中国矿业高质量发展问题探讨

■ 范振林/马正己

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.自然资源部机关服务局，北京 100812）

矿业高质量发展是一个重大的战略性问题。矿业是国民经济的基础产业，它所提供的初级矿产品作为重要的生产要素是工业的粮食和血液，更是社会经济高质量发展不可缺少的物质基础，在资源供应链的始端占据首要地位。我国约90%的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水，均直接或间接来源于矿产资源。当前，世界各国对矿产资源勘查开采的掌控日益加强，这种趋势已成为世界政治、经济和国际合作的关注焦点。我国要实现高质量发展和碳中和，加强国际合作，实现互利共赢，使经济社会与生态环境协调共生发展，必然要求为社会经济发展提供资源保障的矿业能够做到高质量、绿色和协同发展。

1 矿业高质量发展的内涵和必要条件

1.1 矿业高质量发展的内涵、运作路径

实现高质量发展是我国当前和今后一个时期内确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。发展仍是解决我国一切问题的关键，实现高质量发展是应对世界“大变局”和适应新矛盾、满足新需要的现实选择。高质量发展要立足实践，符合时代特征、顺应矛盾变化，把握社会经济发展规律，实现理论逻辑、历史逻辑、技术逻辑和实践逻辑的内在统一。

矿业在社会发展和国民经济中占有基础性、支撑性、保障性地位，为生态文明建设和实现碳中和提供了必不可少的生产要素。随着人类文明的不断进步，经济社会对矿产资源的需求日趋扩大，这要求实现矿业高质量，推动矿产资源勘查开发利用向准度、广度和深度三维发展。矿业高质量发展通过勘查、开发、利用这一核心路径才能体现。矿业高质量发展的要义是矿产资源保护和开发，而矿产资源开发要实现社会、经济、生态、安全效益的有机统一，必须以有效保护为前提。资源保护不是简单地把矿产资源封存起来不开发或限制开发，而是要在科学规划基础上、在绿色开发利用中来实现。保护首要的是要防止破坏性开发，实现科学合理利用。对资源进行保护，有利于持续开发利用；资源开发利用全链条绿色化和生态化，能促进资源保护。开发偏重于满足当前的需要，保护则着眼于长远和整体利益，目的都是为了满足经济社会发展和更高文明阶段对矿产资源的需求，二者相辅相成，辩证统一于高质量发展之中。

1.2 矿业高质量发展保障功能

矿业保障的对象主要是自然界稳定，以及国家发展和安全，这体现在矿业主要是开发劳动资料自然富源的产业[1]，表征在为人类经济社会发展持续提供优质的初级矿产品。其基本运行过程是，矿山开采以天然存在的矿床（矿体）为劳动对象，这不能自由选择和改造，所提供的初级矿产品源于矿产资源，并完全或基本保持其原始的自然性质，为原材料工业提供生产对象和劳动对象。它对人类生存与社会发展具有极为重要的保障功能：①人类社会是在开发利用矿产资源的过程中发展起来的。人类的祖先利用天然石块获得食物和防卫武器。人类社会所经历的旧石器时代、新石器时代、青铜器时代、铁器时代、原子时代、电子信息时代等，都与开发利用矿产资源的深度和广度有关。②矿产资源是人类生产资料和生活资料的主要物质来源。现实生活表明，人类的衣、食、住、行、用等各方面都离不开矿产资源，如计算机使用金、硅石、镍、铅、锌、铁、石油制品及其他约30种矿物。③矿产资源是工业化和信息化建设的重要保障。随着人类认知水平和现代化程度的不断提高，矿产资源耗用数量将持续增多，质量将持续提升。以能源矿产使用为例，1953年，我国一次能源消费量为5411万吨标准煤（煤炭、石油与其他矿产占比为94.4∶3.8∶1.8），而2020年则为49.8亿吨标准煤，是1953年的92倍。从不同国家横向对比看，发达国家和发展中国家的能源消耗水平差异很大，发达国家能耗普遍较高，发展中国家能耗普遍较低；工业化水平越高的国家，人均消耗矿产资源越多。据统计，目前世界发达国家人均能耗为6.05吨标准煤/年，而我国人均能耗约3.4吨标准煤/年，我国人均耗能水平分别是美国、德国和日本平均水平的35%、63%、68%。④矿产资源对于经济社会高质量发展具有导向功能。矿产资源赋存状况对于国家制定经济发展战略、经济结构的形成、地区经济发展、产业结构、地区布局调整和交通建设等起导向作用，表现在决定着工业布局、工业产业、产品结构和区域经济发展模式，矿业、原材料基础业和交通运输业都是按照矿产资源在自然界的形成与分布规律来布局其生产力格局。⑤矿产资源是国家安全的重要组成部分。无论从国防角度还是从经济角度，石油、核能矿产对于国家安全都是非常重要的。⑥矿产资源是国际合作中的重要内容。战略性矿产资源不仅是国际合作和维护国际秩序中的一个重要因素，而且也往往成为国际争夺的对象，甚至是爆发地区冲突的根本动因。

