浅谈对全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作的认识（下）

文/付月

三、工作设想

（一） 工作设想

按照理论源于实践并经过实践检验不断完善的原则和规律，笔者认为试点工作可以按照“学习国家文件-深入调研-理论研究-建章立制-成立管理机构-制度试运行-完善制度和理论”的思路去具体实施。国家方案着眼于顶层制度设计，着重在“面”上下功夫；各试点地区负责具体组织实施，梳理全链条的业务管理流程，着重在“点”上下功夫。

第一步，学习国家文件，吃透文件精神。试点涉及的体制机制建设任务以课题形式由社会专家学者进行研究。因为试点在全国范围内进行，参与度非常高。各门类自然资源管理领域、法律领域、财务领域的专家学者都高度关注，运用自身的专业知识，从各个角度研究探讨，基本在全社会形成了百花齐放、百家争鸣的局面。每一位专家的观点都有一定的合理性，那么，我们在试点工作中应该何去何从呢？我想，我们应该依据国家关于试点工作的一系列文件和材料进行取舍和判断。从2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，到2015年中共中央 国务院《生态文明体制改革总体方案》提出“加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设”，再到2019年中共中央办公厅国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明建设”，再到国家方案等一系列部署和开展试点工作的文件，再到自然资源部权益司关于自然资源资产所有权的一系列培训材料、调研报告等等，有的虽然在国家方案之前，但是体现了国家方案的由来，都是需要学习的。通过对这些国家文件的学习，了解试点工作的由来、意义和价值，更主要的是，在学习中把准国家方向和脉络。准确把握国家方向，是我们开展好试点工作并取得实效的前提和保障；同时，也是我们提升业务水平的良好契机，为后试点阶段开展好权益工作奠定坚实的理论和业务基础。

第二步，深入实际开展大量调研，调全调透。这里的调研，一方面要结合管理实际根据全民所有自然资源资产的分布情况和数量进行有针对性的调研，特别是在试点期间需要重点探索的问题。比如，土地储备问题。当前的储备，大多是国有建设用地的储备。那么，我们要到土地储备做得好的、数据量大的市县区（包括省外）进行调研。再比如，研究国有农用地问题，要到国有农用地分布集中、数据量大的市县区进行调研。另一方面，要高度重视市县区等基层领导干部的业务经验和意见建议。我们都知道，市县区的工作人员非常紧张，有的科室只有一两名工作人员，而且还要承担多类业务。从试点工作推进的角度来说，市县区的工作压力很大，高质量完成试点工作任务存在较大难度。但是，我们换一个角度看，在市县区，每一名工作人员都懂好几块业务，在科长的位置上有着十几年甚至二十多年的工作经验，都是复合型业务人才。在具体业务工作中，他们对哪里有问题、哪里有空白、哪里有交叉重叠，甚至哪里管得好以至于将来可以上升为整个自然资源管理的一般规定，都有着独到的见解。他们对试点工作要探索的一些具体问题一定有着切合实际的意见和建议。这是等待我们挖掘的宝藏啊！

第三步，开展理论研究。本次试点工作任务具体、目标明确，每一项具体任务都作为一个课题进行研究。在通过调研获取现状、问题和现有业务流程之后，深入分析，研究形成新的关于某一资源类别的资产所有权管理方式、处置配置方式、收益管理、支出比例、投入机制、对管理人和用益物权人的监督、资产收回等全链条的业务流程，以及资产报告制度、考核评价、损害赔偿等一系列配套制度。理论研究是对调研所得的汇总分析和升华。中央更加侧重理论支撑，地方更加侧重理论如何落地。

第四步，建章立制。经过调研、理论研究之后，将梳理好的业务流程以制度的形式固定下来，形成资产保护和使用规划、资产处置配置规则、资产收益管理制度等三项核心制度和监督制度、考核评价、损害赔偿、资产报告等四项配套制度。这些制度的总和构成资源变资产的制度体系即权益体系。

第五步，成立机构。“创新所有权管理方式”这一任务的目标，就是明确管理人。而这个管理人，是上述制度体系的具体执行和操作者。新业务管理流程明确了，新制度建立起来了，由谁来具体执行和操作呢？要通过创新所有权管理方式研究，来新设或者整合一个管理机构，作为具体的管理者。否则，新业务流程无法实现，新制度也无法运行。

