地方政府共建“一带一路”政策偏好及特征

王 睿 蒋 欣 张爱瑜

1 引 言

地方政府是推动共建“一带一路”的基础单元，也是实现高水平对外开放，开拓合作共赢新局面的重要载体（王睿等，2019[1]）。共建“一带一路”政策涉及的参与主体、实施对象及发展目标多元且复杂，致力于政策组合与优化运用应是地方政府全面融入共建“一带一路”的先行之举，也是建设过程中的重点。2015年国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），明确了各地方战略定位和建设的优先方向。8年来，地方政府出台的政策文件为加强与沿线国家互利合作，提升开放型经济水平提供了有力支撑和重要保障。随着我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，迫切需要进一步发挥政策引领作用，提升政策供给精准度和有效性，推动共建“一带一路”高质量发展。因此，科学把握地方政府政策制定特征和重点，开展政策调试与优化，成为地方政府立足比较优势，推动共建“一带一路”不断取得新成效的关键问题之一。

2 文献综述

国内外学者围绕“一带一路”政策进行了大量且卓有成效的研究。国外学者重点从“一带一路”政策的内涵解读（Moreno，2021[2]）、各国认知反应（Zhao，2016[3]）以及对全球和区域的影响等方面进行了研究和讨论，缺乏对政策文本的评估与量化分析。国内研究相对丰富和系统，主要从宏观、中观和微观等不同视角展开：一是从国家层面对各类政策进行评估和分析。黄凯丽等（2018）[4]学者发现，国家层面的“一带一路”政策文件的政策制定主体多元但缺乏针对性，政策工具使用符合一般规律但差异化特征明显；肖红军等（2018）[5]提出推进“一带一路”建设应从国家、企业以及社会组织入手，以提高各国可持续发展水平为政策取向；邢光远等（2020）[6]和张晓阳等（2019）[7]分别从跨境电商政策演进以及国际科技合作政策倾向进行了讨论。二是从区域层面对政策进行比较和因素分析。丁任重等（2016）[8]强调区域经济协调政策在共建“一带一路”中的重要性；曹宛鹏等（2020）[9]对西北地区“一带一路”政策响应情况分析发现，城市政府的平均政策响应持续增加，进行政策响应的产业种类逐年增多，且产业政策重心呈现多极化趋势；陈升等（2021）[10]认为国内18个省份参与共建“一带一路”政策强度显著促进了省域经济开放度提升。三是从地方层面对政策效果展开研究。卢盛峰等（2021）[11]发现“一带一路”改善了沿线城市政策环境，提高了地方政府对企业创新的政策支持力度，最终促进了中国企业的高质量出口；魏萍等（2020）[12]从时间、空间、政策特征维度分析了湖北市、区、县三级政府“一带一路”政策扩散的特点以及政策内容的演进特征。

现有文献对本文研究提供了重要参考，尽管部分学者从单个省市或者单一领域对“一带一路”的政策文本进行了研究，但从全国31个省市出台的政策文本进行全面系统分析鲜有学者涉及。本文以31个省市在2013—2021年出台的“一带一路”政策文件为研究对象，使用内容分析法进行量化分析，为地方政府进一步优化完善相关政策提供参考和支撑。

3 政策分析框架和数据收集

3.1 “一带一路”政策文本分析框架

合理的政策结构需要体现政策工具与政策目标的有机结合（黄新平等，2020[13]）。早期的政策文本分析主要从“做什么”和“怎么做”构建“政策目标—政策工具”二维框架开展研究，随着政策科学理论不断发展，分析维度向“做什么”“怎么做”和“谁在做”扩展，逐渐形成“政策目标—政策工具—政策执行”三维分析框架（吴俊等，2020[14]）。在此基础上，结合共建“一带一路”政策特征，从政策工具、政策目标、政策客体维度构建分析框架，如图1所示。