1.3 矿业高质量发展的支撑作用

矿业支撑的对象主要是人类经济社会，它维持了占我国GDP70%的经济部门的有效运转。

(1)矿业在国民经济中发挥了承载和起动作用。马克思在《资本论》中把采掘业与农业、加工业、运输业并列为四大物质生产部门。自有史以来，人类生存和社会发展所需的能源和物质主要由农业和矿业提供。农业和矿业都是原材料生产的基础行业，但矿业同农业的基础地位和作用不尽相同，矿业主要为加工业提供劳动资料和重要原材料，是基础产业的基础。人类社会没有农业不能生存，没有矿业就无法发展。人类社会发展的历史，实际上也是一部矿业发展的历史。矿业发展对其中下游产业乃至整个国民经济发展具有明显的增值和加速效应，其增值效应一般呈乘数关系增长，可达几倍到几十倍。进入工业化和信息化时代以后，受国家经济结构、产业结构和经济增长方式驱动，根据资源需求的波次递进规律，矿产需求数量、强度、种类和结构均有不同，矿业总产值在国内生产总值（GDP）中所占的比重在逐渐下降，目前在一些发达国家中仅占6.9%左右，但在某些发展中国家占比却超过了50%，全世界有30多个国家超过了20%，可见矿业在国家经济中的基础地位仍然没有改变。全世界每年有200多亿吨的能源、金属和重要非金属矿产投入到经济中运转，全世界平均每人每年消费矿物原料约3吨。

(2)矿业是吸引投资、减贫和增加财政收入的重要途径。如澳大利亚、巴西等国矿产资源的开发，吸引外国直接投资，矿产品出口创汇，都带动了相关产业的发展和劳动力就业，增加了财政收入，促进了矿业、经济发展和减贫的循环。对一些拥有优势矿产资源的国家，借助优势矿产的开发和出口，迅速完成了国家向富裕化转变。如沙特阿拉伯、科威特、伊朗、俄罗斯等石油资源开发业，智利、赞比亚、秘鲁等的铜矿业，玻利维亚的锡及有色金属采矿业，南非的黄金、钻石及有色金属采矿业等，这些国家矿产品出口额占到本国总出口额的50%以上。同时，矿业对许多低收入和中等收入国家的经济贡献也越来越大，矿业税收在许多低收入国家中占到总收入的3%～20%，矿业成为这些低收入国家创造就业机会、减少贫困的关键政策目标和支柱产业。

(3)矿业可支撑国家可持续发展。在我国，矿业在生态文明建设和绿色低碳发展中也同样发挥了支柱和起动作用。中华人民共和国成立初期，我国筹措建设资金和外购技术设备的资金，主要是来源于农副产品和矿产品，而矿产品占了较大的比重。我国战略性资源的勘查开发，为我国生态文明建设、高质量发展和对外交往中提供了基础要素支撑。