第六步，制度试运行。全社会专家合力研究出来的新制度新体制新机制是否能在实际操作中满足自然资源资产管理的现实需要，要经过一段时间的制度试运行。制度试运行，既是对理论研究成果的实践，也是通过实践对理论研究成果是否符合实际的检验，同时，也是在试运行中不断发现问题、不断优化完善的过程。

第七步，完善制度和理论。经过实践检验之后的制度体系，需要对试运行中发现的不通不畅之处进行修改完善。优化制度体系的过程即是对制度和理论的完善。

经过以上七个步骤，试点任务将会取得初步的成果。能否完全达到预期目标和成果质量，还需要有力的组织保障，建立纵横联动机制等等各方面的保障。

（二） 几点建议

1.所有者职责。明确所有者职责的具体内容，是构建资源变资产制度通道的核心内容。国家方案中对所有者职责的界定是首次以国家正式文件的形式对所有者职责的内涵予以明确。因此，国家方案中的“所有者职责”内容是试点期间确定所有者职责具体内容的根本依据。建议各试点地区在工作中将国家方案中的“所有者职责”进行梳理，形成所有者职责提纲，不同层级试点单位根据自身工作职责的侧重和不同资源类别的特点进行细化，形成符合自身实际的具体的所有者职责。

2.清单编制思路。清单以表格形式呈现，包括资源种类、清单范围、履职主体、所有者职责、清单范围确立依据和所有者职责确立依据六项内容。确定清单范围和所有者职责以明确管理对象和管理内容是清单编制的两大难点。清单范围和所有者职责不但要按照要求各自填写，还要兼顾二者之间在逻辑上的对应关系。既然确定清单范围即是明确管理对象的空间范围和数量（包括实物量和价值量），确定所有者职责的具体内容即是明确管理内容，那么，二者之间必然存在逻辑上的对应关系，即某一项所有者职责的具体内容必然对应一定的清单范围，一定的清单范围也必然对应一项或者几项所有者职责的具体内容。以省级清单为例，在省级所有者职责中必然有一部分是为了贯彻落实国家相关要求而需要在全省范围内履职的，这时，这部分职责对应的清单范围就应该是全省行政区域范围，清单范围与所有者职责的这种对应关系即“面对面”；在省级所有者职责中也必然有一部分是为了解决某些问题而将部分事项归省级来进行实际操作，这时，这部分职责对应的清单范围就应该是一个具体范围，这种对应关系即“点对点”。所以，清单范围与所有者职责之间的对应关系应当“面对面”、“点对点”，即“面”上的职责对应“面”上的清单范围，“点”上的职责对应“点”上的清单范围。

3.项目招标方式的确定。部署试点工作的国家方案带密级，即此次项目的立项依据带密级，那么，项目走涉密政府采购程序还是走公开招标程序？因为立项依据带密就决定走涉密政府采购程序，显然不妥。要按规矩办事，依据文件确定。

为规范涉密政府采购项目管理，确保国家秘密安全，财政部和国家保密局联合发布了《关于印发<涉密政府采购管理暂行办法>的通知》（财库[2019]39号，以下简称《办法》）。根据《办法》第二条之规定，“本办法所称涉密政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购人），使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，因采购对象、渠道、用途等涉及国家秘密，需要在采购过程中控制国家秘密的知悉范围，并采取保密措施的采购活动”，此项目属于服务类涉密政府采购项目。

根据《办法》第十条之规定，“涉及下列服务的采购项目，可以确定为涉密政府采购项目：（一）国家秘密载体的制作、复制、维修、维护、销毁；（二）根据本办法第八条规定的涉密货物的维修、维护、销毁；（三）涉密信息系统集成有关服务项目；（四）涉及国家秘密的法律咨询、技术咨询、财务审计等；（五）法律法规和保密事项范围规定的其他涉及国家秘密的服务”，此项目符合第十条第四项或者第五项之规定，可以确定为涉密政府采购项目。

