政策工具视角下我国教师教育政策文本的量化分析

张 航

华南理工大学广州学院，广东 广州 510000

教师教育是由师范教育逐步发展而成的世界通用概念，是职前培养和在职进修的统一，是正规教育和非正规教育的结合，是多层次、全方位、立体式的教师终身大教育。教师教育的发展与完善是建设创新型国家、实施人才强国战略的必然要求，教师队伍是否优秀将直接关系到教育体制改革的兴衰与成败。因此，教师教育的层次和质量对国家与社会的发展至关重要。

目前，有学者对教师教育政策文本进行了分析。其中，韦地以教育政策作为研究对象，立足于政策文本的分析视角，通过文献分析法、比较研究法和内容分析法，以多维的视角全面剖析与解构我国教师教育政策的发展演变规律。祁占勇、陈鹏、张旸对我国教师教育政策的研究热点进行了共词化分析。通过阅读文献发现，现有的研究很少从政策工具的视角去分析教育政策文本，而教育政策工具是推动教师教育发展的关键因素。因此，文章尝试从政策工具的视角，对我国教师教育政策文本进行量化分析，希望可以有效地分析政策工具在政策文本中所起的作用，探究教育政策工具在推动教师教育发展阶段的特点、作用和不足。

一、数据基础与分析方法

（一）数据来源

课题选取的教师教育政策文本主要来源于教育部官方网站、中共中央国务院官方网站、国家图书馆以及《中华人民共和国重要教育文献》等。按照发文单位和关键词进行搜索，初步收集到594份与我国教师教育、师范教育政策相关的文献，随后对594 份政策文本进行筛选和补充，最终整理出国家层面发布的与教师教育相关的政策文本82份。

（二）分析方法

笔者以政策工具理论和教师队伍建设研究为理论基础，从教育政策工具和教师队伍建设要素这两个维度对促进教师教育发展的主要内容与方法展开分析，并构建了二维分析框架，对教育政策工具的使用结构和教师队伍建设要素的重要性分布以及发展趋势进行量化分析。

1.X维度:教育政策工具维度

我国促进教师教育的政策工具分为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具等五类。其基于政策制定者对政策目标对象在意愿、动机、能力、价值、信念等方面的不同假设划分形成，各自都有不同的表现形式和预期效果，具体阐述如表1所示。

2.Y维度:教师队伍建设要素维度

本文将教师队伍建设要素作为对教师教育政策文本分析的Y 维度。将我国教师教育政策文本中关于教师队伍建设的相关措施具体细分为师德师风建设、教育能力建设、优秀教师人才培养、创新意识培养、教师队伍扩大、其他等六个要素，每个要素又可以细分为不同的环节，具体阐述如表2所示。

二、教师教育政策文本量化分析

（一）政策的数量变化和阶段分析

结合我国十年来教师教育政策的发展历程，我们将其分为四个阶段。

第一阶段（2008—2009 年）主要侧重于农村教师教育发展。例如《教育部关于做好2010 年“农村学校教育硕士师资培养计划”实施工作的通知》和《关于组织实施农村义务教育中小学校长预算管理国家级专题培训的通知》等，从农村教育的师资力量和农村义务教育的经费保障机制着手，全方位发展农村教育。

第二阶段（2010—2011年）是教师教育稳步、全面发展的阶段。2010 年5 月，国务院常务会议审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），对新时代教师教育提出了新的要求。《纲要》提出，到2020年要基本实现教育现代化，使中国进入人力资源强国行列，同时对学前教育、义务教育、高中阶段教育的发展任务进行了阐述。因此，在这一阶段教师教育发展系列政策频繁出台，教师教育得以稳步推进、全面发展。

第三阶段（2012—2015 年）教师教育迅速发展。2012年教育部印发《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，在“十二五”时期教育改革发展的总体目标是全面提高教育服务现代化建设和人的全面发展的能力，到2020年要基本实现教育现代化。至此，教师教育发展进入新阶段。在这一阶段为了实现“十二五”目标，国家对教师教育提出了更高的期望与更多的要求，同时在教师队伍建设的各个方面也给予了大量支持，包括师德师风建设、优秀教师培养、教师教育能力建设等方面。

第四阶段（2016 年至今）教师教育不断优化。一方面，教师培训全面开展，教师队伍进一步扩大。例如《教育部教师工作司2018 年工作要点》提出要“启动教师教育振兴行动计划，推动教师教育在历史交汇期实现全面振兴”。另一方面，教师队伍建设水平也达到了新高度，例如《教育部关于实施卓越教师培养计划2.0的意见》从师德师风、教学质量、培养模式改革、质量保障体系等方面对教师队伍建设提出了新要求。在这一阶段，教育政策工具不断完善，教师队伍质量得到不断优化。

（二）教师教育政策文本二维分析

1.政策工具维度分析

近十年教师教育政策工具使用频次如图2 所示，其中能力建设工具的使用频率最高，占总体的43%，其次是象征和劝诫工具，占总体的23%，激励工具占18%。权威工具和系统变革工具使用较少，两类的占比总和为16%。由此看出，近十年来国家主要采用能力建设工具，同时使用比较温和的象征和劝诫工具、激励工具来稳步推进教师教育发展。

各类教育政策工具在不同时期的使用情况有较大差异，如图3 所示。第一阶段主要运用能力建设工具和权威工具。该阶段处于“十一五”规划时期，各项相关政策的已相当完善。受到“十二五”规划的影响，国家对教师教育的重视程度再次提高，同时随着经济发展国家的可支配资源增加，政府可用的政策工具进一步丰富，因此第二阶段与第三阶段对政策工具的使用较为全面。在这两个阶段，能力建设工具、象征和劝诫工具、激励工具是使用最频繁的三个政策工具。第四阶段是稳步推进，各项政策工具的使用都相对平衡。从整体上来看，不同政策工具在不同时期的运用也呈现出较强的规律性，其中能力建设工具、象征和劝诫工具、激励工具在四个阶段中的使用频次总体呈先上升后下降的趋势，而权威和系统政策工具的使用集中出现在第三阶段。