1.4 矿业高质量发展是实现碳中和的重要载体

矿业与碳中和息息相关。矿业有助于解决全球气候变化挑战，可以提供未来低碳经济发展和实现碳中和所必需的原材料及初级矿产品。①矿业是实现碳中和的重要领域。全球采矿业和金属行业的温室气体排放量约占全球温室气体总排放量的2%，据统计，其中大约50%来自金属冶炼及精炼过程中的动力使用，剩余的一半来自矿山开采及选矿过程中的燃料使用、矿石运输、边远地区发电和非点源排放。因此，可以根据矿产资源的类型、位置分布、矿石品位及其性质变化、矿体深度、分布规模、矿化蚀变特点、开采的便利性、开采回采率水平和电网的燃料配比等，研发低碳技术和矿产资源有效利用技术，运用各种差异性的技术手段进行资源开采加工，提高能源效率，制订各种减排策略。②矿业发展对实现碳中和具有重要支撑作用。矿业为传统经济向低碳经济转变和实现碳中和提供必需的矿物和金属。矿业对节能和低碳发电的作用是巨大的。各行业节能和提高能源效率对矿物和金属的需求产生明显的影响，尤其是在建筑和交通领域，不同的技术消耗不同数量的矿产，如铝、镍、铌、钼、铬、锰、铁、铜、金、铂族金属、钨、镉、钴、铅、锂和稀土氧化物等。低碳发电主要涉及可再生能源技术、氢燃料电池、碳捕获和储存技术（CCS）。可再生能源技术如制造风力涡轮机需要铜、钴、稀土氧化物、铝、铁、钼和锌等矿产，制造太阳能电池板需要铜、镉、镓、铟、钼、硒、碲、砷、铅和钛等；生产氢燃料电池则需要锌、铝、镁和铂等矿产；碳捕获和储存技术（CCS）由于需要额外的基础设施和地下空间来捕集、运输和储存二氧化碳，相对于目前世界能源和电力消费结构，CCS规模化推广应用对金属需求量平均将增加10%～30%。

2 我国矿产资源特点及矿业发展现状

矿业高质量发展主要是保护、增值和合理开发利用矿产资源，确保为我国国民经济和社会发展持续稳定供应矿产资源，切实维护矿产资源国家所有者权益，并给当代和后代人建立高质量生产、生活和生态条件。这要求基于我国的基本国情和所处的发展阶段，对我国矿产资源特点和总体形势进行客观研判。矿产资源是由自然地质作用形成的，埋藏于地下或分布于地表的有用矿物或元素含量达到工业利用价值的自然资源。矿产资源属于不可再生资源，但又与一定经济技术条件相关，随着人类认知水平和科学技术的不断进步，人类勘查、开采、选冶加工和综合利用矿产资源的能力不断提高，可利用矿产资源的种类、数量、质量、规模、范围在不断拓展，只要尊重成矿规律、市场规律和经济规律，科学合理、集约高效利用矿产资源，其开发利用是可以持续的，亦能够动态保障经济社会高质量发展。

2.1 我国矿产资源特点及勘查现状

与世界矿产资源赋存情况相比较，我国矿产资源禀赋条件具有五大特点。这已成为影响我国矿业高质量发展的一项重要的客观因素。它从根本上决定着我国矿业在国际竞争和初级矿产品供应保障中的地位功能。

(1)我国海陆矿产资源在世界上占有重要位置。我国已发现矿产173种，其中查明资源储量162种，品种较齐全。我国矿产资源总量大，有20多种矿产资源的探明储量位居世界前列，其中，钒矿、钛铁矿、钨矿、锡矿、锑矿、钼矿等储量居世界第一位。我国深海矿产资源主要分为多金属结核、富钴铁锰结壳和海底块状硫化物（SMS）等3大类（表1），都是现代高科技和绿色技术或新兴技术必不可少的原材料。

表1 我国深海矿产资源主要类型

(2)部分矿种地位和用途不成正比。我国重要的战略性矿产在世界上地位偏低，一些使用量较小的小品种矿产反而具有较强竞争力。部分关系到国计民生且用量较大的重要战略性矿产相对不足，如石油、锰、铬、铜、铝、镍、钾盐等资源相对匮乏，人均储量少，尚不足世界人均拥有量的1/4，远低于全球平均水平。

(3)我国矿产呈现“三多三少”的特征。我国地处环太平洋、古亚洲和特提斯三大成矿域交汇处，地质演化复杂，为多样性矿产资源的形成创造了良好的地质构造条件，不同成矿域的矿床种类、埋深、品质和规模有所差异，成矿时代分布在全国及不同的构造成矿区(带)具有一定规律性，每个成矿峰期成矿物质富集程度不同，造成成矿种类也不一致。一是贫矿多，富矿少，优劣矿并存，品位贫富不均。既有品质优良的矿床，又有低品位、组分复杂的矿床。钨、锡、稀土、钼、锑、滑石、菱镁矿、石墨等矿产资源品质较高，而铁、锰、铝、铜、磷等矿产资源贫矿多、共生与伴生矿多、难选冶矿多。如我国的铁矿平均品位仅为30%，比目前铁矿石供应大国平均水平少20%～30%；铜矿的平均品位为0.87%，不及世界主要生产国矿石平均品位的1/3；锰矿平均品位为22%，不到世界商品锰矿工业标准的50%；铝土矿中耗能大的一水硬铝石型占98%；磷矿品位大于30%的一级矿仅占7%，平均品位仅为17%，且70%以上是难选的胶磷矿。二是共伴生矿多，单一矿床少。我国80%以上矿床由2个至10多个元素组成，选冶难度大。例如，在已发现的900多个铜矿床中，多组分的综合矿占73%；金矿总储量中，伴生金矿占28%；银矿总储量中，伴生银矿占60%。三是中小型矿床多，大型-超大型矿床少。已探明矿床中，大型以上矿床所占比重仅有1/10。

