我国城镇住房保障体系发展脉络与政策建议

2022-10-20梁城城

中国国情国力 2022年8期

梁城城

住房保障问题，一端连着社会民生，一端连着经济发展，我国政府一直高度重视。新中国成立以来，我国城镇住房保障制度逐步完善，形成了租赁型保障性住房和产权型保障性住房“两大支柱”的住房保障体系。通过回顾梳理我国城镇住房保障制度改革历程及各阶段的特点，系统总结取得的成效与存在的问题，研判未来住房保障制度改革发展趋势，提出进一步改善的政策建议，从而进一步健全完善城镇住房保障体制改革，更好推动社会公平，满足人民群众对美好生活的向往，推动逐步实现共同富裕目标。

一、我国城镇住房保障制度演变历程

回顾我国城镇住房保障的演变历程可以看到，我国住房保障制度是伴随住房制度改革一起建立起来的。根据不同时期、不同阶段住房保障产品和保障侧重点的差别，可以将我国住房保障制度演变历程大致分为五个阶段。

（一）1998年房改之前：以“解困房”和“安居房”为主要形式的阶段

1998年城镇住房制度改革之前，我国住房市场化程度低，全国住房水平普遍偏低，据统计，截至1978年底，全国城镇人均住房面积不足4平方米。早期的住房保障覆盖面较窄，住房保障对象主要是面向住房条件非常困难的家庭，为其提供保障安全和基本生活条件的帮助。进一步，可以将1998年房改之前的住房保障分为两个发展阶段：

1.新中国成立以来至1993年，这段时间主要以“解困房”为主要形式。1983年，《国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定》首次提出，要“把解决无房户、严重拥挤户的住房问题放在首位，作出规划，分期分批解决”。1986年，原城乡建设环境保护部要求各地要首先解决人均居住面积在2平方米以下居民的住房问题，租房条件较好的城市，要考虑解决2—3平方米住户的住房问题。以此为标志，我国住房保障进入了解困时代。1991年，国务院出台《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出要大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。

2.1994 —1997年，以安居房为主要形式。1993年，全国房改工作会议提出，推进民用住宅加快建设，重点解决教师和部分企业职工住房困难。1994年，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，首次提出住房保障的概念，提出要建立经济适用住房供应体系，解决中低收入家庭的住房问题，并且要求各地重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题，明确要求房地产开发企业每年的建房总量中经济适用住房要占20%以上。1995年《国家安居工程实施方案》（以下简称《方案》）发布，这标志我国住房保障进入了以安居房为主要保障形式的保障阶段。《方案》计划从1995年起5年内，新增1.5亿平方米住房，用于解决中低收入家庭的住房困难问题，推动具有社会保障性质的住房供应体系逐步建立。从资金来源来看，实施国家安居工程的城市按国家贷款、城市配套资金4：6的比例提供配套资金。在国家安居工程中的住宅建成后，直接以成本价出售给中低收入家庭，并优先出售给住房危房户、困难户，并且在同等条件下优先出售给离退休职工教师中的住房危房户、困难户。

（二）1998—2002年：以经济适用房为主的阶段

经济适用住房是由政府提供政策支持，建筑面积通常在60平方米左右，主要的保障对象是有一定支付能力的城镇住房困难、低收入家庭。早在1991年国务院颁布的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》和1994年国务院作出的《关于深化城镇住房制度改革的决定》中，均提出“大力发展经济适用住房”，但经济适用住房大规模发展是在1998年之后。

1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，对不同收入家庭实施差异化的住房供给政策，明确重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民住房问题，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房，并规定经济适用住房利润控制在3%以内。该通知的出台，使得以经济适用住房为主的住房供应体系得以完善。同年，全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议提出建立新的城镇住房供应体系，重点发展经济适用住房，之后国家多部委颁布了一系列行政法规和管理规章。如1998年，原建设部等部门颁布《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，同时支持经济适用住房用于改善科教文卫机构职工的居住条件。

这一阶段处于从住房实物分配向住房市场化转变的过渡阶段，也是经济适用住房大量建设的阶段，以经济适用住房为主的保障性住房建设不仅在解决居民住房困难问题上发挥了重要作用，也推动了住房市场化改革。但由于处在发展初期，准入审核、相关规划建设、分配使用等制度存在不完善的地方。

