所有权与所有者职责的关系——全民所有自然资源资产所有权委托代理机制法理解析

文/詹华安 姜欣

1.所有权与所有者职责是什么关系？其具体的区别与联系是什么呢？

答：第一，关于所有权的概念。所有权出现在多学科中，在经济学中多以产权一词出现。经济学中的产权概念不单指某一项权利，而是指具有财产价值的各种利益，包括物权、债权这些独立的权利，也包括可以带来财产利益的占有、使用、收益、处分、机会等。在外延上既包括独立的权利，也包括非独立权利的某个权利的组成权能，或者多项权能结合的权利束。在法学中，所有权属于民事权利。我国《民法典》遵循物权法定原则，物权包括所有权、用益物权、担保物权三个大类。根据物权编第二百四十条的规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。相较于用益物权、担保物权，所有权是所有物权中权能最为完整的法定物权。所有权权能不仅包括占有、使用、收益和处分权能，它也是一项权能束，可分化出多项权能。所有权是财产权利的源头，用益物权和担保物权是以所有权为依据设定的。

第二，关于所有者职责。所有者职责源于党的十八届三中全会、十九大、二中三中全会文件表述，旨在解决我国管理自然资源资产所有者缺位、权责利不明晰等问题。所有者职责并不是法律概念，它是结合政策、法律、实践，以问题为导向，创造性派生出的概念。所有者职责的内容被界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。

第三，所有权与所有者职责间关系可理解为辩证统一。委托代理机制试点要求落实所有者职责的二十字方针，需要在原制度上创设、调试、变革相关概念，完善制度确立与衔接。法学上，全民所有自然资源资产所有权具有特殊性，具体表现在权利属性的公益性、所有权主体不能变更，制度设计需兼顾权利的公法与私法属性，行使方式是对所有权与使用权的两权分离。根据委托代理机制试点内容，国务院是代表行使全民所有自然资源资产所有权的主体，因国有自然资源资产数量、种类、分布等复杂因素，国务院难以直接对全部的国有自然资源资产行使所有权，故在保留一部分由中央政府直接行使的国有自然资源资产外，其余自然资源资产需委托地方政府代理行使。为了明确委托代理的实际内容，指导地方政府实践操作，故国家在方案中使用“代理履行所有者职责”，目的是为了明确委托范围、代理权的内容和边界，即“所有权委托代理的客体就是所有者职责”。所有权委托代理，委托代理范围须依据自然资源清单。

2.所有权的四项权能“占有、使用、收益、处分”与所有者职责的5句话20个字“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”之间到底是什么关系？

答：第一，所有权为法定物权，对应主要的四项权能，即占有、使用、收益、处分，这是从所有权人行使权利角度阐述的，但在行使所有权时需受公法约束，尤其是全民所有自然资源资产所有权，对应在宪法上主要彰显的是国家主权的宣誓；对应在民法典上，标准的法律术语应为自然资源资产国家所有权。该权利与传统民法私权上的所有权不同，学界对其权利属性存在一定分歧，分为公权说、私权说和具有公权属性的民事权说（还有一类观点认为应将自然资源资产区分为公产与私产，分别采用公私权利说），在行使权利时需受一定限制，不能让渡所有权，只能通过授权、委托代理方式由地方政府行使占有、使用、收益等物权权能。

第二，所有者职责是结合多学科与实践的理论创新，与所有权四项权能不属同一学科范畴。但所有者职责中“行使权利”的主要内容就是实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、使用、收益、处分等，以及法律法规规定的其他权能。其余十六字的所有者职责内容——“主张所有”即明确主体；“履行义务”中义务的来源是法律法规、政策文件的规定，包括法定义务与约定义务；“承担责任”中责任包括行政责任与民事责任，是一个综合概念，如国务院或其委托部门向全国人大常委会报告，对自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任，违反法律规定的法律责任等；“落实权益”中权益是一个通说概念，如促进自然资源资产保值增值、依法收缴收益、对资产管护不受侵害、建立考核评价制度组织开展评估等工作，在符合法律法规、政策规范内一切有利于所有者的权益活动都属于落实权益内容。

3.行使权力与享受权利、承担责任与履行义务的区别与相互联系是什么?