(4)空间分布不均一直接导致地理位置的不均衡。矿产资源是地球物质在漫长的地质历史中不断演化的结果，地壳运动又具不平衡性,其形成位置及空间分布不受国界划分和行政区划的约束，主要取决于地质构造背景和成矿地质环境，因此不同地区矿产资源禀赋千差万别。我国矿种类型和资源储量区域内的不均衡尤其明显，特别是大宗矿产，在空间上呈现与经济发展逆向分布态势，不同地区人均资源储量和资源类型也不一致，如石油主要蕴藏在西北地区，煤炭主要分布在我国北部和西部地区。其他矿种则主要分布在东部和南部地区，如铁矿床主要分布在东北、华北和西南地区。

(5)地区分布与供需相偏离。如部分战略性矿产分布较集中，但与加工消费区分离，这种产消不匹配性直接导致开发利用受到交通运输的严重制约，如煤炭、铁矿石、磷矿和钾盐等。产区和消费区的分离加大了运输成本，降低了一些资源开发利用的经济性和缩小了用途范围。

2.2 我国矿产资源开发现状

中华人民共和国成立70多年来，我国矿产勘查开发利用取得了重大突破，探明了大批矿产地，成为世界矿产资源生产和消费大国。截至2020年底，全国非油气矿石产量为107.03亿吨，矿业总产值为19796.48亿元，利润总额为3365.89亿元；矿山企业有4.6万个,其中大中型矿山有15958个[2]，全国矿山职工有357.52万人。

改革开放以来，我国矿业发展速度进一步加快，已累计采出1000多亿吨煤炭、生产1000多亿吨水泥，每年采出约1000亿吨矿石。尤其是近十年来，主要大宗初级矿产品产量保持比较稳定态势(图1)。按可比价计算，我国矿业总产值年均增长18.9%，矿业总产值约占国内生产总值（GDP）的1.95%；采矿业增加值占国内生产总值（GDP）的3%以上，占工业增加值的8%以上。

图1 2011—2020年我国主要大宗矿产品产量情况

2.3 矿产品供需形势

目前，中国矿产品市场总体形势：一是矿产品供应总量滞后于发展需求，影响矿产品供应安全。经济的快速发展使得矿产品需求量不断增加，一批始建（改、扩建）于20世纪50—60年代的国有大中型骨干矿山却陆续进入中晚期，产能逐渐下降。一些对国民经济发展起重要作用的战略性和新能源矿产，如石油、铁、铜、铝、钾盐、铬、锰、镍和锂等，供应缺口日益增大，进口数量不断增多，国内矿产资源保障能力呈持续减弱趋势。二是对外依存度不断攀升。从数量上讲，我国部分战略性矿产资源如石油、天然气和铜矿等，自给严重不足，需要进口，石油、天然气对外依存度分别超过70%和40%；从质量上讲，受制于我国矿产资源的禀赋特点与生产工艺、技术水平，一些初级矿产品的品质不能满足后续加工利用的要求，如铜、铁矿石等；从品种上讲，我国的一些矿产资源潜力较小，且长期供给不足，必须依靠进口，如铝土矿对外依存度超过50%，铁矿、铜矿、锰矿、镍矿均超过80%，铬矿接近100%。三是供需结构不匹配。我国矿产资源需求持续维持高位态势，重要战略性矿种消耗速度超过其探明储量增速，一些优势矿产如钨、金等生产总量略显过剩，但资源储量增长不明显，与资源消费趋势或消费量不协调，导致供需结构失衡，储采比持续降低。四是矿产品贸易是我国对外贸易的重要组成部分。我国矿产品出口的品种主要有天然气、锰矿砂、铜、铝土矿、铅、钼和石墨等，主要集中在亚洲国家，以韩国、日本和印度为主；主要进口的品种有原油、铁矿石、铬铁矿、铜、铝、镍、钴和锆等矿产，石油、铬铁矿、金刚石等部分矿产品对外依存度不断攀升，进口来源国主要为沙特阿拉伯、安哥拉、伊朗、澳大利亚、土库曼斯坦、刚果（金）、菲律宾、智利、秘鲁、几内亚等国。据《主要矿产品供需形势分析报告（2021年）》等有关资料，2020年我国主要矿产品出口总额为3315.5亿美元，比2019年的3647.1亿美元减少10%，是1998年的71倍；进口总额为6424.47亿美元，比2019年的7047.7亿美元下降9.7%，是1998年的72倍。石油2020年出口量达6.18亿吨，比2019年的6.7亿吨下降8.7%；进口量达5.4亿吨，比2019年的5.02亿吨上升7.1%。铁矿石2020年进口量达11.7亿吨，比2019年的10.6亿吨上升9.4%。

