差异化村庄规划内容要点与路径策略研究

■ 陈树荣

（福建省城乡规划设计研究院，福州 350008）

乡村振兴战略引发了现有村庄空间治理模式创新与变革。村庄规划作为村庄空间治理的重要手段，在乡村振兴战略实施与国家治理体系建设过程中不断改革创新。过往村庄空间类规划中存在规划内容矛盾、成果大而全、规范性有余而差异性不足等突出问题，在当前新一轮国土空间规划体系建设中亟待解决。应坚持因地制宜与因村施策，针对不同类型村庄确定差异化的规划要点、路径与策略，分类有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制与实施，以促进乡村振兴战略落实与乡村治理水平提升。

1 村庄分类研究与实践

村庄分类研究是进行乡村发展研究的基础性与必要性工作，迄今为止，学术界理论研究与政府部门实践应用层面均开展了一系列探索工作。学术界理论研究层面，基于村庄分类研究的产生发展脉络与技术手段，总体上呈现出三种研究思路：一是特定视角的定性分析辅以定量研究。此类研究开展较早，基于社会学和地理学理论，侧重于从宏观视角分析乡村空间的现状特征与分布规律，选取空间形态、产业经济、地形地貌等某一特定角度进行分类研究[1-4]。二是多因子分类指标体系或模型量化研究。此种分类研究随着量化研究方式的进步，从系统性出发，侧重于对乡村现状与发展潜力的整体性把控，创建多因子量化模型或指标体系对村庄类型进行多维度识别评估[5-7]。三是面向村庄规划管控的综合性研究。此种分类思路强调在科学指标量化的基础上提高村庄分类与村庄规划的适配性与可操作性，强调应在国土空间规划背景下将村庄分类纳入国土空间规划体系[8-13]。政府部门应用层面，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类等四类（表1）。总体上看，大部分省份的村庄分类均参照国家分类方案，如北京、安徽、江苏、四川、浙江、广东与福建等，而湖南、河北、河南、山东、云南、山西等省份则根据地方实际情况进行了调整补充，如河南省增加了整治改善类，河北省增加了保留改善类，云南省增加了守边固边类，山东省增加了示范引领型，湖南省增加了农业发展类和生态保护类，山西省增加了产业带动类和生态提质类。总体而言，我国村庄分类研究起步较早，学界研究层面偏向于依托相关数学模型进行定量分析，缺少面向应用的案例实践验证，而政府部门应用层面多以定性为主，主要面向村庄规划建设，缺乏必要的理论指导及定量分析，存在学术研究与政府应用脱节现象。

表1 国家和部分省份村庄分类体系一览表

综上所述，国家村庄分类方案基本符合我国村庄实际，但也存在无法区分沿海、山区甚至特殊区位村庄，以及不同规模、特色的村庄类型，与我国幅员辽阔所形成的山海兼备、规模迥异、各具特色的村庄布局特征并非十分吻合，在精准实现村庄差异化空间治理及规划应对策略方面还有待进一步完善，故大部分省份均在国家分类基础上结合地方实际进行补充完善。为更好支撑自然资源、农业农村等各级政府部门推进村庄规划建设与乡村振兴工作，本研究采用国家村庄分类方案，并在此基础上结合全域管控与陆海统筹要求补充沿海地区村庄规划指引。

2 不同类型村庄差异化规划内容及要点

2.1 村庄规划主要内容梳理

长期以来，相关部门在村庄这一狭小的地域空间范围内，组织编制了村庄规划、村庄土地利用规划、美丽乡村规划、村庄整治规划等一系列空间类规划，有效指导了村庄各类建设活动，但也存在以下几个方面的问题：一是规划内容矛盾导致大部分规划无法落地实施，与推进乡村治理精准化和乡村振兴背道而驰；二是规划对象大多聚焦村庄建设空间，忽视了村庄外围农业、生态及海洋空间保护开发；三是规划内容大而全但缺乏分类指引，导致规范性有余而差异性不足；四是规划传导衔接不足，自上而下传导刚性不强。

2018年新一轮机构改革后，新时期村庄规划成为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，它不仅是面对全空间、全要素“多规合一”的法定规划，也是运用先进技术与管控手段呼应城乡高效能治理的规划，规划对象涵盖陆域和海域农业、生态、建设等三大空间，致力于实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，构建魅力乡村国土空间格局。

基于原有村庄空间类规划实践问题的总结，结合村庄规划新定位，新时期村庄规划共性内容应主要包括目标指标、布局优化、边界管控、农房建设、产业布局、设施配套、国土整治、生态修复、历史文化保护、安全防灾减灾、人居环境整治和用途管制等方面，通过整合原有村庄空间类规划内容实现“多规合一”目标，通过国土整治与生态修复、陆海统筹等，实现全空间、全要素管控要求，通过约束性指标、边界管控等实现自上而下传导衔接，通过布局优化、用途管制等应对新时期乡村高效能治理需求，通过产业布局、农房建设、设施配套、历史文化保护、安全防灾减灾与人居环境整治等实现乡村振兴与高质量发展。

