人口城乡区域流动和空间集聚的特征趋势与对策建议

连欣

习近平总书记指出,“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法”。人口的数量、结构变动和空间集聚变化引导了城乡形态、结构和功能变动，对区域的协调均衡发展也具有深刻的影响。深刻认识和把握当前及今后一段时间人口流动的空间新特征新趋势，对完善实施区域协调和区域重大发展战略、以人为核心的新型城镇化战略，促进实现共同富裕目标具有重要意义。第七次全国人口普查（以下简称“七普”）显示，过去十年，我国人口流动更加活跃，空间集聚趋势更加明显。当前我国城镇化进入由高速度增长转向高质量发展的转型关键时期，立足现代化建设目标，促进人口—产业—资源—环境的良性互动和耦合发展更加关键。要深刻把握人口在城乡、区域、城市和县城变动的空间趋势特征，引导人口要素在流动中促进相对集聚、在发展中促进相对平衡，进一步推动城乡区域协调协同和高质量发展。

一、科学认识把握我国人口流动与空间集聚的新特点

（一）城乡人口变动特征

从城乡结构看，人口流动进一步活跃，“人户分离”现象加剧值得高度关注。2020年，我国常住人口城镇化率达到63.89%，从2010到2020年，城镇化率年均提高1.42个百分点，城镇人口新增总量2.36亿人，城镇常住总人口规模达到了9.02亿人。2020年全国流动人口总规模达到3.76亿人，相较2010年增加了1.5亿人，增长近70%；其中，省内流动人口和省际流动人口分别为2.51亿人和1.25亿人，比2010年分别增加1.15亿人和0.39亿人。省内流动人口占全部流动人口的比重由61.2%提升至66.8%，表明省内流动人口约占总流动人口的三分之二。全国“人户分离”总人口共4.93亿人，较2010年增长了近90%，意味着我国总人口中有超过三分之一在户籍地之外的异乡、异地长期工作、生活。

（二）四大区域板块人口变动特征

从区域结构看，人口集聚度与经济集聚度的区域分化有所收敛。东部地区人口、经济集聚度呈现“一升一降”特征，即“人口集聚度上升、经济集聚度下降”。2020年，东部地区人口总规模为5.64亿人。对比分析可知，十年之间东部地区人口占全国的比重上升了2.15个百分点，经济占比则下降了1.16个百分点，人口集聚度与经济集聚度之差从15.31个百分点缩小到11.81个百分点。中部地区人口、经济集聚度呈现“一降一升”，即人口集聚度下降、经济集聚度上升。2020年，中部地区人口总规模为3.65亿人，占全国总人口的比重为25.83%，十年间下降0.79个百分点，经济占比21.95%，上升2.25个百分点。西部地区人口集聚度、经济集聚度“双升”。

2020年，西部地区人口总规模3.83亿人，占全国总人口的比重为27.12%，十年间上升0.22个百分点，经济占比21.26%，上升2.44个百分点。在西部大开发以及全面推进乡村振兴战略的背景下，西部一些地区获得了较好的发展机遇，使得“留住本地人”和“吸引回流者”成为可能。东北地区人口集聚度、经济集聚度则“双降”。从人口总量看，2020年东北地区人口0.99亿人，占全国总人口的比重为6.98%，十年间下降了1.2个百分点。黑吉辽三省共减少1099万人，黑龙江和吉林人口负增长超过10%。除沈阳、大连、长春分别增加96万人、76万人和31万人之外，其余34个城市人口全部减少，特别是劳动年龄人口和科技人才流出多，“结构性流失”特征明显。从经济总量看，东北地区经济总量占全国的比重为5.05%，下降了3.53个百分点。

（三）各区域内部人口变动集聚特征

从各区域内部看，东部地区内部人口聚集更趋均衡。从东部地区省份看，浙江、江苏、福建、山东呈现省内均衡态势。四省仅有五市人口净减少，其余城市均保持了人口正增长。浙江、江苏和福建的人均收入水平居于全国前列，实现了更高质量的省域内部均衡。浙江所有地市均实现人口正增长，浙江是全国省域范围内地市间人均GDP差距最小的省，整体发展均衡性、区域间协调性不断提高。广东、河北、海南呈现局部集聚特征。广东人口进一步向珠三角集聚，2010—2020年，大湾区内地九市增长2190万人，超过全省人口增量，粤东五市人口净流出；河北石家庄、廊坊增长超百万人，合计增量占全省79%；海南海口、三亚人口增幅均超过40%，合计增量占全省84%。值得注意的是，东北地区和东部一些地区人口老龄化程度加深，部分城市如江苏南通、泰州，辽宁抚顺65岁以上人口占比超过20%，已经进入超老龄化社会。