2.4 矿业对外合作情况

截至2020年底，在港、澳、台商投资和外商投资我国的416个矿山企业中，有大型矿山171个，中型矿山91个，小型矿山146个，小矿8个；港、澳、台商投资和外商投资企业有职工5.71万人，投资方向主要侧重大型矿山，集中在建材非金属矿产及矿泉水、地热、煤等4个方面，在金属矿产方面投资较少。在当前“走出去”战略和“一带一路”建设的大背景下，中国企业海外投资的生产矿山和油气开发项目已有数百个之多，与加拿大、澳大利亚和南非等矿业大国的合作不断巩固，与俄罗斯、英国、荷兰等在油气资源管理领域的合作持续拓展，特别是能源和有色金属行业在全球矿业中占据重要地位。

3 我国矿业存在的问题与面临的形势

受认知水平、历史阶段和科技水平主客观条件的限制，我国矿业传统的粗放型开发模式仍然存在，主要依靠增加资金、人力、物力等生产要素的投入量和扩大规模来提高产量或产值推动矿业经济增长，开发强度大，矿业集中度不高，资源综合利用率较低，浪费资源现象也普遍存在，对生态环境造成了一定程度的扰动。资源开发利用所产生的自然生态环境问题超出了资源问题本身，资源的结构性矛盾比较突出，矿业企业经济效益低下，国际竞争力低，部分矿产对外依存度过高。与此同时，我国经济社会转向高质量发展阶段，资源环境约束趋紧的总体态势没有改变，资源供需矛盾在较长时期内难以逆转，这必然要求矿业提供更多的矿物原料，而生态文明建设和自然生态环境保护也对矿业提出了新的要求，矿产品贸易争端、资源民族主义与贸易保护主义和国际矿业秩序格局的新旧交替，使我国矿业面临严峻的形势和挑战。

3.1 我国矿业存在的主要问题

近年来，我国矿业发展取得了瞩目成就，为我国的社会主义现代化和生态文明建设做出重大贡献。但同时也存在诸多主观和客观问题：主观上是勘查投入不足、利用效率不高、综合开发利用水平不强、税费负担较重等问题；客观上主要是生产的负外部性对生态环境造成扰动和损害。主要表现在以下四个方面：

(1)矿产勘查投入相对不足。近10年来，矿产勘查投入大幅下降，由2011年的355亿元降低至2020年的82.5亿元，年均减少15%；地质勘查投资持续下降，社会资金投入显著降低，社会资金占地质勘查投入的比重由2006年的71.7%降低至2020年的31.9%，严重制约勘查增储工作的实施，造成矿产资源探明储量水平降低，战略性矿产接替基地短缺，拉低了矿产资源的供应保障程度，难以支撑高质量和可持续发展。

