数字中国建设中政府数据开放利用政策的优化

付 熙 雯

(西北大学 公共管理学院， 陕西 西安 710127)

当前，数字化转型已成为我国经济社会创新发展的主要特征，数字中国建设亦被提升至国家战略高度。“十四五”规划和2035年远景目标提出“加快数字化发展，建设数字中国”，通过“激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”[1]2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，要“以数字政府建设全面引领驱动数字化发展，围绕加快数字化发展、建设数字中国重大战略部署，持续增强数字政府效能，更好激发数字经济活力，优化数字社会环境，营造良好数字生态”[2]。

数字化发展离不开良好的公共数据基础，开放的、动态的、可流转的数据是数字中国的活水之源。作为一国数据资源的最大保有者，在保障国家机密、商业秘密和个人隐私的前提下，将政府数据最大限度地开放出来，让社会进行充分的融合利用，有利于释放数据能量，激发创新活力，创造公共价值。[3]可以说，政府数据开放与利用是数字中国建设的题中应有之义。那么政府数据开放与利用在数字中国建设中有何关键作用？当前我国地方政府数据开放与利用政策存在什么问题？应当如何优化？基于上述问题，本文以促进开放政府数据利用为着眼点，基于省级地方政府相关政策文本，探讨数字中国建设中政府数据开放与利用的逻辑以及当前政策中存在的现实问题，从而提出优化政府数据开放利用政策，助推数字中国发展建设的路径建议。

一、 政府数据开放利用的理论逻辑、现实困境与政策意涵

(一) 理论逻辑：政府数据开放利用在数字中国建设中的关键作用

数字中国是一个包含数字经济、数字社会、数字政府和数字生态多个维度的综合性发展战略。[2]其中，数字经济、数字社会与数字政府互为支撑、彼此渗透、相互交融，数字生态则是数字经济、数字社会与数字政府所处的整体环境。在当前政策中，政府数据开放通常被视作“数字政府”建设的一个组成要素，[4]但政府数据开放的作用其实不仅限于政府内部。由于政府数据开放实质上提供了公共数据要素的供给途径，是数字政府的一种“产出”，因而具备价值的外溢性：从价值产生途径来看，政府数据开放支撑数据公共产品的“政府—市场—社会”合作供给，并支撑市场和社会主体对公共数据资源经济价值的深度开发[5]；从价值获取方来看，政府数据开放活动的受益方包括数据开发者、数据产品与服务使用者，也包含政府部门自身[6]。

在数字时代，数字经济和数字社会的发展对政府提出了更高要求。一方面，数字经济的发展离不开数据要素的供给与流动。另一方面，数字时代的公众对公共服务提出了更精准、更多样化、更个性化的需求[7]，同时对增加政府透明度、公共事务参与度等提出了更高的要求[8]。政府开放数据，吸引市场主体和社会主体对公共数据资源的开发利用，在丰富数据商业化应用产品的同时，拓宽公共产品的合作供给，探索公共问题的解决路径。在政府数据开放与利用过程中，政府扮演着数据要素的供给者、数据产品与服务供给的合作参与者，[5]以及数据利用规范与生态环境的搭建者这三重角色。市场主体与社会主体则依据不同的需求对开放数据资源进行开发利用。

图1 “数字中国”建设中政府数据开放与利用协作关系链

数字政府、数字经济与数字社会因政府数据开放和利用有机联结起来，构成协作链条。首先，政府数据开放和利用是彼此促进的关系。数据开放本身不直接产生价值，只有当开放数据被社会充分利用后才能创造价值。数据开放是数据利用的基础和前提，而安全有效的数据利用能够从根本上推动政府数据的进一步开放。其次，数字经济、数字社会、数字政府和政府数据开放与利用呈现出多向互动关系。数字经济与数字社会对利用政府数据提出需求，数字政府通过开放数据形成数据资源乃至数据要素供给。政府数据开放与利用一方面可以赋能数字产业发展、促进传统产业的数字化转型，另一方面可以支撑数字社会发展、服务社会需求，这一过程同时倒逼政府提升数据治理能力，推动政府部门的进一步转型与再造。最后，在上述逻辑链条的有效运转下，数字经济、数字社会和数字政府呈现出协同运作、价值共生的关系。总而言之，通过政府开放数据、社会利用数据，公共数据从一种封闭的资源变为开放的资源，再变为可以流转的要素，进而成为服务于社会公众的产品与服务，这是公共数据资源从封闭走向开放，从静止走向流动的外在表观。在此过程中，政府、市场与社会主体发生互动，产生相应的经济价值、社会价值与治理价值。由此，政府数据开放与利用成为衔接数字经济、数字社会与数字政府的一个关键联结点，推动实现数据与价值的循环(见图1)。需要注意的是，在这样的循环过程中，数据开放只是起点，只有充分的数据利用才能打通公共数据资源向价值转化的关节，才能真正将数字政府与数字经济、数字社会有机联结起来。