（三）2003—2007年：以廉租住房为主的阶段

2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确提出，房地产业是国民经济的支柱产业，对年租房的补贴方式作出调整，原则上以发放租赁补贴为主保障最低收入家庭住房，并辅之以实物配租和租金核减。2003年，原建设部等三部门印发《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》，提出地方政府可以因地制宜建立针对城镇最低收入家庭的廉租住房制度。

2006年，原建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》指出，截至2005年底，全国被纳入廉租住房保障范围的仅有32.9万户最低收入家庭，廉租住房保障水平低，保障房供应仍然不足，保障方式不尽合理，如实物配租仅占年租住房保障总户数的14.3%。同年，《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》提出，2006年年底前，各地都要推进一定规模的廉租住房开工建设，并且对地方政府建设保障性住房有了量化的约束指标，该文件要求地方政府将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，并通过多种渠道落实廉租住房资金和土地储备。国家着手完善廉租住房和经济适用住房制度，禁止和惩罚住房保障中的违规违法与不公平行为。

2007年，为了应对房价过快上涨导致的低收入家庭住房困难加剧问题，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该文件明确以廉租住房制度为重点，通过多种渠道和方式解决城市低收入家庭住房困难，要求改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区旧住宅区改造力度。该文件对住房保障覆盖范围进行调整，经济适用住房保障范围由城市“中低收入住房困难家庭”调整为“低收入住房困难家庭”，并与廉租住房保障对象衔接，同时提出加快建立健全城市廉租住房制度，住房保障制度逐步走向规范化。

此外，限价房也在这一时期有所发展。2006年，原建设部等九部门印发《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，提出中低价位中小套型的商品住房、廉租住房的土地供应要优先保证，年度供应量应高于或等于居住用地供应总量的70%；建设中小套型的普通商品住房或限价房，但是针对限价商品房没有任何优惠政策，建设和销售主要采取市场化手段。

（四）2008—2020年：保障性安居工程大规模建设阶段

为了应对2008年国际金融危机冲击，促进房地产市场健康发展，2008年年底国务院办公厅印发《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出到2011年年底，基本解决747万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，基本解决240万户现有林区、垦区、煤矿等棚户区改造问题。2010年，国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》出台，要求确保完成当年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。此后，“十二五”规划提出，“十二五”期间建设城镇保障性住房和棚户区改造3600万套（户），这标志着我国进入了最大规模的保障性住房建设阶段。

在大规模建设保障性安居工程的同时，住房保障制度不断完善。这一阶段，各地根据实际情况探索出多种类型的保障性住房，包括公租房、安置房等保障方式，同时住房保障管理制度逐步建立和完善。2010年，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，提出要大力推进公共租赁住房发展。2011年，国务院办公厅颁布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，提出建立健全分配和运营监管机制，包括规范准入审核、严格租售管理、加强使用管理和健全退出机制，正式提出建立考核问责机制。2012年，《公共租赁住房管理办法》出台，提出逐步实现公共租赁住房和廉租房并轨运行，从2014年起，各地并轨运行后，统称为公共租赁住房。这一时期是我国历史上各类保障性住房建设规模最大的阶段，对解决中低收入家庭住房困难发挥了重要作用。

此外，北京、上海等部分大城市试点利用共有产权住房的形式解决住房保障。2017年，住房城乡建设部出台文件，支持北京市、上海市深化发展共有产权住房试点工作。其中，2017年北京市出台的《北京市共有产权住房管理暂行办法》，明确了2017年起五年内供应25万套共有产权住房的目标。此后，越来越多的城市因地制宜推出了符合本地发展要求的共有产权住房政策。

（五）2021年以来：多层次住房保障体系进一步发展阶段

为了解决大城市住房突出问题，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“完善住房市场体系和住房保障体系”“有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。2021年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，指出新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，明确了新发展阶段我国住房保障体系构成部分。

总的来看，经过二十多年来的探索和实践，我国已基本形成了政府保障与市场供给相结合的住房供给体系，以市场供应为主的城镇住房政策框架，建立完善了住房保障制度。我国住房保障形成了两种方式，分别是实物保障和货币补贴。实物保障性住房按照供应方式，分为租赁型保障性住房和产权型保障性住房。其中，租赁型保障性住房包括廉租住房、公共租赁住房、保障性租赁住房等；产权型保障性住房包括经济适用住房、限价商品住房、棚户区改造安置房和共有产权房等，我国住房保障品种更加丰富。

