，很多子女不在身边或者难以定期陪伴的老年人对助医、助急等生活保障性服务有着迫切性的需求。同时对老年人健康知识、电子产品使用、文娱平台提供等发展性服务也有着同样的需求。长期护理险作为对现有保障性养老福利政策的补充显得十分必要。

（三）现有养老服务保障基础较好

W市GDP总量常年位于全省前列，同时也是国家自主创新示范区和国家创新型城市，有着足够的经济基础和创新传统。“全面建立80周岁以上老年人高龄津贴制度，发放补贴3.18亿元；建立健全低收入老年人居家养老服务补贴制度”。“在全省率先引进智能化居家养老呼叫系统”“全市医疗卫生机构开通老年人就医绿色通道率达90.1%。采用家庭医生签约方式，开展居家医养服务，65岁以上老年人管理率达70%以上。”这些对于长期护理险的推行和进一步深化都提供了较好的保障。

四、W市实施长期护理保险制度的可行性对策

（一）构建健全的长护险制度体系

根据Gilbert社会福利政策理论，社会福利政策从三个层面和四个维度进行分析和考量。依次是分配基础、分配内容、服务输送以及资金来源。通俗来说，福利政策应该涵盖享有福利的对象、享有福利的明确内容、经费的保障以及提供福利的主体。就W市在构建长护险制度而言，首先要明确分配基础，即福利享受的对象，从人人共享的原则和普惠性的需求来看，建议对象应该为全体的城乡老人。从分配内容来看，即福利内容，目前实行长护险的试点城市中，以现金补贴为主，考虑到对象的普及性和资金的压力，这里可以加入代金券、实质性的服务时长等。服务输送的主体应为政府主导、社会服务机构具体承担，这样既能减轻政府压力，也能激活第三方的时长。在资助保障上，要明确居民缴纳的标准，资助统筹划拨使用的方式。在制定长护险办法的同时，配套制定实施方案、从业人员的培养和管理办法等方面，形成制度体系。

（二）做好长护险制度的政策宣传

美国公共决策学者詹姆斯E·安德森（James E.Anderson）认为，政策宣传是指“通过政策与人们普遍具有的价值观和信念的认同而使人们接受政策的努力”。可见，科学的政策宣传可以让更多的民众对好的政策予以支持。具体对于长护险制度而言，可以通过公共权威机构发布政策信息，增加政策的公信力同时也满足受益群体的知情权，对政策进一步实施和监督起到促进作用。精准宣传，W市可以利用智慧养老系统精准确定老年群体，特别是有迫切生活需要的老年群体，定向推送信息给老人及其子女做好政策的宣传和解读。对于信息接受能力差的弱势群体，要结合社区养老机构进行上门的“一对一”政策宣传和解读。丰富宣传载体，除了官方发布的通知公告，还可以结合线上方式，利用抖音、微信等新媒体方式大力推广。线下方式可结合文艺演出、服务体验方式等进行现场宣讲，将政策送进社区送进家门。

（三）推行“保障+发展型”模式

随着社会经济的不断发展，医疗水平不断提高，老年人的平均寿命也在提升，如何让老年人能够安享晚年，对养老服务提出了更高要求。W市在推行长护险时，首先要完善老年人养老的保障能力。依托长护险的推行，进一步的完善养老服务的基础设施，确保老年人“急难愁盼”的问题能够及时解决，供给能够满足需求。在解决老年人基本生活问题之后，要着力促进老年人的健康发展，让老年人精神得到寄托的同时可以老有所学、老有所用。这就需要丰富长护险的内容，将丰富的文化供给引入进来，对老年人关心的知识、技能等方面提供相应的辅导和教学服务。对于满足及掌握老年人的心理状态需要更多的专业人士介入，构建护理人员、社会工作人员的专业队伍建设，W市可以依托现有几所高校人才的优势，加大养老服务专业人才待遇保障，以此吸引和留住更多专业人才，致力于推动我国养老服务的高质量发展。