(二) 现实困境： 利用不足是政府开放数据的价值转化瓶颈

通过以上理论分析可以得出，在数字中国建设过程中，政府数据开放及其利用发挥着扩大公共数据要素供给，加强数字经济、数字社会、数字政府有机联结的重要作用。然而，政府数据开放的实际效果如何呢？国内外研究表明，政府数据开放后利用不足、效果不彰，已成为当前政府数据开放向价值转化的突出困境。[9-10]

国外研究发现，当前政府数据开放并未自然吸引大量利用[11]，相较于数据开放的预期价值，其实际利用效果更加复杂、难以预测且不确定性更强[12]。一项针对156 个跨国案例的实证研究发现，政府开放数据的目标与实际收益不一定相关，现阶段实际收益集中体现于技术和操作层面，产生经济和社会价值的证据较少。[13]国内研究也表明，我国地方政府数据开放平台与开放数量逐年增长，但有效利用成果并没有显著增加。截至2020年下半年，在142个地方政府开放数据平台中，仅有13%的平台上存在少量利用开放数据产生的有效服务应用。[14]绝大多数平台上的开放数据未被利用，利用成果形式与主题单一，数量少且质量不足。[15]尽管部分应用得到开发甚至形成了少量的优质应用，但同社会化开发与利用尚有较大差距。[16]

面对政府开放数据利用不足和成果产出低下的普遍困境，学者从梳理相关影响因素及其作用机理的角度入手，探究阻碍开放数据向真实价值转化的原因。部分学者从数据供给方入手，指出数据质量[17]、数据权属[18]、数据管理[19]、领导意志[20]、公务员能力[21]等可影响数据的可用性和易用性。部分学者从数据需求方入手，发现数据使用者类型复杂，包括企业、研究者、开发者、非政府组织、记者、公众等，[9]不同使用者的数据需求和内在动机不同[22]，其数据利用方式和利用能力也存在较大差异，这些差异可影响用户的利用行为和利用结果。[23]另一些学者从开放数据的整体环境出发，认为政府开放数据的实际利用效果还受到组织内外部环境因素的影响，包括政策规范环境[24]、社会经济环境[25]、技术环境与文化环境[26]等。

然而无论研究视角如何，上述研究均指向一个突出的问题，即当前开放政府数据工作的数据利用导向不足，无法有效识别和回应各类用户的数据利用需求，也没有为数据利用提供有效的支持措施与支持环境，从而形成了“政府主导提供、公众被动接受的单向供给”的局面。[27]具体表现为一些地方政府直接给原有的“政府信息公开”板块换上“政府数据开放”的新衣，一些地方政府则把大量数据不加选择地开放，[28]另一些地方虽然希望政府数据开放能够产生实际价值，却在工作中仍然秉持“部门导向”思维，对于公众的真实需求和满意度不敏感，缺乏察觉和回应等等[27]。这些情况都使得政府开放的数据往往并不是公众想要且能够利用的政府数据[28]，政府数据开放后收效甚微。

(三) 政策意涵： 对政府数据开放利用政策的重新审视

既往开放政府数据的思路多以开放先行，再探索数据增值利用的路径，往往容易出现“供给导向”而非“需求导向”，“政府部门思维”而非“数据利用者思维”，这种偏离使得开放政府数据的价值转化进程推进缓慢。在建设数字中国战略指导下，有必要以数据利用为导向，重新审视当前我国地方政府数据开放与利用政策的现状。