(2)矿产资源利用效率不高。主要表现在矿山生产中客观存在资源损失和浪费现象。一是资源利用效率处于较低水平。按可比价计算，2017年我国资源产出率①消耗一次资源（包括煤、石油、铁矿石、10种有色金属、稀土矿、磷矿、石灰石、沙石等）所产生的国内生产总值。为7782元/吨，欧盟、日本、瑞士分别是我国的2.2倍、3.6倍和5.5倍[3]。部分矿种如铜、铅、锌、钨等开采回采率有所降低，石油采收率下降比较明显[4]。二是资源回收利用水平较低，我国废钢利用率仅为10%左右，而世界平均利用率为35%左右，美国的利用率高达70%。三是共伴生资源综合利用程度差距较大。我国20余种矿产中含有共伴生组分59种，13.56%（8种）共伴生组分已被不同程度回收综合利用，各类型矿山共伴生组分综合利用率约为20%～80%，但不同矿种共伴生组分综合利用水平差距较大，其中有色金属矿山共伴生矿产综合利用水平高于黑色金属矿山、化工矿山。四是矿产固体废弃物排放量大，利用程度较低。我国年废石、尾矿排放量约12亿吨，约占原矿产出总量的20%，特别是铁矿、铜矿、钼矿、金矿和铅矿等尾矿排放量大，占尾矿排放总量的79.3%。年利用废石3.5亿吨，每年有超过70%的尾矿未得到利用。煤炭、锑矿、锡矿、钨矿、铅矿、硫铁矿、镍矿、铝土矿、石墨、萤石等矿产废石利用率高于全国平均利用率水平（17.8%），铁矿、金矿、锌矿、铜矿、锰矿、稀土矿、钼矿和磷矿等废石利用率则低于全国平均水平。

(3)部分矿业企业税费负担过重。近年来，部分金属类矿业企业税费负担上升，矿业企业平均销售利润率已经降至5.5%左右，明显低于全国工业企业平均水平（6%～7%）的下线，矿业企业经济效益趋低。其中，矿产品加工业利润率基本稳定在5%左右，而采矿业利润率区间值为3.7%～18.4%，平均为10.7%。分行业来看，非金属矿采选业利润率平均为8%～10%，有色金属矿采选业平均是7%～14%；煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业波动幅度大，相应波动区间分别为2%～14%、-9%～35%、2%～15%。

(4)矿业生产不可避免地对生态环境造成污染和扰动。矿业生产过程中引发的环境问题表现在一定程度的负外部性影响，主要是造成对岩石圈的破坏和大气圈、水圈的污染（表2）。一是矿山建设与生产占用、破坏一定量的土地，同时也造成部分金属和非金属资源的损耗。二是废石、废渣和尾矿等固体废弃物堆放占用土地并影响周边自然生态空间，各类矿产资源开发利用过程中产出了大量的尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等工业固体废弃物，这已成为我国排放量最大的固体废弃物，约占工业固体废弃物总量的35%。三是矿山开采过程中一定程度上引起地面塌陷、地面沉降和地裂缝等地质灾害，废水废气外排，可能造成矿区周围的河流、大气、农田和林草资源污染，影响生物圈平衡，导致生物多样性丧失等。

表2 矿业活动导致的生态环境问题

3.2 我国矿业面临的形势

进入21世纪以来，随着全球经济和国际矿业形势的发展变化，基于对资源、生态环境与经济发展关系的重新审视和战略定位，世界各国都在反思人类20世纪百年工业史的发展历程，力图摆脱传统工业化的资本密集型和粗放型发展模式带来的弊端，追求创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。这对我国矿业高质量发展提出新要求，即立足国内，放眼全球，建设国内统一大市场，并在双碳目标的约束下，通过重大战略的实施，提高国内资源保障程度，遏制国际市场的资源垄断，确保矿产资源持续稳定供应。同时，在矿山开发过程中，充分吸收和利用现代科学技术成果，提高矿产资源综合利用和生态环境保护的自觉性，既要追求一定的经济增长速度，更需强调绿色效率型集约的增长方式，做到开发与保护并重并举，重视调整存量、做优增量的矿业经济结构，确保矿产资源保值增值，推动经济发展与矿产绿色勘查开采和生态保护的良性循环。

在新时代，中国矿业将面临更为严峻的形势：一是为推动生态文明建设、构建新发展格局和实现双碳目标提供大量优质的能源和矿物原材料；二是在国内供给侧结构性改革和新一轮科技革命及产业变革的基础上，矿业企业必须做好生态环境保护与资源开发，推进资源利用和环境保护和谐发展[7]，以符合高质量和可持续发展要求；三是国家治理体系和治理能力现代化对矿业治理提出新要求，矿业企业要切实解决自身存在的问题，利用好“两个市场、两种资源”，并在国际激烈的竞争中实现合作与共赢；四是矿业全球化给中国矿业带来的挑战与机遇。矿业全球化的实质是矿产资源、资本、人才、知识和文化在市场规律支配下的全球循环与流动过程。矿业全球化对一些边际矿山和老矿山造成冲击，同时也将推动外资在中国合作勘查开发矿产资源，这也有助于中国矿业企业“走出去”，推动中国矿业通过深化改革，完善机制，融入统一大市场，并依靠技术创新和加强生产经营管理来提高初级产品质量、效率，降低矿产品成本，提高国际市场竞争力。