根据《办法》第十二条第一款“涉密政府采购项目确定应当坚持最小化原则。采购项目的涉密部分与非涉密部分能够拆分的，只能将涉密部分确定为涉密政府采购项目”和第二款“在采购过程中对国家秘密信息作出隐蔽处理后，可以通过公开方式进行采购的项目，不得确定为涉密政府采购项目；涉及工作秘密或者其他敏感信息的，应当在采购过程中对相关信息进行隐蔽处理”之规定，涉密政府采购项目确定应当坚持最小化原则，并且在采购过程中对国家秘密信息作出隐蔽处理后，可以通过公开方式进行采购的项目，不得确定为涉密政府采购项目，此项目不宜定密，而应在对国家秘密信息作出隐蔽处理后，通过公开方式进行采购。

4.收益管理制度。收益管理是资产管理的重中之重。谁来收，依据什么标准收，中央地方按什么比例分配，支出结构如何调整，怎样加大生态修复和环境保护的力度，怎样建立稳定的投入机制等等，都是收益管理要研究解决的问题。

收入部分主要关注两个问题。一个是怎样使收益更加合理的问题。目前的收益没有充分体现所有者权益，也没有体现对环境保护、生态修复的需求。我们要去研究现有的收益与资源的实际资产价值之间的差距有多大，怎样弥补，使自然资源的资产收益更加合理，更能体现资产的实际价值。另一个是中央和地方的收益分配比例问题。现有的收益分配比例没有体现所有者权益，所有者即国家。在现有的收益分配中，国家的权益没有得到充分的体现和保障。要提高国家即中央的收益分配比例。

有些省市一看到“调整中央和地方收益分配比例”，可能会想到：我要提高地方的收益分配比例，以缓解地方的财政压力，增加财政收入以发展地方经济建设。这一想法是好的，为了地方能有更好发展的初衷也是值得肯定的。但是，我们是社会主义国家，无论经济发展，还是社会建设，都是全国一盘棋。我们必须在党中央的集中统一领导下开展各项工作，我们一切的工作都要与国家的政策要求和总体方向保持一致。就收益分配比例的调整来说，我们首先就要清楚，国家的要求是提高中央的分配比例，而不是提高地方的分配比例。把握好这个方向，是开展好后续工作的基本前提。围绕提高中央分配比例的总要求，结合地方的实际情况，我们要去研究当前的地方收益分配比例有多大的下调空间，换句话说，地方的收益分配比例降到什么程度就不能再降了。或者，更科学一点，地方研究出一个合理的分配比例范围，一方面是降到什么程度不能再降，另一方面是提高到什么程度最优。

这样一来，有些省市也许会感到泄气：那我地方没有积极性了，本来财政就紧张。这种想法很正常，但是，是错误的。因为国家方案明确提到，要保护中央和地方两个积极性。这就是说，一方面，国家要提高中央的收益分配比例，以维护所有者权益。另一方面，国家要保护地方的积极性。既然提高中央的收益分配比例，必然要降低地方的收益分配比例。那么，在这种情况下，如何保护地方的积极性呢？这就涉及到支出结构的调整问题。国家提高收益分配比例之后，这部分收益将用来加大对生态环境修复的投入。说到底，还是要用在地方的。可见，调整中央与地方的收益分配比例，调整支出结构，归根到底，是为了全国各地更好的发展。

支出部分主要关注支出结构的调整和建立稳定的投入机制问题。为了适应生态文明体制改革的需要，全民所有自然资源资产收益的支出要加大生态修复的投入力度。

另外，关于支出还要明确两点。一个是用于落实全民所有自然资源资产保护和使用规划，对规划确定的重点区域给予相应的资金支持，从整体上对自然资源资产进行保护。另一个是建立专项基金，建立第五本预算——全民所有自然资源资产收益预算。目前的财政预算是政府性基金预算、一般公共预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账。构建全民所有自然资源资产收益管理制度后，财政将单独建立一本账，即全民所有自然资源资产收益预算，并将其作为第五本账纳入国家财政管理体系。这第五本账将用于支撑一般公共预算和社会保险基金预算，以体现资产收益全民共享的内在要求。