政策是政府治理思想的外化载体。一方面，政策规范构成了政府数据开放与利用环境的重要组成部分，直接影响政府数据开放的最终效果[29]；另一方面，从各国政府数据开放实践来看，政策规范作为政府开放数据行动的行为准则与指导纲要，具有重要意义。[30]当前，国内外学界对政府数据开放政策的研究主要关注于政策制定、政策执行、政策工具、政策环境等层面。在政策制定方面，我国政府数据开放法规政策的制定以地方先行，相关国家性法规政策体系尚未形成。[31]在政策执行方面，既往研究多关注于开放政府数据系统性战略规划的制定，涉及顶层设计[32]，行动计划[33]，利益相关者参与互动[34-35]及其权责利益关系协调等[17][36]。在工具性维度上，当前研究主要依据罗特韦尔(R. Rothwell)等[37]提出的政策工具分类方法，将开放政府数据政策分为供给型、需求型、环境型3种类型，指出我国开放政府数据政策体系尚待进一步完善，需注重各类政策工具的均衡性分布[38-39]，并提高政策协同度[40]。在政策环境维度上，部分学者构建了多元视角下的政策环境研究框架，并着重分析了我国开放政府数据政策的内外部环境因素。[26][42]

在开放政府数据政策研究领域，国内外学者已就政策体系的多个维度进行了深度剖析，形成了丰富的研究成果，但鲜有研究以数据利用为切入视角，深入探究开放政府数据供给方对数据利用方的政策支持体系。随着数字中国战略的全面推进，面向数据利用的开放政府政策研究亟须提上日程。在此背景下，本文以数据利用导向重构对地方性政策文本的内容分析，识别现有政策的框架、内容与不足，以此优化面向数据利用的开放政府数据政策制定，推动公共数据资源的价值实现。

二、 研究方法与政策概况

(一) 研究方法

本文采用量化政策研究中的内容分析法，以省级地方政府数据开放利用相关政策为研究对象，以数据利用导向重构政策文本的内容分析，以此探究当下政策的关注焦点，解释现有政策可能存在的盲区与不足，为利用导向下政府数据开放政策的优化提供依据。在进行内容分析时，借助NVivo12软件进行文本编码及描述性统计分析。

为了最大限度地获得有效的政策样本，本文采取多重检索策略：首先，在各级人民政府网站、各省级政府数据开放平台等门户网站查找相关文件；其次，在政策法规数据库以“数据”“开放”“发布”“利用”“使用”为关键词进行组配检索；最后，利用搜索引擎进行补充检索。为使样本更具针对性，本文依据以下条件对政策文本进行筛选：其一，“开放数据”或“数据开放”在政策文本中出现的次数不少于5次；其二，排除仅针对某一具体行业领域的数据开放规范性文件；其三，只选取发布自31个省(自治区、直辖市)的政策文本，港澳台除外；其四，排除征求意见稿、批复、回复、建议等不具有行政效力或效力弱的政策以及内容宽泛、针对性不强的政策。经过二次过滤，最终有60个政策文本成为符合条件的分析样本(政策样本截至2021年上半年)，见表1。

表1 省级地方政府数据开放利用相关政策样本信息(节选)

在获取政策文本的基础上，本文以萨法罗夫(I. Safarov)等[9]以及汤志伟和郭雨晖[10]所提出的开放政府数据利用研究框架为基础，围绕数据利用的关键维度(即数据利用者、利用条件、利用行为、利用效果)制定初步编码框架与编码表，确定各项编码的操作性定义。在编码过程中如若发现新的类目，则赋予新的编码。最终形成的编码表可见表2，其中政府开放数据的“利用生态”为新增编码，区别于数据利用的直接与间接条件，用以涵盖政策文本中地方政府对数据利用的整体环境进行治理的内容。

表2 省级地方政府数据开放利用相关政策编码表

(二) 政策概况

通过对政策文本名称的初步分析，可发现当前我国涉及政府数据开放利用的地方性政策主要分为两类： 其一，专门针对数据开放所颁行的地方政府规章等规范性文件，如《上海市公共数据开放暂行办法》等。其二，将数据开放和数据治理的其他环节(如数据管理、数据共享)或数字政府建设、大数据发展战略等其他内容一并纳入进行规范的政策文件，如《贵州省政府数据共享开放条例》等。在本文选取的政策样本中，专门性政策占样本总数的8.33%，非专门性政策占91.67%。