4 新时代中国矿业高质量发展建议

实现我国矿业高质量发展，必须立足社会主义初级阶段，充分吸收历史经验，紧跟时代潮流，正确认识和把握世界矿业发展的总体趋势，从系统和战略上把握大局，处理好矿产资源保护利用与经济发展协调平衡、量质并重的关系。我国进入新发展阶段，经济增长速度、经济发展方式、经济结构和经济发展动力发生重大变化，尤其是“双碳”战略目标的提出和实施，对实现矿业高质量提出了更高要求，也提供了良好条件。矿业高质量发展是时代发展的必然要求，我国具备实现这一目标的能力。问题在于如何客观分析和正确认识、实事求是地认清当前的有利条件和不利因素，特别是要统筹分析面临的难点和问题，充分认识到目标实现的长期性和艰巨性：如何通过勘查将潜在矿产资源加以探明，如何依靠科技进步来发现替代资源和提高资源利用率，如何合理开发利用已探明的资源，如何加强生态环境保护，如何进行自身改革等。因此，中国矿业要实现高质量发展，提高矿产品供应保障能力[8]，需要做好以下几方面的工作。

4.1 提高勘查效率效益，为矿业高质量发展提供后备资源条件

近年来，地质勘查探明后备资源保障程度下降，在矿产勘查工作中应重视如何找到矿，提高找矿效率。一是加强对重要成矿区带的区域矿产资源远景调查工作，力争新发现一批重要矿产地，开展东部重要成矿区带隐伏矿床特别是500米以下“第二找矿空间”的勘查工作。二是做好国家基础性、公益性地质调查评价，为社会提供公益性信息资料服务，并重点转向优质清洁能源矿产（油气、铀、地热等）、新兴战略性矿产（锂、钴、铍、铌、钽和稀土等）的勘查评价。三是加强矿产资源勘查的要素投入，提高矿产勘查能力和找矿发现率。不断创新成矿理论，加大对老矿区周围和深部盲矿体的勘查力度，降低探矿风险，降低探矿成本，缩短探矿周期，以增加我国的后备矿产资源。四是加强对矿产资源的技术评价，重点开展资源潜力评价和信息服务，并探索把二次资源（铁、铜、铝、铅锌、镍、铟和镓等废弃可回收的金属资源）纳入地质调查。五是开展滨海砂矿资源的调查评价，并加强大洋热液矿产、锰结核、结壳等矿产资源的调查评价。

4.2 加强合理开发与综合利用，切实提升矿产资源利用率

一是提高矿产开发效率。矿产资源合理适度开发，就是要探寻矿产资源的最优耗竭速率，这种耗竭速率应低于寻找与发现后备和可替代资源的速率，在依靠科技进步、找矿增储和发现可替代资源的基础上，运用市场配置资源的决定性机制，调控矿产资源开采的最佳耗竭率。二是提高矿产资源利用率。矿山企业以绿色矿山建设和净矿出让为契机，通过挖掘资源潜力，重塑开发利用格局促进矿业现代化，提高资源利用率，延长矿山寿命。同时，对矿产资源实行综合勘查、综合开发和综合利用，重点是提高我国共伴生矿和难选冶矿的资源开发利用水平，确保资源的多元供给。三是适应供给侧结构性改革要求，提高矿业集中度和供给质量，保障矿产品供应安全。

4.3 依靠科技进步，实现矿业经济从粗放型向集约型转变

科技进步是矿业高质量发展的重要途径。一是加强矿产勘查技术研究，从我国矿产资源特点和条件出发，推动寻找西部天然气、海上油气、深部矿和隐伏矿的技术攻关；二是提高矿产勘查、开发科技创新和制度创新能力，研发新工艺、新技术，并创新技术方法对开采过程中产生的废石（煤矸石、夹石、围岩、尾矿）进行处理、回收和综合利用，把矿产资源综合利用的科技攻关与碳中和的技术改造、技术推广有机结合；三是注重矿产资源储量数量增长向资源质量增长转变（如经济性和环境许可等），加强矿产资源和生态空间的技术经济评价，增加有效供给；四是研制开发新型、高效环保设备和技术，提高水循环利用率，减少污染源；五是发展资源循环利用和废旧金属的回收利用，改善资源利用和替代产品的品质、结构，降低对外依存度和生产成本，提高经济、社会、生态和安全效益。