2.2 不同类型村庄差异化规划要点

基于上述国家村庄分类方案，梳理各类村庄不同地理区位、资源禀赋、现状基础与发展诉求，在农业空间、生态空间和建设空间三大规划对象基础上，结合村庄规划中的目标指标、布局优化、边界管控、农房建设、产业布局、设施配套、国土整治、生态修复、历史文化保护、安全防灾减灾、人居环境整治和用途管制等主要内容，梳理不同类型村庄的差异化规划要点或侧重点，通过分类指引凸显各类村庄规划重点与特色，提高村庄规划的针对性与可操作性。此外，沿海或海岛地区村庄规划编制管理的重点还要聚焦陆海空间，突出山海差异影响与陆海统筹规划应对策略。差异化村庄规划要点详见表2。

表2 差异化村庄规划要点一览表

3 不同类型村庄差异化规划路径及策略

基于对村庄规划三大空间及规划要点的深化分析，通过对不同类型村庄差异化规划要点组合的梳理，提出不同类型村庄差异化规划实施路径与具体策略。具体来说，针对集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类等四类村庄，相应提出资源重组、功能重造、价值重塑与空间重构等差异化规划“四重”路径，并结合上述村庄规划内容与要点，总结不同类型村庄差异化实施路径下的规划具体策略，并将沿海或海岛地区村庄相关规划管控要求融入差异化村庄规划策略（图1）。

图1 差异化村庄规划实施路径示意图

3.1 集聚提升类村庄：资源重组

集聚提升类村庄是区位条件优越、产业支撑较强、集体经济实力雄厚的村庄。此类村庄的规划目标是成为乡村振兴的主阵地，适用“资源重组”实施路径，即通过引导人口、产业资源要素集聚，加强土地、设施配套、人居环境等空间要素保障，充分预留弹性发展空间，通过村庄资源重组实现资源优化配置，着力构建农田集中连片、生态网络共联互通、村庄建设高效集约的美丽乡村新格局。具体规划策略如下：

引导中心集聚实现空间资源重组。整合区域发展要素，引导周边自然村或搬迁撤并村庄向该类型村庄集中，推动村域零散自然村或居民点向中心村集中，优化村庄居民点空间布局。因地制宜统筹划定村庄建设边界，保障村庄建设边界内人口、产业与设施资源集聚空间与布局优化，提升该类村庄的集聚与辐射能力。

明确特色产品实现产业资源重组。充分挖掘村庄区位优势与山水林田湖草沙资源禀赋，结合乡镇主导产业发展，基于村庄特色与发展基础，科学确定村庄特色产品，统筹村庄产业布局，聚力打造“一村一品”，支撑“一镇一业”，通过特色产业集聚发展吸引村庄人口回流与集聚，进而实现村庄中心集聚发展。

聚焦人居环境实现品质资源重组。结合未来人口集聚趋势，重点改善村庄建设风貌与人居环境，村庄设施配套可适度超前，加强村庄建筑立面整治，强化宅基地整理、低效建设用地盘活利用，增加公共活动空间，改善生产生活条件，增添村庄发展活力，促进生活空间宜居舒适与生产空间集约高效。

多元居住模式实现农房资源重组。严格落实“一户一宅”或“一户一居”政策，在传统宅基地、新农村建设基础上，对于人多地少的村庄，可在尊重村民意愿前提下因地制宜规划建设“农民公寓”“农民住宅小区”等集中住宅小区。鼓励村民开展农村旧房小片区翻建，优化村庄院落布局，促进村庄有机更新。

3.2 城郊融合类村庄：功能重造

城郊融合类村庄拥有良好的区位优势，具有向城镇转型的条件，是就地城镇化的第一梯队。此类村庄的规划目标是成为城乡融合发展的先行区，适用“功能重造”实施路径，即主动承接城镇人口疏解和功能外溢，通过建设用地内部功能结构优化，提高土地利用效率，积极发展服务城镇、富裕农村的近郊型产业，重点处理好城乡功能、近远期衔接等关系。具体规划策略如下：

加强与城镇衔接实现城乡功能重造。积极承接城镇人口疏解和功能外溢，加强与乡镇国土空间总体规划或片区控制性详细规划在道路交通、用地布局、设施协调等方面的衔接，加快推动与城镇公共服务设施的共建共享、与公用基础设施的互联互通，促进城乡要素双向流动，通过城乡功能衔接实现城乡统筹一体化发展。

统筹安排建设时序实现时空功能重造。近期重点加强人居环境整治、违法建筑物拆除、危房维护修建、集体产业用地整治、公共服务设施提升等，设施配套可按城镇标准适度超前建设，远期逐步转化成城镇社区，实现城乡时空融合发展。