从政策文本发布的时间来看，从2016年以来，各省涉及政府数据开放利用的政策数量稳步增加(见图2)。

图2 省级地方政府数据开放利用相关政策的时间分布

其中，2019年上海颁布的专门性政策起到了示范作用。仅2020年一年间，已有浙江、天津、广西、重庆4个省级地方政府正式颁布了专门针对政府数据开放及其利用的地方政府规章。尽管专门性政策的数量仍然有限，但已成为地方政府数据治理发展的一个新趋势。

三、 数据利用导向下省级地方政府数据开放利用政策的内容分析

(一) 数据利用主体

政府开放数据需要经由数据利用者的分析、加工与开发方能产出价值。对数据利用主体进行清晰的界定，有助于提升政策文本对开放数据利用的导向性。如表3所示，当前仅有个别政策对开放数据的利用主体作出了明确界定，或对数据利用主体的类别进行了说明。学术文献一般将开放数据的利用者划分为直接利用者(数据的直接使用者)与间接利用者(数据利用产品的使用者)两大类[27]，并对开放数据的主要用户类型(如企业、一般公众等)作出说明[28]。而在政策文本中，数据利用主体的界定一般更为宽泛，以自然人(或公民)、法人和其他组织作为政府开放数据的利用主体的分类方式最为普遍。

表3 政府开放数据利用主体的政策分布

(二) 数据利用条件

政府开放数据的利用条件包括能够使利用主体有效利用开放数据的直接与间接条件。如表4所示，无论是专门性还是非专门性政策，均在政府开放数据的利用条件部分着墨最多。

对于数据开放主体的明确界定有助于明晰开放数据的供给主体，推动更多高质量公共数据向社会提供。在所选样本中，仅有少量政策对政府数据的开放主体作出了明确界定。例如《上海市公共数据开放暂行办法》中规定“市人民政府各部门、区人民政府以及其他公共管理和服务机构”为“数据开放主体”“分别负责本系统、本行政区域和本单位的公共数据开放”。在确立数据开放主体的基础上，仅有个别政策对在数据资源目录中标明数据开放主体进行了要求。

表4 政府开放数据利用条件的政策分布

数据开放平台是开放主体发布数据、利用主体获取数据的主要载体，也是数据供给方与利用方进行互动的界面。功能完善、界面友好的政府数据开放平台可促进用户对开放数据的利用。[17]绝大多数政策样本提及要建设开放政府数据平台，然而仅有约三成的政策对开放政府数据平台的功能进行了具体描述，不利于数据开放平台数据供需对接的功能实现。

开放机制涉及地方政府开放哪些数据、如何开放数据等基本问题，是当前政策的1项关注焦点。超过八成的政策样本对数据开放清单或目录进行了规定，并有约六成政策对开放政府数据的质量和重点开放范围进行了规定。约半数政策包含对政府数据分级分类开放的规定，少数规定凡是不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律法规规定不得开放的数据，都应当纳入开放范围，如《海南省公共信息资源管理办法》。然而从利用视角出发，仅有少量政策包含对利用者数据获取方式，尤其是有条件开放类数据的获取方式的详细规定。

利用协议指开放政府数据利用主体与开放主体缔结的协议，以明确数据利用的具体条件和要求。作为利用政府开放数据的一项直接条件，仅有个别政策对此有所规定。利用协议是政府数据开放利用相关政策的一个新进展，首次出现于2019年《上海市公共数据开放暂行办法》，后为其他省份的专门性政策所借鉴。开放数据利用协议一般用于规范有条件开放类数据的使用，如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》规定“公共数据开放主体开放受限类公共数据的，应当与公共数据利用主体签订公共数据开放利用协议”，并对数据的安全合规使用作出要求，例如“未经同意，公共数据利用主体不得将获取的公共数据用于约定利用范围之外的其他用途”等。在规定缔结开放数据利用协议的基础上，上海、浙江、广西和重庆的专门性政策还对利用协议范本的制定和提供作出要求。但总体来看，涉及开放数据利用协议的政策还偏少，内容也较为概略。

