PPP 模式在南昌智慧型城市建设中的应用

2022-09-01陈效CHENXiao

价值工程 2022年25期

陈效CHEN Xiao

（江西科技师范大学建筑工程学院，南昌 330013）

1 智慧型城市PPP 项目的背景

“十三五”时期，我国新型智慧城市建设步伐加快，正在成为各级政府创新城市治理模式、培育数字经济新动能、优化公共服务供给的新途径。据统计，截至2020 年4月初，我国智慧城市试点数量累计已达749 个[1]。从2012年启动较大规模试点，到2014 年将智慧城市上升为国家战略、2016 年将建设新型智慧城市确认为国家工程，再到国家发布“新基建”的号召、“十四五”规划和2035 年远景目标等相关政策文件进一步明确了智慧城市的发展方向[2]。

2012 年南昌红谷滩新区成为国家智慧城市建设试点城市。2014 年，南昌时空信息云平台试点项目立项。2016年南昌市东湖区、高新区列入智慧城市试点目录。2018 年南昌智慧时空信息云平台项目被列为南昌市重大重点项目，享有市财政专项经费保障。2019 年在泰和县、湖口县、万年县、瑞金市大量开发县级项目，在智慧社区、智慧景区、智慧教育、智慧制造等方面都有了较大突破，大量引进大数据、区块链技术人才，同时在信息安全、信息留痕等方面也为民众提供了“以人为本”的服务。截至2020 年底，智慧城市项目立项36 个，总投资9.25 亿人民币。其中包括：交通管理体系的数字化项目，为多处停车场配备了车位诱导系统，车位信息实现网络化；智慧平安校区建设项目，近500 个小区安全管理方面实现了数字化；医疗数字化项目，上线健康数字平台，导入了400 万居民的健康档案；此外还有“赣服通”上线的社保、公积金、医疗等平台；政府系统开通了“无证掌上办理”服务。同年，“文明创建不下线”系统在世界智慧城市大会上获中国赛区创新理念奖。2020年，南昌“城市大脑”建设工作正式开展。2021 年，南昌实现了5G 网络全城覆盖。

PPP 模式，具体是指公共部门和私人企业之间的合作模式。对其进行广泛应用，可以将大量的民营资本融入建设市场中，并为建设项目提供良好的配套设施支持，从而在提高项目成本管理水平的同时，实现项目参与主体间的共赢[3]。在PPP 模式应用于智慧城市建设方面，财政部公布的四批PPP 示范项目名单中共有16 个智慧城市项目，总投资金额达278.25 亿元，项目具体情况如表1 所示。

表1 智慧城市领域PPP 示范项目清单

2 南昌智慧型城市建设中应用PPP 模式需要注意的问题

智慧城市建设项目涉及多方面领域，如：智慧服务、智慧教育、智慧小区、智慧交通、智慧医疗、智慧养老等，无论在投资建设阶段还是运营阶段都耗资巨大，而且项目运行周期都较长，成本回收慢，政府独立承担的财政压力较大，寻找私人企业进行项目合作可有效降低政府债务负担。此外，在大数据技术上，如：云计算、区块链等高端领域，社会企业拥有更多的资源，更高端的人才，能给政府提供更好的技术支持。在PPP 合作模式中，私人企业既可以是合作方又可以是主导方，合作方式灵活，私企独立运营的项目能够自我完善、升级服务与技术，政府仅需顶端管理、宏观调控即可，节省大量人力物力。因此智慧城市建设中，大力开发PPP 项目，充分利用社会资源是当前的大势所趋。

2.1 公共部门与私人企业合作后需要协调组织管理关系

政府与企业有各自的组织部门，合作后组织协调的难度较大，需要根据管理部门的具体情况调整相互之间的关系。双方合作后需要提前制定责任分配办法，一旦项目运作出现问题，可依据分配办法追究责任。责任的分配应当充分考虑各方的承受能力，评估其人力、财力以及能够应对何种程度的风险。合作后由于领导岗位的变动以及管理策略的变化，要避免人员组织和调配的混乱，力求项目的稳定运营，落实对最终结果的评估和监督，使项目健康长效的发展。PPP 模式合作过程中，政府部门由于其特殊性，容易越权管理，因此需要合理分配政府与企业的权限，可以成立一个特别监管机构，负责协调各方的关系，在各部门相互推脱责任时决定损失由哪一方承担。在权限分配过程中，监督、评价、调控等属于政府擅长的领域，可适当放权给政府，技术实施、资金运作等尽量由私企掌控。为了使私人企业发挥其技术特长，政府虽然有着监督权限，也不应在项目的决策与经营过程中对私人企业进行过度干涉。政府部门与社会资本以提供公共产品与服务为最终目的，经过协商确定长期的合作伙伴关系，在合作中政府发挥政策扶持、财政投入、监督管理作用，社会资本发挥技术、资金、管理优势，促使政府与社会资本形成优势互补[4]。