图1 地方政府共建“一带一路”政策三维分析框架

（1）政策工具维度

政策文本中涉及的政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型（Rothwell和Zegveld，1984[15]），每种类型可根据实际研究情况划分为多个具体政策工具。此种划分方式不仅关注到具体工具的特性，而且对政策应用环境和背景也加以考虑，有利于动态把握政策工具的作用场景（谭海波等，2021[16]）。就地方政府共建“一带一路”政策而言：供给型政策工具是指政府通过信息、人力资源、资金等要素供给直接予以推动；需求型政策工具是指政府通过创造市场需求，拓展合作空间增强发展动力；环境型政策工具指政府通过优化合作环境促进与沿线国家合作，政策工具细分情况如表1所示。

表1 政策工具的分类及解释

（2）政策目标维度

政策目标是政策手段所要达成的政策目的，政策主体在制定和执行政策的过程中将政策手段与政策目标有机结合，依据客观规律与目标导向，建立科学的政策工具体系（陈振明，2017[17]）。共建“一带一路”的政策目标体现了地方政府与沿线国家开展交流合作的具体偏好，它不仅指引决策者选择合适的政策工具，还为后续的政策评估提供判断基准（陈振明，2003[18]）。根据《愿景与行动》，共建“一带一路”的重点领域为政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，因此将“五通”作为政策目标维度。

（3）政策客体维度

政策客体指政策的作用对象，即政策实施的目标群体（马续补等，2020[19]），对政策客体的准确识别和有效作用是达成政策功能的前提和基础（王春城，2019[20]），具体可分为政府、企业、社会、国际组织。政府兼具政策主体和政策客体的双重身份，既是政策的制定者，也是政策的实施对象。企业是推动共建“一带一路”的实施主体，在贸易投资、园区建设、产能合作等方面扮演着重要角色。社会作为参与对外交往、人文交流的重要主体，发挥着政府、企业与民间社会的桥梁纽带作用。需要强调的是，共建“一带一路”作为互利共赢、共同发展的全球公共产品，还需包括国际组织在内的其他主体参与。因此，将国际组织纳入政策作用对象范围。

3.2 政策样本选取

本文收集整理了2013年9月—2021年7月间31个省市（除港澳台地区）政府门户网站、北大法宝、“一带一路”政策支撑平台等发布的政策文件。所选政策文件依据以下原则：一是选取意见、计划、通知、办法、规划等不同类型的政策文件，剔除批复、复函等非正式文件。二是选取文件标题带有“一带一路”、“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”等关键词的政策文本，同时把31个省市出台的“十三五规划”、“十四五规划”中与共建“一带一路”相关内容纳入研究样本。经过筛选后剔除转发、内容无关、信息不全等无效文件后，最终获得164份有效样本。

3.3 政策文本编码及信度检验

（1）政策文本编码

内容分析法作为一种半定量研究方法，通过将媒介上的文字、非量化的有交流价值的信息转化为定量数据，建立有效的类目分解交流内容，分析研究对象存在的信息特征（罗金增，2003[21]）。具体做法是：对164份文本进行编码，梳理条文内在逻辑和关键语义，将文件中独立的章节、语句作为内容分析单元，利用分析软件Nvivo 12，按照“政策序号—章节序号—条款序号”的方式对政策文本内容分析单元进行逐条编码（如表2所示），形成1971个内容分析单元。

表2 地方政府共建“一带一路”政策文本样本编码表

（2）编码信度检验

信度检验是验证文献编码一致性、分类准确性的关键步骤，不同编码者对相同文本独立编码的一致性是检验编码者信度的重要指标（徐建平等，2006[22]）。为保证编码客观性和准确性，邀请两位领域内专家对所选样本进行独立编码并进行信度检验。根据式（1），计算两位编码者各自同意度，其中M表示两位编码者完全同意条目数量，N1为第一位编码者同意条目数量；N2表示第二位编码者同意条目数量；根据式（2），计算所有编码信度，其中A是两位编码者的一致同意度，n为编码人数。利用Nvivo 12进行两轮政策编码，两轮预测得到的信度分别为0.867、0.891，参考瞿海源等（2013[23]）提出的信度检验标准，认为结果达到0.8以上是可信的。