良好的公共数据供给离不开政府部门为数据开放利用建立的综合管理机制。当前政策中有关数据开放利用的管理机制主要包括监督考核机制、应急管理机制、内部协调机制、需求回应机制。监督考核机制主要包含地方政府为推进数据开放和利用设置的考核评估及其他监督机制，为多数政策所采纳。针对政府数据开放与利用的应急管理机制早期主要面向重大安全事故和网络安全事件等，近年出现的新冠肺炎疫情让疫情数据开放的重要性得以凸显，以此为背景，新近出台的政策文本普遍加强了对应急管理的重视程度，然而总体来看，仅有不到四成的政策对政府数据开放利用的应急管理机制进行了规定。政府数据开放和利用还涉及政府部门内部之间的有效协同，然而现有政策中相关工作协调机制出现较少。对于数据利用而言，面向需求提供开放数据，是提升数据利用价值的前提。在数据开放利用的管理机制中，需求回应机制指数据开放主体主动了解市场与社会的数据利用需求，并对数据利用者提出的数据开放申请和相关异议予以答复的工作机制，对数据利用导向下的政府数据开放具有重要意义。然而，在现有政策中有关数据利用者的需求回应机制并不普遍，多为泛化说明，少有政策对政府部门如何了解和响应企业与公众的数据利用需求作出详细规定。

各类保障机制可为数据开放与利用提供多维度支撑。当前政策文本中，政府数据开放利用的保障机制主要分布于组织保障、资金保障和人员能力保障3个方面。约七成政策文本都不同程度地对组织保障内容进行了规定，如政府数据开放工作的责任与分工，人员的配备等，这也是政策文本得以成型和发布的1项现实基础。半数政策样本纳入了资金保障相关内容，仅有约四成政策样本提及公务员能力保障(如工作人员培训等)相关内容。

安全始终是政府数据开放及其利用的1项基本要求。当前政策文本主要从数据开放主体和利用主体两方面规定了数据安全发布与使用的要求。对数据开放主体而言，政策文本应当明确其安全管理职责，并提出相应的安全管理制度与措施。多数政策样本对数据开放主体的安全管理职责作出了规定，并提及至少1项安全管理措施或制度(包括安全审查，安全预警，风险评估等)。对数据利用主体而言，政策文本同样需要明确其安全使用数据的义务，同时对利用主体采用必要的安全利用措施作出规定。然而，仅有个别政策明确对利用主体的安全利用义务及其安全保障能力与措施进行了要求。

明晰开放政府数据利用各类相关主体的法律责任也是保障开放政府数据合法有效利用的一项重要条件。在本文所选样本中，仅有约三成的政策对政府数据开放主体的法律责任进行了规定，对政府数据利用主体的法律责任进行界定的政策更加稀少。只有少数政策对政府数据开放平台的管理主体和安全管理主体所承担的法律责任进行了规约。极个别政策对开放政府数据利用的其他参与者(如受委托进行数据脱敏、清洗的数据服务商等)的法律责任进行了说明。

(三) 数据利用行为

利用主体的数据利用行为是政府开放数据价值转化的关键环节。当前，仅有少数政策对数据利用行为作出不同程度的规定(见表5)，相关政策内容主要体现在利用行为监管与利用行为规范两方面。

表5 政府开放数据利用行为的政策分布

为了保证政府开放数据的安全有效利用，数据利用主体的利用行为应当受到监督。当前，仅有二成政策提到数据开放及其管理部门应对数据利用行为进行监管，对相应监管措施的具体规定也十分匮乏。政策中已初步形成的监管措施主要集中在利用行为追踪和利用情况反馈两方面。对利用主体的数据利用行为进行追踪，可为开放数据利用的日常监管提供支撑。在本文所选政策样本中，仅有一成提及应对利用主体的数据利用行为进行记录。另有约一成政策要求数据利用主体向开放主体反馈数据利用的情况，但缺乏相应操作机制。

开放政府数据的有效利用离不开对数据利用行为的规范。在所选样本中，约一成政策提及开放政府数据的利用原则，绝大多数以“合法正当”作为表述。除此以外，仅有个别政策明确列举了政府开放数据利用中的违法违规行为(如未授权使用、非法滥用、未经许可的扩散和泄露、违反开放平台管理制度等行为)，并对这些失范行为的处理方式作出了规定，包括限制或者关闭其数据获取权限，在开放平台施予以公示等。与之相对，只有极个别政策提及对数据利用主体的合法权益进行保护。如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》指出“公共数据利用主体因公共数据依法开发利用所获得的数据权益受法律保护”。

(四) 数据利用成果

数据利用成果及其效益可衡量政府开放数据目标的实现程度。总体来看，当前政策对政府开放数据利用成果的关注仍然不足，专门性与非专门性政策均较少提及数据利用成果的相关治理环节(见表6)。