中西部地区分化更加明显，中西部地区省会城市“一城独大”现象加剧。近年来，一些内陆省份做大做强中心城市取得积极成效，对优质资源的吸引能力和对周边中小城市的辐射带动力持续增强。2010—2020年，西安常住人口增加了448.5万人，占全省人口的比重均提升10个百分点，“单核”效应明显，显示出西部省会城市的强大吸引力。2010—2020年，郑州人口增长397.4万人，占河南省总人口增量的74%，成为中部城市常住人口增量领头羊。此外，湖南、湖北、陕西、四川、云南、青海等部分省份的人口增量小于省会城市人口增量。以湖北省为例，17个市州中仅有5地常住人口正增长，其余均有不同程度下降（见图1）。

图1 各省份六普、七普人口增量

（四）城市层面人口集聚特征

从城市集聚态势看，人口持续向中心城市和城市群集聚。“七普”数据显示，全国常住人口增量最多的是深圳，超过710万人，增长了68.5%；常住人口增量超过了300万人的城市有8个，分别是深圳、广州、成都、西安、郑州、杭州、重庆、长沙。2010—2020年，全国19个城市群中，常住人口实现正增长达到17个，表明中心城市带动下的城市群主体形态发育更加成熟。珠三角城市群、长三角城市群、成渝城市群双城经济圈、中原和京津冀是人口总增长规模排在前五位的城市群。中西部一些城市群的经济集聚能力有待进一步增强，以呼包鄂城市群为例，与成渝、关中、兰西城市群对比发现，2020年呼包鄂城市群内中心城市人口占比高达68.2%，但经济占比却不足60%，表明呼包鄂经济聚集能力显著落后于人口聚集能力，亟待提升中心城市经济集聚水平和发展效益。

超大城市的郊区人口增长远高于中心城区，表明超大特大城市功能纾解、“瘦身健体”取得积极进展，城市发展的布局和结构更加优化。以北上广为例，2010—2020年，北京市的中心城区总人口规模减少了72.8万人，比重下降9.5个百分点，降至50.2%；上海中心城区人口占比从42.2%、30.3%降至26.9%，过去十年间减少30.25万人；广州中心城区人口占比下降5.8%，外围城区人口占比上升6.63%。

一些城市常住人口流失现象较为突出。2020年，106个总常住人口在100—300万人的市州中，有超过60%较之2010年常住人口规模出现了下降，吉林通化、白城等城市人口减少超过20%。再将第五次全国人口普查数据进行对比发现，2000—2010年、2010—2020年这两个十年间，我国96个城市的常住人口规模由增转减，54个城市常住人口持续下跌，四川资阳、内江和黑龙江伊春等城市两个时间段人口减少幅度均超过8%。

（五）县域人口流动和集聚特征分析

从县域人口分布看，县域人口规模分化较大，向县城集中趋势明显。人口最多的广东普宁市户籍人口达248万人，最少的新疆阿拉山口市仅1878人，两者相差1320倍。百万以上人口大县共186个，主要位于河南、湖南和四川，以及粤东、粤西和苏北等地区。全国人口规模少于5万人口的“袖珍”县有82个。中西部回流人口多倾向于在县城定居，显著促进了县城发展，一些地区正在形成“人口回流城镇化”。以长沙县为例，县城所辖4个街道常住人口73.6万人，占全县的54%，十年间，占比提高了21.6个百分点。县域范围内人口呈现明显向县城城区集聚的趋势。“十三五”时期，尽管全国县域人口减少了11.71%，但县城人口却增长0.52%。“七普”数据显示，县域承载了我国一半以上的人口，值得注意得是，2000—2020年，我国县级城镇人口占全国的比例由46%下降至41%，新增城镇人口占全国新增的比例由45%降至26%。