4 地方政府共建“一带一路”政策内容分析

4.1 基本情况分析

（1）政策发文数量

根据国家政策出台的时间节点以及发文数量，地方政府“一带一路”政策体系的演进历程可分为规划探索（2013—2014年）、高速推进（2015—2017年）和优化完善（2018年—至今）3个阶段。在共建“一带一路”提出初期，地方政府着手制定符合自身实际的政策文件，该阶段发文量较少，江苏、重庆和黑龙江于2014年率先予以响应。随着2015年《愿景与行动》以及“十三五”规划的出台，各省市迅速贯彻落实，发文量大幅增加，达到86份。其中，新疆、陕西、广西等西部省市（区）发文数量增长最为明显。尽管在优化完善阶段发文量略有放缓，但各省市立足于共建“一带一路”高质量发展的要求和重点任务，更加注重完善政策体系和提升政策制定质量。从区域分析①国家统计局2011年将我国经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部地区包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北地区包括：辽宁、吉林和黑龙江。，西部地区发文数量最多，平均出台量为6.4份，中部地区和东部地区分别为4.8份和4.7份，东北地区发文量相对于较少，为3.67份。陕西连续7年出台相关文件，其发文量和发文频率均为全国最高，甘肃有关于共建“一带一路”政策体系最为完备，涉及基础设施、文化、科技、信息、生态等多个领域。

（2）政策发文主体与类型

地方政府共建“一带一路”政策发文包括省（市）委及省（市）委办公室、省（市）政府及政府办公厅、省（市）推进“一带一路”建设小组办公室等综合部门以及发改委、商务厅（委）、教育厅（委）等与“五通”领域高度相关的部门，共涉及32个发文主体。共建“一带一路”作为系统性工程，涉及领域广，政策设计需从整体进行统筹规划，省（市）政府及政府办公厅构成了主要发文主体，发文量占样本54.90%，省（市）推进“一带一路”建设小组办公室的政策发文数量位居第二，占比为7.35%，由多部门联合制定的政策文本数量较少，其占比不到10%。从政策文本类型看，涵盖通知、意见、规划、方案、计划、措施、办法等8种不同类型。通知、意见、规划等文本占样本总量55.49%，这类文件主要以宏观指导为主，为地方政府各职能部门和下级政府推动“一带一路”建设提供了顶层设计和建设指引。方案、计划、措施、办法等文本占样本总量44.51%，这类文件具有较强的可操作性和执行力，侧重于重点任务细化和重大项目推进。

（3）政策主题分析

政策主题词的变化客观体现出政策制定者的内容偏好和关注重点。本文对164份政策文件剔除无效附件、图表等不相关内容后，根据政策演进历程，将处于同一时期的政策文本进行合并，形成ANSI格式的TXT文档，利用ROST CM 6软件对文档进行分词处理和关键词词频统计，人工去除语气词、代词、助词等词语后，得出地方政府共建“一带一路”政策的关键词，借助高低频词分界公式（Donohue，2013[24]），如式（3）所示，确定高频主题词，并以此为数据基础利用Gephi软件绘制政策文本的主题词共词矩阵，识别和描述地方政府共建“一带一路”政策制定热点及其变化轨迹。

对2013—2021年间地方政府政策文本进行整体分析（见表3），政策高频主题词包括“建设”“合作”“企业”“服务”“文化”“创新”“物流”“贸易”“投资”“金融”“科技”“旅游”等，政策主题内容呈现出多样化、广泛性的特点。结合政策文本内容分析，地方政府在共建“一带一路”建设过程中，主要以经济、文化、科技等核心领域为发展重点，具体从经贸合作、物流、文化交流、科技创新合作等具体方面入手，同时也关注建设过程中所需的人才、服务、平台等保障要素。从政策主题词之间的共性关系来看（见图2），“建设”“合作”“国家”等主题词在政策网络中出现频率最高，“企业”与“合作”、“国家”与“合作”、“建设”与“服务”等三组词之间共现强度较大，可见企业是地方政府共建“一带一路”建设过程中的重要参与主体，而“合作”和“服务”则是建设过程中的主要发展导向。