表6 政府开放数据利用成果的政策分布

当前政策对政府开放数据利用成果的管理主要体现在数据来源标注和利用成果展示两方面。首先，在成果中注明所使用的开放政府数据来源有助于对利用成果进行跟踪管理，进而评估开放数据的利用产出、利用效果与长远影响[43]。从政策样本的内容分布来看，仅有少量政策要求利用成果标注开放数据来源。其次，对有效利用成果进行筛选和展示，有助于提升政府数据开放成果的示范效应。当前，仅有个别政策规定在开放数据平台对利用成果进行展示(如《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》)。事实上，据《2021年中国地方政府数据开放报告(上半年)》显示，当前地方政府开放数据平台所展示的应用成果仍然有限，其中与数据开放无关的、由政府自身开发的、无法获取或无法正常使用的无效成果普遍存在。[44]反观现有政策内容，无论是专门性还是非专门性政策，均缺乏对平台所展示的数据利用成果作出有效性筛选和质量把控的相关规定。

政府开放数据的利用成果可以为公共部门所运用，使基于数据的价值共创成果用于改善公共服务质量，提升决策水平，推动形成政府数据开放的正向价值循环。然而，目前仅有个别对公共部门采纳开放数据的利用成果进行了规定。例如《上海市公共数据开放暂行办法》要求：“本市鼓励数据利用主体与市经济信息化部门、市大数据中心以及数据开放主体开展合作，将利用公共数据形成的各类成果用于行政监管和公共服务，提升公共管理的科学性和有效性”。

数据利用成效，是衡量政府开放数据绩效的终极指标[3]。考察开放数据的实际利用状况及其产出、效果与影响，是评估政府数据开放的真实效果的必要手段。然而，提出开展政府开放数据的利用成效评估的政策非常稀少。例如《吉林省公共数据和一网通办管理办法(试行)》指出“省政务服务和数字化局应当会同相关部门对全省公共数据开放工作和应用成效进行定期评估”；专门性政策中也仅有《上海市公共数据开放暂行办法》对评估开放数据的利用成效作出明确要求。

(五) 数据利用生态

政府数据的开放利用始终处于一定的环境之中。以利用为导向，对数据利用的全过程进行治理，要求政策制定者充分关注数据利用环境的开放性、动态性和多元性。当前政策主要从利用促进、多元协同和环境培育3个方面对政府数据开放利用的整体环境进行治理(见表7)。

表7 开放政府数据利用生态的政策分布

在本文选取的政策样本中，超过六成的政策提及鼓励社会对开放政府数据的利用，然而绝大多数政策对如何鼓励社会利用开放政府数据语焉不详。例如，仅有不到两成的政策提及对开放数据的利用过程或成果进行宣传。散见于各项政策的其他促进数据利用的措施包括政府购买服务、引入社会资本、创新应用模式、举办数据开放应用竞赛、推广优秀案例等，然而，无论是专门性或非专门性政策，均缺少对具体鼓励措施的详细规划与相应的制度支撑。

一些政策(特别是专门性政策)从多元协同措施出发，为开放政府数据的深化利用提供支持。现有措施包括：鼓励多元主体参与及多源数据(如政企数据)融合，建立由来自高校、企业、科研机构等相关专家参与的专家委员会顾问制度，加强数据开放与利用领域的国际合作等。仅有个别政策强调了开放政府数据的区域间合作策略，例如《上海市公共数据和一网通办管理办法》中提到“立足长三角一体化战略目标……推动区域协同发展”。

部分政策从优化数据利用的环境入手，从更大范围为政府开放数据的利用营造支持性环境。此类措施包括：建立相关标准体系与技术规范，例如鼓励企业、科研机构和社会团体参与制订数据开放利用、数据安全保护等相关国家标准、行业标准、地方标准以及相关技术规范等；培育数据要素市场，如开展非公共数据交易流通的试点示范；优化开放政府数据的利用环境，例如推动“产学研用”协同发展，营造数据开放与利用的良好氛围。但涉及开放数据利用环境培育的政策少，内容较为宽泛。