二、我国城镇住房保障的成效与存在的问题

（一）取得的成效

1.住房保障制度建设取得的成效显著。我国住房保障实践中，自上而下推动住房保障制度建设，从住房保障的规划和建设、资金来源和使用、保障对象的准入退出、后续的管理和服务等方面建立了相对完善的制度，相关土地规划、财政、金融制度逐步健全。此外，针对不同住房保障产品，建立了相应的管理法规和制度。总的来看，我国住房保障制度经过多年的发展，相关的政策体系逐渐完善，建立了中央与地方联动、共同推进管理的工作机制，同时完善了财政、土地、金融和财税等支持政策。

2.住房保障体系层次逐步丰富多元。经过30多年的发展，我国已经形成了租售并举、多层次的住房供应体系，按照“保基本、多层次、广覆盖、可持续”的原则，推出了针对不同人群的住房保障产品，形成了包括廉租住房、公共租赁住房、保障性租赁住房、经济适用房、限价房和共有产权房在内的多层次住房供应体系，保障性住房的类型不断增多，保障对象涵盖的范围也越来越广。

3.管理体制机制不断完善。我国住房保障管理体制机制从无到有，建立起来。第一，自上而下建立了完善的住房保障管理机构。国家和地方均成立了住房保障管理部门。第二，住房保障建设规范相对完善，包括套型面积和建筑质量等规定。第三，住房保障审核机制相对完善。表现在申请程序逐步完善，资格审核逐渐严谨，退出机制逐步健全。第四，建立了住房保障目标责任制，使住房保障事业推进有了重要抓手。第五，形成了五年建设规划和年度建设计划相结合的规划引导手段，使得住房保障建设更加有序。

4.极大程度解决了中低收入家庭住房困难问题。据统计，1994—2007年，全国经济适用住房、廉租住房等保障性住房建设超过1000万套。2008—2018年，全国城镇保障性安居工程开工近7000万套，各类保障性住房和棚改安置住房累计建设超过8000万套。与此同时，公租房“兜底”保障低收入住房困难家庭，为社会稳定和安全提供保障。同时，截至2020年年底，全国共有47万残疾人家庭享受公租房保障；截至2021年年底，领取公租房租赁补贴的住房困难群众累计超2200万。经济适用住房、限价商品房、共有产权住房等可出售型保障房大规模建设，为拉动住房消费、改善住房供应结构、推进住房制度改革等发挥了积极作用。住房保障政策体系的不断完善，以及有力的政策支撑为住房保障工作顺利推进提供了坚实保障。尤其是党的十九大以来，住房保障相关的重大民生举措快速推进，为努力实现困难群众住有所居，国家层面出台了一系列支持政策，包括财政补助、土地优先供应、税费减免、信贷扶持等，支持发展保障性安居工程和保障性租赁住房，住房保障工作推进迅速。

（二）存在的主要问题

1.部分保障性住房定位模糊。住房保障政策在实践中混淆了福利和保障的关系，从层次上看，福利分为保障型福利、发展型福利和享受型福利，其中保障是最低层次福利，主要解决低收入家庭的住房困难，而在实际工作中“住房保障是个筐，什么都能往里装”，模糊了保障房定位。

2.住房保障种类过多，影响保障政策和管理机制的延续性。多元化的住房保障产品，虽然有利于采取多种方式满足居民居住需求，但也增加了管理难度，影响了保障政策的延续性和稳定性。每种新保障产品的推出，政府部门都要制定相应的管理法规和规章，从而出现了住房保障管理规章过多、衔接性和连续性不强、立法层次低等问题。多数典型国家和城市的住房保障经历经验表明，住房保障类型要相对稳定，可持续性才会较强。因此，住房保障政策未来应重点考虑住房保障管理机制创新和制度完善，而非仅仅是住房保障产品类型的创新。