表3 地方政府共建“一带一路”政策文本高频主题词（2013—2021年）

图2 政策主题词共现网络图（2013—2021年）

对不同时期各区域地方政府共建“一带一路”政策主题词进行梳理，如表4所示，分析发现：地方政府共建“一带一路”政策主题选择在不同阶段的政策偏好各有不同。在规划探索期，东部和东北地区的政策偏好集中在经贸、金融等领域，西部地区集中物流、生态等领域。高速推进期和优化完善期，各区域涉及领域逐渐增多，政策偏好更趋多元化，东部地区在关注金融、企业、服务等领域的同时，进一步拓展了对科技、人才等领域的政策设计。中部地区从注重项目、投资、贸易等政策领域逐步向强调机制、体系、创新等政策内容转变，西部地区和东北地区主要将物流、通道等设施建设作为政策设计的核心内容，但对文化、创新、交流、科技等领域的关注度逐渐上升。总体而言，地方政府共建“一带一路”政策主题内容呈现出连续性，“服务”“科技”“文化”等在主题词中的地位不断上升，表明随着共建“一带一路”迈向高质量发展阶段，地方政府政策内容设计愈加全面、丰富，对“软实力”建设愈加关注，建设观念从注重整体规划向具体实施路径方向发展。

表4 不同时期各区域高频主题词（2013—2021年）

4.2 政策工具维度分析

（1）总体分析

地方政府兼顾运用了供给型、环境型、需求型三种政策工具，总体呈现出以“供给型”为主导（55.35%），“环境型”为支撑（30.90%），“需求型”（13.75%）为补充的政策组合特征，政策工具整体分布情况如图3所示。地方政府偏好于基础设施、开放平台和产能合作等具有“硬联通”属性的供给型政策工具使用，3项政策工具占比达到40.84%。资金投入（2.03%）、科技与信息支持（1.78%）两类供给型政策工具使用较少，反映出地方政府缺乏对共建“一带一路”资金和技术等方面支持。组织保障（9.74%）、金融税收（7.31%）、目标规划（6.29%）是排名前三的环境型政策工具，表明地方政府主要通过加强自身组织建设、提供多元化金融服务等方式营造良好环境。随着我国与沿线国家在绿色、数字、创新等新领域合作的不断拓展，迫切需要地方政府加大政策供给和创新力度，强化绿色发展（1.67%）、学术研究（1.01%）、对外传播（2.13%）等政策工具的设计和开发。与此同时，地方政府也需加大对规制性较强的地方法规（2.74%）政策工具的使用以提高制度化建设水平。需求型政策工具在三类政策工具中使用频率最低，其占比最高的为国际交流合作（12.68%），海外机构、政府购买需求型政策工具仅占0.96%和0.10%。

图3 地方政府共建“一带一路”政策工具使用情况

（2）不同区域政策工具运用情况

从不同区域地方政府政策工具运用的统计结果来看（见图4），在供给型工具运用上，东部地区对资金投入、公共服务、人才培育、科技与信息支持等具有“软联通”属性的政策工具使用强度高于其他地区。中部地区侧重于与沿线国家在建筑工程、装备制造、节能环保等重点和支柱产业的国际产能合作，较少涉及开放平台、公共服务、科技和信息支出等供给型工具。受制于整体经济发展水平和开放程度影响，西部地区对产能合作工具使用不足，整体上更倾向于通过设立开放平台扩大与沿线国家合作。东北地区重点使用基础设施、产能合作等“硬联通”属性的政策工具，而在资金投入和人才培育方面有待加强。

图4 不同区域内地方政府共建“一带一路”政策工具子类型使用情况

各地区均注重国际交流合作需求型工具的使用，东部和西部地区的使用强度高于其他地区。主要原因在于东部地区处于我国改革开放前沿，国际交流合作具备良好的基础条件。与此同时，共建“一带一路”使西部地区成为开放前沿，西部地区各省市希望把握共建“一带一路”机遇，通过国际交流合作积极拓宽与沿线国家对外交流渠道。四个地区对政府购买和海外机构两项政策工具的使用频率均较低，中部和西部地区暂未涉及政府购买政策工具。