节约集约用地实现国土空间功能重造。严格控制新增住宅建设用地，实施农房建设分类指引，近期以改扩建为主，可因地制宜规划建设“农民公寓”“农民住宅小区”等集中住宅小区；加强闲置与存量低效建设用地整治盘活，统筹推进“两违”整治、工矿废弃地复垦和生态修复；用好流量建设用地指标，通过国土整治与生态修复优化用地指标分配与功能布局，向“存量土地”要“发展增量”，支撑新型城镇化与工业化用地保障。

3.3 特色保护类村庄：价值重塑

特色保护类村庄是彰显和传承优秀传统文化的重要空间。此类村庄的规划目标是成为乡村振兴的特色魅力区与“乡愁”守望地，适用“价值重塑”实施路径，即要统筹保护、利用、发展的关系，加强物质与非物质文化保护传承，通过强化其生态、艺术、文化、社会经济等方面的价值重塑，延续村庄自然地理与历史文化的完整性和真实性，延续乡村自然地理格局和历史文化脉络，促进乡村生态文化繁荣兴盛。具体规划策略如下：

统筹保护利用实现社会价值重塑。将乡村复兴、社区营造与历史文化、生态格局保护相结合，在保护山、水、林、田、海、村整体空间风貌及特色的基础上，把新的经济活力、新的生活方式引入村落，促进乡村在保护中有序发展和振兴，通过充分发挥该类村庄的社会经济价值来促进其自然地理与历史文化的保护传承。

整体格局保护实现生态价值重塑。明确村落整体保护框架，在保护村落肌理及原有空间尺度的同时，加强自然山水（海）格局保护，通过乡村自然生态的修复与维护、人文生态的保护与传承，重塑乡村自然生态与人文生态价值，整体打造或保留独具地方魅力的自然地理与历史人文格局。

空间特色塑造实现艺术价值重塑。划定乡村建设历史文化保护线或特别管控区，加强陆海文物古迹、历史环境要素等物质文化要素与空间的保护，增强历史文化特色保护和空间品质塑造，既保持和发扬乡村原有的特色风貌，又赋予历史文化空间新的时代内涵，处理好古村落保护与新村建设的关系，提升历史文化空间与场所的文化艺术价值，加强乡村人文魅力空间整体塑造。

非遗保护传承实现文化价值重塑。充分挖掘地域文化、传统风俗及非物质文化遗产项目价值，提出对文化传承人、场所与线路、有关实物与相关原材料的保护要求与措施，以及管理与扶持、研究与宣教等的规定与措施，有条件的村庄可依托乡村非遗传习所，讲好“村庄故事”，让人们记得住“乡愁”。

3.4 搬迁撤并类村庄：空间重构

搬迁撤并类村庄可不单独编制村庄规划，可在乡镇国土空间总体规划中制定村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，或编制简化版村庄规划，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。此类村庄的规划目标是成为支撑绿色发展的生态保育区、乡村振兴的农林发展区及新型城镇化的指标挖潜区，适用“空间重构”实施路径，即重点解决村民基本生计、生态保护、农业发展和搬迁安置等问题，通过明确搬迁安置方案，实施村庄居民点有序搬迁撤并、建设用地腾退复垦或生态修复，处理好村庄搬迁撤并与农业现代化、新型城镇化等的关系，基于村庄布局优化实现空间重构。具体规划策略如下：

村庄布局优化实现空间格局重构。衔接落实上位或相关规划要求，明确村庄搬迁范围及安置地点、用地规模、建设时序和管控要求，引导村庄安置向城镇、城郊融合类或集聚提升类村庄集中，突出建设用地减量和布局优化，通过村庄布局优化实现县域或乡镇域国土空间格局重构。

国土整治修复实现用地布局重构。积极开展国土整治和生态修复，用活增减挂钩政策，在加快旧村复垦与搬迁安置基础上，推进高标准农田建设、宜耕后备资源开发、污染土地修复、水土流失治理、盐碱地与沙化土地治理和海岸带生态修复，既可为新型城镇化与工业化腾挪用地指标，也可优化生态农业空间，通过国土空间用地布局结构优化实现“三生空间”统筹优化发展。

实施环境整治实现人居空间重构。该类村庄原则上不再安排重点项目和新增建设用地，近期重点开展村庄危房修缮、主要灾害防治与基本设施配套等，整治优化村庄人居环境，保障搬迁安置前村民基本生活和生产需求。

4 结语

村庄空间治理是涉及城乡规划、建筑、社会、公共管理、地理、生态环境与文化艺术等多学科融合的系统工程，村庄规划作为村庄空间治理的重要手段，伴随着乡村振兴战略实施与国家治理体系建设不断改革创新。本文秉持因地制宜与因村施策原则，通过明确差异化村庄规划要点、路径与策略，以科学引导村庄各类要素与空间管控精准落地，探索构建村庄空间治理体系。对如何构建更加科学的村庄分类指标体系，细化村庄分类方案，因地制宜指导陆海不同区位、不同类型的村庄差异化发展，并基于村庄空间治理多元主体、对象、要素与手段等开展深化研究，构建适应不同类型村庄发展的多维村庄空间治理体系，促进乡村振兴战略落实与乡村治理水平提升，是下一步要研究的重点课题。