基于资源禀赋和区位条件的差异性，县域层面人口和经济集聚水平有较大差别。以百强县为例进行分析，2010—2020年，百强县中人口增加20万以上的有昆山市、慈溪市、义乌市、长沙县、余姚市等，其中义乌增长了62万人，增幅超50%，表现出强劲吸引力；但如皋市、启东市、靖江县、诸城市等也出现人口负增长。总体来看，人口增长较快的百强县大多在产业转型升级、融入城市群、都市圈以及公共服务提升等方面狠下功夫，取得显著成效。

二、我国城乡区域人口流动面临趋势与主要挑战

（一）发展趋势

长期来看，到2035年我国城镇化率还将有十几个百分点的提高空间，新型城镇化仍将持续释放巨大内需潜力。“七普”数据显示，一方面，我国人口迁移和流动更加活跃，从流向看，人口向城镇、经济发达地区集聚，大城市吸纳人口就业能力较强。以省内流动为主的就地就近城镇化成为城镇化发展的重要趋势，农民到县城就业、置业、兴业日益普遍。另一方面，各地区人口与经济、社会、资源、环境的关系逐步进入双向适应、相互促进的新阶段。人口、产业向中心城市、东部优势地区集聚的趋势仍然持续，但集聚的速度在减缓，中西部地区、超大特大城市外围地区的人口吸引力不断提升。成都、重庆、武汉、长沙、郑州等中西部区域中心城市的崛起，对缓解区域发展不平衡程度起到关键作用。

（二）面临的挑战

未来城乡区域人口集聚面临的挑战主要有以下五个方面：

1.人口流动持续活跃、“人户分离”现象加剧，对以户籍为主要载体提供公共服务的政策提出更大挑战。目前我国户籍制度改革不断加快，常住人口300万以下的城市落户已全面放开，但一些地区隐性的人口迁移政策障碍仍然存在，户籍制度改革尚未完全落地，人口市民化进程依然任重道远。

2.区域发展不平衡问题仍然突出，经济集聚趋势与人口流动走向不相匹配，东北地区人口集聚度、空间集聚度“双降”，不利于长远经济安全和国内大循环顺利运行。特别是一些边境和资源型城市人口流失多，管理层、生产线骨干、技术科技人才、劳动年龄人口流出多。东北三省人口自然增长率始终不足全国的一半，65岁以上人口占比均超过15%，给下一步养老保障带来了巨大的压力。中西部与东部的人均收入水平差距较大，应在区域协调发展方面加强再分配力度。中西部地区人口回流现象将持续一段时间，但巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、生态文明建设任务依然艰巨。

3.中西部区域内部发展失衡。人口向中心城市等优势地区集聚符合客观经济规律，但部分省会“一城独大”，不利于地区均衡发展。以中部地区为例，“十三五”以来中部六省均公布了省域副中心城市发展政策，山西省3个，湖南、湖北省各2个，安徽、河南、江西省各1个。过去十年间，赣州、洛阳和芜湖分别增长了62.12万人、50.72万人和9.94万人，省域副中心城市建设成效显著，但其余省份规划的副中心城市均出现人口净减少。此外，中心城市单体规模迅速扩张、城市密度快速增长，公共安全和公共卫生事件传播扩散效应更强，一旦发生公共安全事件可能造成的衍生灾害更高、防控难度更大，对统筹发展与安全带来较大挑战。此外，区域人口分化对房地产造成一定影响，三四线城市人口持续流出与2015年以来地产企业纷纷向三四线城市下沉、扩进布局的矛盾显现，这些城市人口经济的基本支撑不足，可能出现供应过剩、造成区域性市场风险。

4.农业转移人口就地就近城镇化仍需持续充分发挥县城环节的支撑作用。进入新的历史阶段，县域已由城镇化初期的主体空间逐步转向中后期的基础空间，是承接大城市功能外溢、吸引农业转移人口就地就近城镇化、促进城乡融合发展的重要载体。但当前我国县域经济的区域差异较大，县域经济发展面临优势地位下降、分化明显、要素不足、承载不强等短板问题，财力普遍较弱，县城综合承载能力和治理水平总体不高。