五、 数据利用导向下省级地方政府数据开放利用政策的问题

通过以上分析可见，当前我国省级地方政府在政府数据开放利用相关政策方面已取得了一定进展，已初步形成了围绕开放政府数据的利用主体、利用条件、利用行为、利用成果和利用生态而展开的政策内容框架(见图3)。然而，一些问题仍然突出：

图3 利用导向下省级地方政府数据开放利用政策框架

(一) 针对开放政府数据利用的政策规范数量较少、政策内容不足

整体来看，涉及开放政府数据利用相关环节的地方性政策文本仍然稀少，涉及数据利用的政策内容普遍不足，呈现出“重发布、轻利用”政策现状。在绝大多数有关开放政府数据的政策文本中，数据利用仅占很小的篇幅；一些提到开放政府数据利用的规划性政策(如大数据发展、数字政府建设相关规划政策)虽发布量大，但针对性不强、可操作性弱。除了少数专门性政策初步形成了围绕开放政府数据利用环节的政策内容之外，我国地方政府开放数据利用相关政策内容不足，且缺乏系统性。

(二) 涉及开放政府数据利用条件的政策内容有所缺失

通过统计总频数<20的三级类目编码，可发现当前政府数据开放利用政策的薄弱环节(见图4)。总体来看，现有政策文本中，涉及数据利用条件的政策内容最为丰富，但即便如此，若从数据利用者角度考察，一些与数据利用密切联结的工作机制和管理规定仍然存在缺失。当前数据利用条件相关的政策薄弱点主要集中在：首先，缺乏对有条件开放数据的获取方式的详细规定以及开放数据利用协议的具体规范；其次，尚未重视数据开放主体对利用主体的需求征询与回应机制，难以保证数据开放的需求导向和数据供给与需求方的良性互动；最后，缺少对数据利用者安全利用义务及其规范性措施的界定，也缺少对数据利用主体法律责任的界定等相关内容。

图4 利用导向下省级地方政府数据开放利用政策的薄弱点梳理

(三) 对开放政府数据利用主体、利用行为、利用成果和利用生态的治理较为薄弱

从政策内容分析可见，当前地方政府较多关注于开放数据的“利用前治理”，对数据“利用中”“利用后”以及“整体利用环境”的治理内容和治理手段不足，集中体现在政策中与数据利用主体、利用行为、利用成果和利用生态各子项内容的普遍匮乏。在“利用中”维度，当前政策缺少对数据利用主体利用行为的监督与规范，难以对失范行为进行监测，缺乏相应的救济措施，对数据利用主体合法权益保护也无据可依。在“利用后”维度，当前政策普遍没有重视对数据利用成果的管理和采纳，也难以落实对数据开放真实效果的评估与反馈。在“整体利用环境”维度，当前政策缺乏切实有效的促进政府数据开放与利用的措施，在培育数字生态方面难以产生实效。总体来看，当前政策尚未形成围绕政府数据开放与利用全生命周期的闭环，难以支撑政府数据开放利用的价值循环。

(四) 多元协同的开放政府数据利用体系尚未形成

开放政府数据不但涉及政府内部的跨部门、跨层级协作，还涉及政府部门与市场主体、社会主体之间的互动协作，也同样涉及跨区域之间的数据开放与利用合作。现有开放政府数据利用相关政策虽然不同程度地提及需要扩大企业、研究机构及其他参与者的合作，但多数仍停留于意向性的倡导和规划层面，缺乏具体参与和互动机制的配合。虽有政策提及数据开放的区域协同，然而也是简略带过，缺乏对具体跨区域协作机制的规定。

六、 数据利用导向下省级地方政府数据开放利用政策的优化路径

为增强政府开放数据政策的利用导向，发挥政府数据开放利用在数字中国建设中的积极作用，本文提出以下政策优化路径：

(一) 健全政府数据开放利用的政策法规体系

随着开放政府数据的深化发展，愈来愈多的政策文本将“促进开放政府数据利用”写入政策目标之中。然而，只有充分重视开放政府数据的利用端治理，才能推动政府数据开放产生实际价值。相较于非专门性政策，专门性政策在细化政府数据开放与利用全过程治理方面具有优势。为此，应推动开放政府数据专门性政策法规的制定，加强和细化开放政府数据利用的相关政策内容，形成以政府数据开放利用专门性政策为牵引，政府数据治理基础性政策为保障，其他数据治理相关配套政策为支撑的政府数据开放利用政策保障体系。