在环境型工具方面，东部地区高校、研究机构以及媒体机构众多，其对学术研究和对外传播等政策工具使用明显高于其他地区。西部地区立足于良好的生态资源优势，通过积极发挥绿色发展政策工具作用，进一步加强与沿线国家在节能环保、资源综合利用等绿色“一带一路”领域合作。另外，金融税收也是西部地区重点运用的工具之一。中部地区着重于运用目标规划和地方法规等环境型工具。除组织保障工具外，东北地区对其他政策工具的使用强度均低于其他地区，对绿色发展政策工具使用较少。

4.3 政策目标维度分析

从政策目标设置来看，地方政府将贸易畅通作为共建“一带一路”的主要目标，其占比达到35%，反映出加强与沿线各国贸易往来带动本地区经济发展是地方政府政策目标的重中之重。民心相通也是地方政府关注的焦点，占比接近30%，通过与沿线国家的人文交流有效增进人民彼此间的集体认同（郭鸿炜，2021[25]），为开展合作奠定坚实民意基础。设施联通在促进经贸合作、人文交流等方面具有基础和保障作用，占比达到18.43%。受制于地方财力和事权限定等因素，地方政府在资金融通（10.56%）和政策沟通（6.66%）领域涉及的政策内容较少。

从不同地区分布看，东部地区在民心相通领域的政策目标偏好强于其他地区，占比为34.23%。东北地区在贸易畅通（50%）和设施联通（26.32%）占比高于其他地区，通过改善互联互通现状，进一步扩大贸易合作是东北地区融入“一带一路”的重点目标。西部地区政策目标聚焦于贸易畅通和民心相通，且在政策沟通、资金融通领域涉及的政策内容多于其他地区。基于战略定位和实施任务，各地方政府政策目标偏好各有不同，吉林（70.97%）、天津（73.33%）、西藏（33.33%）、云南（22.22%）、宁夏（22.66%）分别是贸易畅通、民心相通、设施联通、政策沟通、资金融通领域占比最高的省份，整体而言，陕西、广东、浙江的政策目标结构更为均衡。需要强调的是，各地方政府在资金融通和政策沟通目标下的政策设计差异化较大，部分省市未进行政策设计，这应是未来完善“五通”政策的重点。

图5 地方政府共建“一带一路”政策目标设置情况

4.4 政策客体维度分析

共建“一带一路”政策作用对象初步形成了以政府（45.94%）为主，企业（31.02%）、社会（21.60%）和国际组织（1.44%）共同参与的政策支持体系（见图6）。自上而下的建设方式使得地方政府共建“一带一路”具有较强的政府主导性，企业和社会更多扮演着跟进、推动、参与和落实角色，其积极性和创造力尚未充分发挥。另外，政策文本中关于与国际组织加强合作的内容较少，随着共建“一带一路”影响力不断增强，应进一步加大与国际组织对接合作政策的设计力度。

图6 地方政府共建“一带一路”政策客体参与情况

西部地区和东北地区倾向于发挥政府力量推动“一带一路”建设，政府占比分别为48.44%和48.94%，高于其他地区，西藏（66.67%）、云南（61.54%）、甘肃（55.32%）位列所有省市前三，且西部地区和东北地区出台政策中与市场主体相关的内容较少。中部地区（36.23%）重视发挥企业的市场作用，但与社会力量相关的政策内容较少，江西对市场力量的发挥在所有省市中占比最高（48.48%）。东部地区出台的政策更加强调社会客体参与，但不同省市间存在明显差异，如天津占比达到46.6%，而江苏仅为3.03%。上海和广东在政策制定中更注重通过整合“政府—企业—社会”力量推动“一带一路”建设。沿海沿边省市更重视发挥国际组织在共建“一带一路”中的参与作用，这得益于沿海沿边地区区位优势和开放优势。此外，为加快内陆开放门户和中西部国际交往中心建设，重庆最为重视与国际组织的合作，其政策占比为所有省市最高（8.82%）。