答：按传统二元界分，法律可分为公法与私法。行使权力一般对应公法，需要法律的明确规定与授权，代表公权力的行使，带有一定的强制性。但随着学界与实务界的演变，越来越多的公权力行使也带有一定协商性、平等性，需要相对方的参与，如行政协商、行政指导等，也属行使权力范畴。

享受权利一词并非规范的法律术语，可调整为行使权利，实质结果是享受权利。在试点中的行使权利，主要是指通过合理的行权，将资源资产用活，服务人民和社会经济高质量发展。

承担责任与履行义务相对。法学意义上，责任来源于违反义务的法律后果。在没有履行或未妥善履行义务（包括法定和约定）时，义务方需承担对应的责任，一般都是消极的。但在试点方案中，所有者职责中的“承担责任”、“履行义务”与法学概念不同，某种意义上二者可通用。“履行义务”的义务来源于法定义务、政策文件中规定的义务、资源资产处置配置中的民事约定义务；“承担责任”的责任包括行政责任和民事责任等，如向人大常委会报告资产情况、对自然资源资产损害的发现核实和追偿责任、当所有权受到侵害依法请求赔偿或作为原告起诉的责任等，某种意义上也是主体的义务。

4.履行与行使的区别与联系是什么。“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”表述正确严谨否？行使所有者职责与履行所有都权利（权力）中履行与行使是一回事吗？

答：在法学概念上，履行一般对应义务，常表述为“履行义务”“履行合同”，经常表示为有相对人存在的法律关系中。行使对应权利/权力，表述为“行使权利，”一般用于某项权利有主体享有利益，表达存在。

义务一般是对主体的一种负担，未履行义务需承担相应的责任。权利/权力一般是法律赋予人实现其利益的一种力量。广义上的权利，是指民事权利，行为人可以行使也可以选择放弃，具有法定范围自主选择权，体现自由和自治。但权力带有公法属性，须有法律法规的规定与明确授权，对行为主体来说既是一种权力又是一种义务。

试点方案中的所有者职责，中央解读为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”，既包含权利又包含义务。因全民所有自然资源资产具有公益性，需要在保护前提下开发利用，以资源资产的增值保值、实现经济高质量发展为目标，所以这里的权利，主体不能任意放弃，但行使权利须以实现公共利益为目标，收益由全民共享。

“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”主要出现在自然资源部三定方案与自然资源产权改革各项政策文件中，目的是将以往多头管理、分散经营的各类全民所有自然资源统一由自然资源管理部门行使，统一既体现在主体的统一又体现在资源类别的统一。在中央关于自然资源资产产权改革的一系列政策文件中，所有者职责贯穿始终，概念与使用均统一化、协同化，具有指导改革的实践意义，如此表述并无不妥。

5.所有权管理体系是什么？目前各级政府在所有权的行使中是什么角色？所有权的管理部门是什么？

答：各级政府在所有权的行使不能成为“享有”，只有权利主体才能享有，全民所有权自然资源所有权主体只能是全民。其他主体都是通过法律关系获得所有权的部分权能，成为行使主体。

目前各级政府在所有权的行使问题，应以所有权与监管权内容区分为基础上解析。

长期以来，我国土地资源由各级政府分级管理，存在国家所有权行使与监管权行使不分、所有权人不到位、权责不明晰等问题。在探寻国家所有权行使模式的过程中，理论界和实务界逐渐意识到，国家所有权行使与监管权行使的分离是实现行使模式转变的前提。从2013年的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到2015年《生态文明体制改革总体方案》均将“所有者和监管者分开”作为自然资源改革的主线任务。

目前的全民所有自然资源委托代理机制，在实践中无法将所有者与监管者分开，此次全民所有自然资源委托代理试点的《试点方案》也未能明确给出这一问题的解决方案。