3.部分保障性住房审核的真实性、透明度难以保障。住房保障准入问题涉及准入标准、准入程序两个方面，从准入程序看存在三方面的困难。其一，申请信息的真实性审核问题。一是各地区各部门之间的信息未实现真正的共享，例如房产交易、税务、公安、工商管理、银行等相关部门没有实现信息联网，部门之间的信息分割影响了审核的真实性。二是收入和资产的评估成本过高，资产价值往往由申请人自行填报，审核部门没有委托专业评估机构进行评估，审核流于形式。三是审核任务繁重，加之一些审核人员流动频繁，影响审核工作的严谨性和延续性。其二，审核的透明和公开问题。一方面，审核过程缺乏外部监督，住房保障审核是一个相对封闭的过程，存在审核过程不公开、审核主体信息不对称的问题。另一方面，住房保障审核机关之间的纵向联系和隶属关系使其缺乏内部监督，在缺乏内外监督的情况下，违规问题难以避免。其三，住房保障信用体系和监管体系不够完善。我国住房保障工作还普遍面临社会信用体系缺失、监管体系不健全、基层工作人员业务水平不高、专业素质有待提升等问题，因此，住房保障监管机制需进一步完善，保证住房保障资源使用合理。

4.缺乏有效的退出机制造成住房保障固化。保障房退出机制是各国面临的普遍性难题，由于缺乏有效的动态管理和退出机制，住房保障容易形成福利固化。按照我国保障房管理规定，保障对象只要在一定时期内达到了准入标准就可以购买或租赁，尽管部分地方要求禁止将保障房违规转租并将空置保障房进行回收，但由于政府部门参与管理人员数量不足，制度化常态化的住户跟踪机制和退出机制缺乏，违规行为认定存在困难等，使得保障房的违规处置现象未能得到有效遏制。

5.社区治理滞后，影响社区和谐。保障房社区后续管理存在较大隐患。当前，多数保障房社区的管理模式仍采取类似普通商品房小区方式，在物业管理费用方面考虑到住房保障对象的负担能力，保障房社区按最低标准收取物业管理费，导致社区服务内容有限，服务水平不高，优质管理团队不愿入驻管理，服务不佳的物业得不到住户认可，保障房社区治理和管理水平较低。

三、城镇住房保障体系优化的政策和建议

住房保障的持续发展要求建立完善的住房保障供应和管理体系，住房保障供应体系应在考虑成本与效益机制的基础上，对住房保障需求进行准确预测，推动住房保障类型更加合理化。住房保障管理体系要建立系统完善的建设、审核、分配和管理体系，包括长期持续的财政投入机制和土地供应机制，以及平稳有序的产权归属与流转机制。建议根据住房保障发展阶段和各地实际，区分轻重缓急持续推进住房保障建设与管理体系构建。

（一）完善城镇保障性住房供应体系

1.对住房保障对象、产品类型进行明确定位。城镇住房保障应有明确保障对象，即城镇低收入家庭及青年人、新市民等群体，进一步明确青年人和新市民的具体标准。从长远来看，城镇住房保障应与新型城镇化战略相结合，除超大型城市外，可将基于户籍身份的住房保障向基于工作身份的住房保障转变。在明确住房保障对象基础上，明确住房保障产品定位为保障性福利品，单位自建房、高端人才公寓、人才引进商品房不建议纳入住房保障，或者在纳入时要特别注明为人才公寓，从而避免社会产生误解。

2.制定住房保障中长期建设规划或方案。以往保障房建设任务由中央到地方逐级下达，各地政府再根据地区生产总值对所辖区域住房保障任务进行再分配，这种并非基于居民住房需求的任务分配方式，容易造成住房供给的区域错配。住房保障规划应根据城镇化发展规律，结合城市人口迁移和增长趋势、住房保障需求和政府财政实力等因素综合决定。