(二) 完善开放政府数据利用条件相关政策内容

当前应在政策层面完善面向数据利用的开放数据管理机制，为开放政府数据的利用提供条件。其一，应明确开放政府数据的获取方式，对有条件开放数据的利用协议缔结提供规范； 其二，建立和完善开放政府数据的需求征询机制，回应公众数据开放需求，在保障数据安全的基础上不断提升开放数据的质量与价值； 其三，为数据利用者安全利用开放政府数据提供规范，界定数据开放利用过程中各相关主体的权利与责任，保障开放政府数据利用的安全底线。

(三) 加强对数据利用主体、利用行为、利用成果和利用生态的治理

当前政策应丰富面向利用主体支持、利用行为规范、利用成果优化和利用生态建设的具体治理措施，对照政策内容存在的薄弱环节进行针对性优化，从而建立涵盖开放政府数据利用前、利用中、利用后全过程的治理机制。在具体实施过程中，应针对不同类型的数据利用者和数据利用方案提供差别性的支持策略。例如，为一般性数据利用者提供数据分析工具与技术支持，给予创业团队初期成果的落地孵化政策，而对成熟性团队给予成果的宣传推广服务等。同时，应跟踪开放数据利用产生的社会经济效果，并以此作为改善数据供给质量与供给水平的依据。

(四) 完善政府数据开放利用的多元协同体系

政府数据开放及其利用涉及多元主体之间的互动协同过程。有效的数据利用不仅需要政府内部实现跨层级、跨部门甚至跨地域协作，更需要政府、企业、社会中多样化主体之间的协同治理。为此，政府部门应纳入更多参与主体，落实具体的沟通协作机制，建立制度化、常态化的数据利用主体与开放主体之间的沟通渠道，加强政府、企业、高校、科研机构之间的合作，面向不同数据利用场景和需求探索多样化的数据开放方式(如普遍开放、有条件开放和授权开放等)，探索建立政府数据开放利用中的多元参与、互动与协作机制。

(五) 吸收借鉴开放政府数据先行国家与地区的法律与政策经验

在政策优化过程中应注意考察和借鉴开放数据先行国家与地区的法律与政策经验。如美国通过《开放政府数据法》确定了开放政府数据的审查与质量管理机制、首席数据官制度与报告评估制度等，为政府数据开放利用提供更有力的法律保障[45]；欧盟通过开放数据和公共部门信息再利用指令明确了公共数据开放利用的执行机构，规范了开放数据专有权的授予机制，并开展高价值数据开放利用试点；[46]日本在专门为推动公私部门数据利用的《官民数据利用推进基本法》中，提出建立“官民数据利用推进战略会议”等具体的公私合作机制，并针对数据利用机会等的差异问题，提出以政府数据开放和利用促进数字包容[47]。域外相关法律与政策进展可为我国政府数据开放利用的政策优化提供参照。

六、 结 论

本文基于服务“数字中国”建设的目标，以促进政府开放数据利用为主线，对当前我国省级地方政府数据开放利用相关政策文本进行内容量化分析，梳理现有政策的框架体系、内容焦点及薄弱环节，以此优化面向数据利用的开放政府数据政策制定，推动公共数据资源的价值实现。

研究发现当前省级地方政府涉及政府数据开放利用的政策文本虽呈稳步增长态势，但总体数量较少，涉及开放数据利用的政策内容普遍不足。现有政策主要围绕开放政府数据利用主体、利用条件、利用行为、利用成果和利用生态而展开。多数政策重视对数据利用条件进行规范，但有关数据利用主体、利用行为、利用成果和利用生态方面的内容普遍较为薄弱。具体而言，多数政策并未充分重视与数据利用密切相关的数据利用协议、需求回应机制、利用行为规范、利用者合法权益保护、安全利用义务与措施、利用成果管理与应用、利用成效评估等方面的内容，同时缺乏为数据利用及其成果转化建立具体而系统的支持措施、多元协同机制和环境培育措施。

由此，本文建议加强在开放政府数据利用方面的政策法规建设，丰富与数据利用切实相关的支持与服务措施，建立贯穿数据利用全过程的综合治理体系，建立具体而有效的多元主体参与机制，同时注重对政府数据开放利用先行国家与地区的政策经验进行合理采纳，优化政府数据开放利用的政策体系，促进开放政府数据公共价值的实现。