5 研究结论及政策建议

本文通过对31个省市出台的164份“一带一路”政策文本进行量化分析，深入挖掘地方政府在政策工具使用、政策目标倾向、政策作用客体的特征和重点，得出如下结论：

从政策工具视角看，呈现出“重供给、轻需求”的非均衡性特征，反映出地方政府强调通过要素供给推动共建“一带一路”建设，而对于创造市场需求、拓展对外合作空间的需求型政策工具使用较少。地方政府在供给型、需求型、环境型中使用频次最多的政策工具分别是基础设施、国际交流合作、组织保障，在健康“一带一路”、绿色“一带一路”、数字“一带一路”、创新“一带一路”等新领域的政策工具使用不足。此外，在供给型政策工具中，东部地区侧重使用资金投入、公共服务政策工具，西部地区偏好使用开放平台政策工具，中部地区和东北地区重点运用基础设施和产能合作政策工具；国际交流合作是地方政府均较多使用的需求型政策工具；在环境型工具中，东部和西部地区都偏好运用金融税收和组织保障政策工具，中部地区较多使用目标规划和地方法规政策工具，东北地区则侧重运用组织保障政策工具。

从政策目标视角看，重点聚焦于贸易畅通、民心相通和设施联通领域，其对资金融通和政策沟通的政策设计内容较少。从区域分析，民心相通、资金融通和贸易畅通分别是东部、西部和东北地区最为关注的政策目标，中部地区更加重视通过设施联通带动区域经济发展。整体而言，陕西、广东、浙江对各类政策目标设计相对均衡，表明地方政府对“五通”目标的偏好程度存在较大差异，资金融通和政策沟通应是未来省市完善“五通”领域政策设计的重点。

从政策客体视角看，初步形成了“以政府为主，企业、社会、国际组织共同参与”的多元协同政策支持体系。政府力量在推动共建“一带一路”过程中发挥着举足轻重的作用，但对企业、社会组织、民众等不同客体的政策支持相对较少。不同地区对不同客体参与“一带一路”建设的政策设计互有差异：西部地区侧重于发挥政府作用，但企业参与程度不足。中部地区重视发挥市场力量，但对社会客体关注不足。东部地区突出社会客体的参与，但东部各省市对于社会客体的重视程度各有差异。另外，四个地区对加强国际组织合作的内容在政策设计中均较少。

当前，共建“一带一路”面临的国际环境日趋复杂，各省市需要找准参与定位，提升出台政策的有效性，以更好推进“一带一路”高质量发展。为此，提出如下政策建议：

首先，优化政策工具组合。提升不同政策工具类型协调性，进一步加强需求型和环境型政策工具运用，注重不同政策工具内部结构的优化和完善，着力增加资金投入、公共服务、政府购买、海外机构以及地方法规等政策工具使用。随着我国与沿线国家在健康、绿色、数字、创新等新领域合作不断加快，科技与信息支持、对外传播、绿色发展等政策工具的设计和运用应作为地方政府稳步拓展合作新领域，培育合作新增长点的设计重点。与此同时，地方政府应加大健康、数字、绿色、创新等新领域政策工具创新力度，为推动我国与沿线国家开展多方位合作提供政策支持。

其次，提高多维目标下政策设计质量。当前，在“五通”为核心内容的“一带一路”建设背景下，地方政府政策目标应更加凸显政策设计的精准度和实施的有效性，强化贸易畅通、民心相通和设施联通领域政策内容特色化和差异化设计，避免不同地区存在的异质性特征对于预期政策效果的不利影响（蒋艳萍等，2021[26]），以及政策内容同质化带来的恶性竞争。同时，在中央和部委指导下加强与沿线国家战略对接，进一步加大政策沟通内容和资金融通的政策设计力度，围绕培育发展金融市场、自贸试验区改革创新等重点内容，进行合理的政策优化，从而构建高质量的共建“一带一路”政策体系。

最后，强化“一带一路”政策对不同客体的支持作用。多元政策客体的协同参与是“共建共商共享”理念的重要体现。我国正处于公共管理向公共治理范式转变的发展时期（徐美宵等，2018[27]），共建“一带一路”政策在强调发挥地方政府作用的同时，也应将企业、社会力量、民间组织等作为主要政策对象，进一步明确不同政策客体的任务分工和作用领域，加强客体间互动的政策引导力度，根据不同政策客体特点提出针对性政策，积极创造有利于多元客体参与共建“一带一路”的政策环境。