3.选择适应城镇发展阶段的住房保障方式。各国解决中低收入居民住房问题的通行做法，主要是通过住房补贴的形式帮助低收入家庭获得与其支付能力相适应的、相对体面的住房。住房保障有两种形式：一是提供租赁补贴给低收入家庭，即“补人头”；二是向住房建设者或非营利机构提供补贴，促进保障房的建设和供给，即“补砖头”。“补砖头”与“补人头”政策各有利弊，应根据住房发展阶段和政府财政能力综合运用两种政策。租赁补贴比实物补贴更加公平和透明，也更有针对性和灵活性，但存在管理工作复杂、不能有效增加出租住房供应，以及可能给住房租金带来上升压力等问题。2013年，我国城镇户均住房套数已超过1套，基本解决了城镇住房总量不足的矛盾。“十一五”“十二五”时期，我国新开工建设城镇保障性安居工程分别有1630万套、4013万套，“十三五”时期，随着保障性安居工程建设持续推进，住房保障总量不足现状大大缓解，进入“十四五”时期，我国推进以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，我国保障性住房供给将进一步增加。随着人口城镇化进程放缓，住房市场将逐步转向“供过于求”。因此，建议住房保障方式从“补砖头”为主逐步向“补人头”为主转变，由当地政府根据本地实际确定具体的保障方式和不同保障方式的比例。

（二）健全住房保障财政投入机制

各级政府财权事权不匹配、缺乏持续稳定的财政投入是住房保障水平不均衡的重要原因。英国等西方国家住房保障经验表明，中央政府持续资助地方政府，鼓励和支持社会力量兴建住宅是成功解决中低收入家庭住房问题的重要因素。美国和英国政府住房开支占各级政府住房支出的83%和79%。政府财政投入是不同阶段住房保障建设的重要资金来源。以英国政府为例，1944—1953年，将住房补贴配额与建设完成量情况挂钩，加大财政补贴，充分调动各级地方政府建设保障住房的积极性；1954年以后，政府财政补贴从保障住房建设转移到贫民窟拆除；1974年后，对住房协会进行资助，推动其成为社会住房建设主体。为此，建议继续加大中央财政向住房保障需求大但供给力度不足的地方倾斜，进一步发挥中央预算内资金的撬动作用与平衡作用。

（三）优化住房保障准入审核和轮候机制

1.优化住房保障准入机制与审核流程。第一，制定严格的住房保障准入标准，对申请者拥有住房状况、财产状况和其他资产状况等指标进行量化，在保护申请人隐私的情况下定期公布辖区住房保障申请和审核情况。第二，建立严格的资产和收入审核制度，成立跨部门的收入审查机构，利用跨部门信息对申请人的资产和收入情况进行核对，确保审核资料的真实性。建立针对申请人和审核工作人员的内外部监督制度，使审核过程的重要环节受到有效监督。第三，规范审核程序并提升审核流程透明度，严格规定具体程序，包括从受理、初审、再审到配屋整个轮候程序，推动住房保障申请和资格动态化审核。

2.建立住房保障信息公开与共享机制。一方面，政府部门可利用微信、微博、电视等多种自媒体对保障房轮候信息、配屋信息等进行公告或公示，使保障房轮候接受社会监督。另一方面，加强部门间住房保障信息共享，防止出现重复申请等现象。可以借鉴新加坡等国家做法，在申请保障性住房材料初审阶段，申请人在提交申请表时，要对申请家庭资产等基本情况进行声明；在再审阶段，申请人须授权住房保障审核部门向掌握申请人信息的政府机构或其他机构获取信息并进行核对，并授权将相关信息提供给住房保障部门。在信息共享方面，建立并利用基础综合服务管理平台，对住房保障社会信用体系进行完善，整合利用各系统的信息和资源。建立多部门联审机制，使家庭收入、住房等分属不同部门的信息实现互通共享，提高审核的准确性和有效性，实现依据中低收入家庭住房困难的不同程度有序纳入保障。

（四）完善住房保障退出机制

1.完善住房保障有序退出机制。可从三方面入手：第一，减少产权性保障房建设，逐步建立以货币补贴和租赁房为主的住房保障体系，在保障产品的设计上以满足基本居住需求为标准。第二，建立资格审核的回溯和跟踪制度。在保障房分配入住一段时间内（譬如2年）跟踪家庭收入情况，如果短时间内家庭收入剧增就应该对其资格重新进行审核，以确定是否继续提供住房保障。第三，在收入审核基础上，建立租赁保障房住户的资产审核机制。此外，保障房租住权不能自动继承，当租房主人及其配偶去世后，其成年家庭成员接受全面的经济状况审查，符合有关要求后方可获批新租约。

2.加强和完善违规惩罚机制。要建立违规行为的常态受理机制，定期对申请审核中的违法违规行为进行公示，严厉处罚违法违规行为。