城市规划区边缘小城镇工业用地转型的对策研究<br/>——以山东省潍坊市高密市柏城镇为例

城市规划区边缘小城镇工业用地转型的对策研究
——以山东省潍坊市高密市柏城镇为例

2022-09-02崔元浩

城市建筑空间 2022年8期

关键词：高密市规划区镇区

韩伦，崔元浩

（1.潍坊市规划设计研究院，山东潍坊 261041；2.青岛市城市规划设计研究院，山东青岛 266071）

1 边缘小城镇工业用地的转型发展背景

1.1 边缘小城镇的特殊性

中小城市规划区边缘小城镇是指行政范围的部分或者全部位于城市规划区范围内的小城镇（见图1）。

图1 城市规划区边缘小城镇图示（图片来源：作者自绘）

通过查阅相关文献和对高密市柏城镇的实地调研发现，城市规划区边缘小城镇与普通小城镇存在的不同之处主要表现在以下3个方面。

1）镇区土地开发总量增加迅速，工业用地结构失调随着经济的快速发展，边缘小城镇的土地开发利用总量迅速增加。同时，乡镇工业快速发展带来了工业用地的急剧增加，超前于生活用地的拓展，导致土地利用结构明显不合理。

2）城市对该类小城镇的辐射作用显著边缘小城镇镇区距市区很近，受城市的辐射也最为明显。因此，边缘小城镇在信息技术和资金方面有得天独厚的优势，与此同时，还能充分享受市区内的市政交通等基础设施，并在一定程度上承接市区内的产业和公共服务设施的转移。因此，城市内的各种资源为边缘小城镇创造了良好的发展基础。

3）镇区发展同时受市、镇两级政府影响城市的发展为边缘小城镇带来正外部效应的同时，也不可避免地压缩了镇区的发展空间。而这部分重叠区域既受市政府部门的控制——纳入城市规划区的范围，又要落实镇政府部门的相关诉求。因此，边缘小城镇的发展意志更是市、镇两级政府博弈后的结果。

上述特性造成了边缘小城镇工业用地的特殊性，进而导致边缘小城镇工业用地转型的特殊矛盾。

1.2 工业用地转型的背景

在城市发展前期，大部分城镇工业用地的土地利用效率较为低下，建设方式也较为粗放。除此之外，一些地方政府热衷于扩张城镇空间，在城镇建设用地方面缺乏远见，导致城镇内部土地利用的集约程度低下。20世纪70年代，我国开始对城市工业布局和城市用地结构进行调整，采取了向城市边缘区搬迁、疏散的调整措施，但由于是被动式外迁，缺乏内部动力，取得的成效较小。而如今在新旧动能转换背景下，人们更加注重存量用地的转型发展。城市外延式扩张的发展模式将逐步转向挖掘优化存量土地、集约高效利用土地的发展模式，原本在城镇存量用地中作为其有机组成部分的工业用地也亟待优化转型。

2 柏城镇工业用地发展概况

2.1 镇区概况

柏城镇是省级中心镇，位于山东省潍坊市高密市东南部，其东面和南面与青岛接壤，西临密水街道、柴沟镇，北接市经济技术开发区。柏城镇区向北紧邻高密市城区，位于胶河上游，沿胶河两侧成组团状发展，截至2019年年底，镇区常住人口为2.8万人。近年来，随着高密市城市南向建设发展，与柏城镇区北部关系紧密，在为柏城镇发展带来机遇的同时，也使镇区发展空间受挤压。

2.2 镇区工业用地的发展

柏城镇工业基础雄厚，2016年，柏城镇规模以上工业企业总产值达120亿元，主营业务收入123.6亿元，实现利润5.7亿元，利税11.9亿元。规模以上企业共计37家。柏城镇工业用地主要集中在镇区西部，即夷安大道以东、晏子路以西的组团内，形成了以玻璃制造、纺织服装、机械制造和木器加工为主导的产业结构，其中知名企业有长盛玻璃厂、科乐收公司等。柏城镇深厚的工业基础、便利的交通和充足的劳动力，对工业发展起到了极大的推动作用。加之柏城镇近年来拆迁力度偏大，镇政府为较快地获得土地财政，仍继续招商引资，开发工业用地，但开发力度大不如前。

截至2018年，柏城镇区工业用地为256.29hm2，仅占建设用地比例的31%；而在2008年，镇区工业用地占建设用地比例高达40.59%，超出《城市用地分类与规划建设用地标准（2011）》中工业用地占城市建设用地规模上限10个百分点的标准（见表1）。一方面是由于10年来镇区工业用地增速放缓，另一方面是其他建设用地，尤其是居住用地大量增加。

表1 柏城镇近十年工业用地变化情况一览

另外，与镇政府相关负责人交流得知，其对今后继续发展工业较为抵触。从以上现状可以看出，柏城镇对工业发展的诉求越来越弱，工业用地需求将相应减少。但就现阶段而言，柏城镇仍以玻璃制造、服装纺织、机械制造和木器加工为主。由工业所带来的经济效益与镇区发展定位产生巨大冲突，造成柏城镇工业用地转型困难。