5.老龄人口持续增加和空间布局对城镇公共服务供给带来压力。七普数据显示，当前我国老龄化比重已达到13.5%，预计2021—2030年，我国的劳动适龄人口总量和比重继续下降，人口总抚养比逐步提高。从老龄人口空间分布看，区域、城乡之间呈现明显空间分异特征，农村老龄化程度普遍高于城镇。全国农村60岁及以上老人占比23.81%，比城镇高出近8个百分点，比2010年提高了8.81个百分点。人口老龄化趋势加剧对城镇化服务、治理和建设提出新的要求，“未富先老”地区及县城以下乡镇适老化公共服务供给压力加大。

三、政策建议

（一）持续深化户籍制度改革

稳步推进农业转移人口进城落户，试行以经常居住地登记户口制度，实现持居住证者在就业、就医、就学上与本地户籍居民公正平等。完善流动人口管理政策体系，加强对流动人口家庭的政策支持和公共服务供给，鼓励共同迁移。提高“人地挂钩”“人钱挂钩”施策力度和精准性，探索将更多财政资金、建设用地指标和编制资源用于支持放开中心城区落户限制的城市。在按照常住人口测算分配财政资金基础上，在教育、医疗、养老等户籍准入型城市福利上实质推动“中心城区—郊区（县）—外围县市”间资源均质化、流动化匹配的超特大城市，从空间生产关系上优化福利供需模式，有效提升超特大城市放开放宽落户限制积极性。

（二）加快构建区域协调与高质量发展的动力系统

立足各区域人口资源环境承载能力，充分发挥地区比较优势，构建完善的流动人口空间承载体系。充分发挥东部发达地区产业、市场、技术、资本等优势，深入开展产业合作、劳务协作，加强人才干部交流，着力培育帮扶对象内生发展动力。在中西部进一步布局国家级承接产业转移示范区，加快数字经济和特色产业发展。加大高校科研院所、应急灾备基地、区域医疗中心等布局力度，鼓励有条件的省份培育多个省域副中心城市。充分挖掘韧性和潜力，以国企改革、营商环境改善、农业现代化建设为切入点推动东北振兴取得新突破。持续深化东西部协作帮扶机制，推动跨省区产业对接转移、生态环保合作，持续健全完善区域市场一体化发展体制机制。

（三）引导人口土地要素在都市圈和城市群范围内合理布局

“十四五”及未来更长一段时间，我国人口的流动性仍将持续提升，全国人口空间分布的非均衡状态更加明显，超大特大城市吸纳聚集人口和经济资源的能力将稳步增强。但当前土地要素等供给与人口资源集聚形势并不完全匹配。以住房土地供给为例，据《城市建设统计年鉴》数据，我国城市居住用地占比约为31%，国际上城市居住用地占城市建设用地比重一般为50%。要在“十四五”增加保障性住房挂钩的基础上，进一步将新增建设用地指标与主要都市圈市郊铁路及城际铁路轨道交通沿线保障性住房建设数量结合，提升跨省跨地非户籍常住人口在申领保障性住房和住房补贴便利化程度。

要顺应人口流动布局趋势特征，在公共服务供给、关键要素配置等方面推动结构性改革，着力提升城镇化发展质量。加快转变中心城市发展方式，以城市的资源环境承载能力为硬约束，补齐基础设施、人居环境品质、公共卫生和应急管理等方面短板，推动传统基础设施改造升级提质增效，建设和谐舒适的宜居城市、安全灵敏的韧性城市。顺应特大超大城市组团发展趋势，规划建设郊区新城，推动都市圈市域（郊）铁路有序发展，提升轨道交通运营供给能力和服务水平。推动城市空间功能区划优化调整，疏解过密区域功能和业态，引导人口、产业和设施在城市群内合理均衡布局。

（四）深入推进以县城为重要载体的新型城镇化建设

加快推进县城补短板强弱项，提升县城综合服务能力，促进省域范围内就地城镇化。加快对城镇设施进行适老化改造，塑造具有良好康养和居住环境的城市空间。引导中西部地区县域经济特色资源优势转化，促进产城融合、城乡融合发展。在非边疆省份试点探索人口小县优化调整，提高行政效能。加大对边境地区县城建设支持力度，提升人口集聚规模，确保守边人口基本稳定。系统梳理目前国家不同部门围绕县域经济发展出台的各类政策，强化政策工具合理性、政策匹配性、政策实施效果等方面的综合评价，强化县城发展要素保障、深化重点领域体制机制改革、强化政策支持引导。