4.4 重视矿业开发中的生态环境保护，推进绿色化和生态化发展

必须特别重视并多角度解决矿山地质环境保护问题：一是坚持人与自然和谐共生，落实矿产资源“在保护中开发，在开发中保护”的基本原则，将生态环境保护贯穿于矿业生产的全过程；二是强化实施矿山地质环境保护与恢复治理及废弃物利用，将矿产资源开发利用与生态环境保护有机结合，降低对自然生态环境的扰动和破坏；三是建立健全矿山安全生产、矿业用地、矿山地质环境恢复治理、矿产“三率”、矿山越界开采处罚和绿色矿山建设等制度标准，并在矿山生产中坚决贯彻执行。

4.5 引进市场机制，强化矿产资源资产化管理

矿产资源是有价值的，这取决于矿产资源本身具有使用和交换价值，并与它的不可再生性、稀缺性和矿产资源归国家所有的所有权属性有关，这要求引入市场规制，明晰政府管护配置手段。实行所有权和使用权分离制度，基于摸清实物量和价值量家底及其使用变化情况，通过征收资源税、占用费和矿业权出让收益，以及探矿权和采矿权的有偿转让来明晰产权关系，实现对矿产资源的“数量、质量、生态”综合管理，切实落实利益相关者合法权益；在此基础上，通过矿业权有偿取得和依法转让，切实保障矿业权人的合法权益，使资源得到合理配置。促进矿山企业间的平等竞争，这需要与时俱进，为国计利，把矿产资源作为资产管理，科学规划投放时序、规模和结构，按市场经济的运行规则来配置矿业权，合理计征矿业权出让收益[9]。提升产需平衡能力、快速调节能力和灵活应对能力，以资源的可持续利用推动经济社会的高质量发展。

4.6 构建境外地质调查和矿产勘查开发合作新机制，提高矿业开放合作水平

面向国际，积极参与全球矿产资源配置。构建境外地质调查和矿产勘查开发工作新机制，遵循地质工作规律与市场规律，在加强境外地质矿产信息服务，继续开展境外矿产地质调查的基础上，结合新形势下“走出去”特点，建立境外矿业投融资新机制，借力国际资本市场，延伸产业链条和建立多元化经营模式。加强资金、人才、信息等方面的统筹协调，从提高我国紧缺矿产资源保障程度着手，重点支持有实力的大中型资源类企业和地勘单位赴国外开展铜、铁、钾盐等国内紧缺战略性矿产资源的勘查开发。重点是充分发挥自然资源部门的专业优势与统筹引领作用，整合各方资源，搭建对外合作平台，参与国际矿业秩序管治，开展信息收集汇总与分析，提供各类咨询服务，为“走出去”开展地质矿产勘查开发的企业提供服务。

4.7 积极参与矿业全球治理，提高我国全球资源配置和竞争能力

矿产资源具有稀缺性、有限性和分布上的不均一性，世界各国都无法做到所有种类矿产资源的自给自足，需要实施“走出去，引进来”的矿产资源全球战略[10]。对我国而言，一是完善顶层设计，坚持全球思维、底线思维、系统思维、战略思维，按照“守住底线、内外兼修、主动作为、分类施策、系统发力”的原则，寻求国外多元化供给，提高运输保障能力；二是全链条提高战略性矿产资源勘查开发利用水平、市场机制建设和后端产业核心技术突破，并筛选、培育和启动一批重点攻关工程，如与煤共生的镓、铟、锗的提取技术和卤水提锂技术，以及碳捕集及地质建造调查评价应用等；三是构建战略性矿产资源储备体系，推动初级产品、产能、矿产地储备相结合，扩大储备品种和规模，明确规划、收储、轮换、动用和监管等机制，全面提升我国战略性矿产安全应急管理水平；四是积极参与全球矿产治理体系变革，对接拓展全球治理机制，在制定全球治理规则、创新治理工具方面发挥更大作用，增强我国在全球矿产资源治理中的话语权。