2.3 镇区工业用地转型的特殊性

除了前述工业用地转型的原因之外，柏城镇由于位于高密市城市规划区边缘，故其工业用地转型还存在以下特殊性。

2.3.1 街道工业用地转型

高密市区城市建设用地向南扩张，导致柏城镇区建设用地不足，这是促使柏城镇工业用地转型的一个重要原因。

由于柏城镇区与高密市区在空间距离上非常近，因此，《高密市城市总体规划（2012—2030）》对柏城镇区的大部分用地性质作了安排，将柏城镇区平安大道以北的区域均视为高密市城市建设用地，高密市政府对其进行规划安排，镇政府对镇区的管控能力弱化，这也是城市规划区边缘小城镇存在的现实问题。由高密市区扩张这一外部推力带来对柏城镇区发展空间的挤压，使其寻求工业用地的内部挖潜。

从笔者掌握的柏城镇区内的中柏韩美体育用品有限公司、安保来鞋业等23个企业的职工人数来看，柏城镇区内大多为小型企业，职工人数集中于100人以内，仅有长盛泰玻璃制品股份有限公司属于大型企业，说明柏城镇区内的工业用地空间结构性低效和经济性低效，镇区工业用地的投入产出效率低下。另外，由于部分企业并未向产业园区集中，在空间上造成建设用地的碎片化，使土地整体效益下降，造成土地空间资源总量的紧张，进而对镇区内工业用地进行内部挖潜。

2.3.2 教育事业带来的发展机遇与挑战

2017年，高密新一中正式将校址迁至柏城镇区。高密新一中的建成落户极大地带动了柏城镇区文化教育的发展。目前，高密新一中占地46hm2，学生3 600人，教师300人，其教学水平在高密市高中教育中首屈一指。因此，高密新一中的落户使文化教育在柏城镇的各项职能中凸显。这种重大服务设施的建设，与2009版柏城镇总体规划确定的城镇性质——“高密市城郊重镇，高密市重要的工业组团之一”产生了冲突。因此，在编制2018版柏城镇总体规划时，便考虑将其城镇性质确定为“高密市城郊重镇，高密市重要的文化教育组团之一”。

高密新一中带来正外部效应的同时，也对柏城镇发展提出了新要求：一是把握高密新一中带来的镇区教育环境提升这一关键要素，实现教育及相关产业收益最大化；二是对镇区的环境提出了更高的要求，即严控污染企业，尤其是三类工业的落地，减少工业用地的供给，并加速既有工业用地的转型。

2.3.3 政府部门的发展诉求

对于政府部门对柏城镇的发展诉求，笔者认为应主要从市政府和镇政府两者的发展意志来分析。由于柏城镇是典型的城市规划区边缘小城镇，因此，在行政管理上，柏城镇区所体现的高密市政府部门的发展意志强于镇政府部门的发展意志。

1）高密市政府对柏城镇的发展诉求从《高密市城市总体规划（2012—2030）》可以看出，高密市在工业用地的整体布局上主要发展北部工业组团和东部工业组团，将柏城镇南部着力打造为“高教、文化板块”；从高密市土地利用规划可以看出，现状柏城镇区西部工业组团将规划为更新储备用地。从以上两点可以明确看出市政府对柏城镇区的定位和对镇区内工业用地转型的诉求。

2）柏城镇镇政府的发展诉求高密新一中的落户、胶河水体生态保护的控制，加之山东省新旧动能转换理念向基层的贯彻，镇政府的发展诉求已发生深刻的转变：存量工业用地的调整转型；教育相关配套（居住、商业、研发基地）的增质、增量。高密新一中的建成是柏城镇居住用地扩张的一大刺激点，由此带来的学区房建设成为镇政府目前的发展诉求之一。

3 柏城镇工业用地转型对策分析

1）对现状工业用地进行置换、更新，逐步与上位规划的要求相衔接根据总体规划对柏城镇提出的新要求，只有对柏城镇现状工业用地进行逐步置换、更新，才能达到上位规划中对柏城镇打造“高教、文化”板块的要求：注重工业用地在内部各行业间的调整，逐步摒弃传统的低技术含量、低附加值、粗加工、高污染的行业；转变工业用地模式，减少工业用地斑块化存在，引导旧有企业和新增项目集中进入工业园区，从根本上转变工业用地的模式。

2）依托教育产业转型发展，注重土地资源向非工业用地倾斜充分依托高密新一中谋求产业发展的转型。纵贯各发达国家产业发展的路径可以发现，在第二产业发展到一定程度后，产业结构都是向“三、二、一”的方向发展。因此，柏城镇应逐步向教育产业的发展方向着力，在提升镇区居住、教育环境的同时，推进工业用地优化配置。伴随着产业发展转型，要求土地资源的配置逐步向非工业用地倾斜，逐步减少工业用地的开发、扩大非工业用地建设，是柏城镇工业用地转型的基本方向。

3）加强工业用地管理虽然柏城镇基本实现“招、拍、挂”的出让方式，但在具体操作层面仍需进一步规范。为提高柏城镇工业用地的集约利用效率和水平，保证柏城镇工业用地市场健康有序发展，有必要加强柏城镇工业用地批前管理和批后跟踪管理，这是柏城镇近期工业用地转型的一大抓手。