2.2 PPP 项目建设阶段采用由小及大的动态建设模式

在项目建设过程中，应当根据实际情况采用动态建设模式。智慧城市建设项目通常规模比较大，而民间企业往往对短期收益比较重视。PPP 合作过程中，长期项目在渡过项目运行之初的短暂亏损期时，规模较小的私人企业可能难以支撑，为保证项目顺利推进，政府需要在此时提供一定的扶持，给私人企业资金补助。如果政府本身融资能力不足，反而推出大型长期PPP 项目，必然没有私人企业愿意参与。因此，应当尽可能的将PPP 项目小型化，控制投资成本，渡过收入不稳定的初级阶段，随后不断扩大项目规模，循序渐进优化产品质量，随着智慧产品的不断推出、更新完善、盈利途径的增多，项目进入正常运行阶段，之后再考虑扩建的问题。智慧城市建设的PPP 项目初期应避免建设投资过高，影响的项目的长远发展，控制规模、动态建设才是长久之计。

3 南昌智慧城市PPP 项目的发展方向

3.1 当前南昌智慧城市项目的缺陷

PPP 合作模式对投入产出率有一定要求，然而南昌目前智慧城市项目的投入产出率整体偏低，大批项目由政府拨款维持。主要存在如下问题：

①无法体现南昌特色，实用性低。由于目前南昌的智慧城市项目贪大求全，不仅没有体现南昌本土特色，更有大量实用性低、收益性低的项目，如南昌的智慧路灯、智慧城管等，都没有产生实际的经济效益。

②民众参与度低，智慧城市认知度不高。例如，红谷滩世纪中央城小区的智慧社区项目，小区住户对智慧社区系统感受度极低，对于智慧系统app 主动使用者少之又少。

③专业队伍有待强化，产品质量有待提高。南昌本身为欠发达省的省会，专业人才十分缺乏。以南昌智慧时空信息云平台为例，主承担方地理信息数据中心2016 年成立，2018 年才开始运转，21 个事业编制中，硕士学位仅有2 人，博士学位0 人。

3.2 南昌智慧城市PPP 项目的应对策略与方向

①选择迎合市场的项目。

第七次全国人口普查数据显示，南昌已进入老龄化社会，60 岁及以上人口为全市总人口的14.97%。智慧养老项目在南昌便民友好且有一定的盈利空间，智慧养老是通过信息技术手段，建设智能平台，满足老人群体的各方面需求，包括：养老监护、医疗健康、休闲娱乐等方面。根据全国智慧养老PPP 项目的经验，南昌可以选择BOT 模式的运作，即政府通过招标寻找社会资本方组建公司，项目主体控制权在政府手上，社会资本从政府方获取特许权期，期间运营产品、回收利润，期满将项目无偿交给政府。

南昌有滕王阁、梅岭以及周边城市的婺源等优秀的旅游资源，可大力推广智慧旅游PPP 项目，这类项目目前市场较大，能快速获得盈利。为吸引社会资本的投入，智慧旅游项目的前期建设可以由政府单方面完成，社会企业进行后期的优化和扩建。也可让社会方引入金融资本投资建设，金融资本变现较快，能缓解资金压力，缩短建设周期，之后将智慧旅游应用获得的盈利一部分用于后续系统的新增和扩建，使项目进入良性循环。另外，为改变民众传统的旅游习惯和消费观念，还应适当推广智慧旅游软件，这方面工作由政府完成将更具权威性。

②征求公众意见，增加居民的参与度。

盲目建设的项目缺少针对性、无的放矢，某些项目建成后不仅不便民，反而增加了群众的负担。因此，在项目建设前期和中期就应当听取民众意见，大量征求公众的建议与需求。这样不仅能增加群众参与度与支持度，还能在项目建成后成为符合民众需求的项目。此外，要大力宣传教育，利用各种媒体手段让民众、企业了解智慧项目、更新思想观念、掌握智慧知识。不断问需于群众，迭代、更新、强化服务，提高公众的使用基数和黏性。

③开展人才培养，引进高技术人才。

邀请智慧城市专家、培养机构对南昌在编的智慧城市工作者开设专题讨论班，增加本地人才在智慧城市建设中的竞争力。其次，出台优惠政策，吸引有实力的产业投资，同时带来大批高端专业人才来南昌发展。