2.教师队伍建设要素维度分析

教师队伍建设要素维度政策工具使用频次如图4所示，政策工具在教育能力建设方面的使用频率占比为32%，在优秀教师人才培养方面使用频率占比为20%，在教师队伍扩大方面使用频率占比为15%，在师德师风建设方面使用频率占比为14%，在创新意识培养方面使用频率占比为8%。

从不同阶段来看，政策工具在教师队伍建设不同要素间的配置也呈现出不同的规律，如图5所示。“十一五”规划后，随着各类教育资源的不断增加，为教师队伍补充优秀教师成为促进教师教育发展的最重要环节，因此在教师队伍建设的前两个阶段以优秀教师人才的培养和教育能力建设为主，其使用的频次逐渐增加。在第三、第四阶段，随着“十二五”规划对教师的质量提出更高的要求，师德师风建设和创新意识培养逐渐受到重视，使用频次总体呈现增长趋势。综合分析，一方面，国家对新时期的教师教育要求在教师队伍数量增加和质量提升之间交替；另一方面，教师队伍的创新意识培养和师德师风建设是提高教师教育质量、促进教师教育全面发展的重要突破之一。

三、结论与建议

（一）研究结论

根据我国的教师教育政策文本在各阶段的特点，我们得出以下结论。

能力建设工具、象征和劝诫工具是教师教育政策文本中使用最多的政策工具。2008—2009 年是教师教育发展的发力期，能力建设工具被频繁使用以加速发展。2011—2015年是“十二五”规划期，国家对教师教育提出了更高的要求，我们既要使用能力建设工具又要使用象征和劝诫工具来推动教师教育的全面发展。

激励工具和系统变革工具在教师教育政策文本中使用较少。虽然激励工具在各阶段都有被使用，但考虑到其可以充分发挥教师教育的主观能动性，政策文本中激励工具的使用仍然有待提高。同时，系统变革工具可以有效地调整与教师教育相关的组织管理机构，因此系统变革工具有很大的应用空间。

在不同的教师队伍建设要素上，教师教育政策文本所使用的政策工具配置存在较大差异。教育能力是教师最基本的能力，一直深受国家的重视。教育能力包括技术能力、理论能力和审美素养能力等多个方面，需要大量的投入。因此，在教育能力建设方面，国家主要采用能力建设工具和系统变革工具，实行具体的措施并建立新的组织机构对教师队伍进行各方面的培养，以提升教师队伍的整体教育能力。教师队伍的扩大和优秀教师的培养同样具有高投入的特点，因此国家在这两个要素上主要使用能力建设工具。但相比于教育能力建设，在这两个要素上，激励工具更能发挥教师的主观能动性，鼓励人才从教，激励教师进步。在师德师风建设和创新意识培养方面，国家主要采用象征和劝诫工具、激励工具，引导和鼓励教师提升自身素养，培养创新意识，从思想层面提高教师素质水平。权威工具在教师队伍建设要素上并没有明显的应用规律。

（二）政策建议

为了进一步优化政策工具组合，稳步推进教师队伍建设以支撑教师教育发展，课题组针对量化分析的结论提出如下建议。

第一，增加激励工具、象征和劝诫工具的使用。随着教师教育的发展，教师队伍的不断扩大，教师教育涵盖的内容也在不断增多，政策环境变得越来越复杂。象征和劝诫工具对人们的价值观和信念等进行引导，其在政策环境复杂的情况下能通过最少的资源来促使政策目标对象采取相关的行动以实现目标，具有很长远的战略意义。激励工具可以充分发挥政策目标对象的主观能动性和创造性，在复杂的政策环境中也非常有效，如评选优秀教师、细化教师绩效考核指标、为农村优秀教师提供物质奖励等，这些都是激励工具的具体表现形式。

第二，明确权威工具和系统变革工具的适用场景。通过分析，权威工具作为一种较强的政策工具，在教育资源丰富、教育发展基础良好的条件下能明显加快发展速度，推进政策目标实现的进度。系统变革工具的适用场景主要出现在教育政策变革时期，通过建立健全的机构管理体系，可以有效地为教育改革提供领导和管理。两种政策工具在各自的适用场景都能发挥最佳的作用。

第三，在教育能力建设方面使用更丰富的政策工具组合。教育能力建设是教师队伍建设最重要的环节，在教师教育发展过程中具有较高的战略地位。目前，教育能力建设使用的政策工具较为单一，主要为能力建设工具，国家通过能力建设工具为教师培训提供财政和技术支持。为了更全面地进行教育能力建设，可以多运用象征和劝诫工具、激励工具培养教师积极向上的意识，鼓励教师运用自身的力量进行教育能力建设。同样，可以通过系统变革工具建立相关管理机构，对教育能力建设进行指导与管理。

第四，在师德师风建设方面应更多地使用能力建设工具。教师承担着立德树人的育人使命，教师队伍的师德师风建设是教师教育的重要环节。当前的教师教育政策文本在师德师风建设方面主要以引导为主，较少使用能力建设提供相关的设备工具和具体的培训教育。为了确保实现提高教师队伍素质和修养的政策目标，未来的教师教育政策可以加大资源投入，开展更多的教师道德素质培训，采用更多的能力建设工具和手段提高师风道德建设水平。