云南大理州 集体产权制度改革全景回顾与启示

郭 丽

近年来，云南省大理州按照中央和省的部署要求，强化改革措施，压实改革责任，扎实推进农村集体产权制度改革。截至2021年10月，全州涉及改革的1106个村委会（社区）、14218个村民小组，全面完成农村集体产权制度改革阶段性目标任务，完成率达100%。在2021年省级评估验收工作中，大理州被评为“优秀”等次，改革工作取得明显成效，顺利实现了“十四五”改革开门红。

一、主要做法

强化组织引领抓机制。成立了由州委副书记任组长、州政府分管农业农村工作的副州长任副组长，州级17个单位主要领导为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，负责研究制定改革工作政策措施，研究解决重大事项和问题。领导小组下设办公室，负责处理日常事务，统筹、协调、督促、指导各县市和各有关部门完成各项改革任务。各县市、乡镇均建立了相应的领导机构和工作机制，为农村集体产权制度改革顺利推进提供了坚强的组织保障。

强化政策引领抓统筹。先后制定出台多份政策性文件，明确了指导思想、基本原则、目标任务、重点任务、程序步骤和工作标准等内容，确保改革工作规范有序开展。为进一步规范农村集体产权制度改革文件材料归档，确保资料不流失，形成系统、完整、规范的档案资料，制定下发《关于做好农村集体产权制度改革文件材料归档工作的通知》，保障档案资料完整规范。

强化目标引领抓责任。建立州级成员单位挂钩联系农村集体产权制度改革工作责任制，州县两级签订了《大理州农村集体产权制度改革工作目标责任书》。将农村集体产权制度改革纳入州对县市党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核暨“三农”发展综合考评内容。祥云、南涧等县实行产改办工作人员挂钩联系乡镇制度，深入挂钩乡镇、村组，宣讲农村集体产权制度改革相关政策，督促指导基层按政策要求扎实推进工作，及时研究解决问题，有效推动了改革各项工作顺利开展。

强化宣传引领抓培训。编印《农村集体产权制度改革工作政策汇编》《农村集体产权制度改革工作政策百问》等资料，通过召开村民代表会议、发放宣传手册、张贴宣传标语等形式，积极向基层干部和农民群众宣传农村集体产权制度改革相关政策。村组干部、驻村干部充分利用QQ群、微信群等线上手段开展政策宣传，确保宣传工作全面到位。组织12县市农业农村局局长、经管站站长、相关业务人员到昆明市宜良县现场考察学习“私开乱挖”集体土地、不规范合同清理、重点矛盾和问题化解等“三个专项整治”工作，扎实开展好全州清产核资工作。认真做好群众提出疑问的解释工作，将政策中的重点、难点用通俗易懂的语言为群众进行解答。通过广泛宣传，广大干部群众对农村集体产权制度改革政策认识进一步提高，为产权制度改革营造了浓厚的氛围。

强化指导引领抓质量。州级相关单位定期到县市、乡镇、村组，对各县市农村集体产权制度改革工作推进情况进行专项指导，及时解决工作推进过程中存在的困难和问题。对全州农村集体产权制度改革工作进展情况进行月调度、月通报。为加快改革工作进度，及时召开农村集体产权制度改革工作推进会，对工作推进缓慢的县进行集体约谈、发工作提醒函，确保农村集体产权制度改革工作按程序规范推进，确保工作质量。

强化试点引领抓推进。2015年，大理州大理市作为全国首批试点，开始了农村集体产权制度改革工作；2017年，全州选择祥云、南涧2个县的4个村委会（社区）、8个村民小组开展改革试点；2018年，在宾川、南涧两个县每个乡镇选择1个村委会（社区）、在其他9个县每县选择2个村委会（社区）开展改革试点；2019年，宾川县被列为全国第四批整县推进试点；2020年，选择第一批25个试点村和第二批12个试点村开展农村集体产权制度改革试点，为改革工作全面推进提供了可供学习借鉴的经验。在先行试点的基础上，2020年7月，研究制定了《大理州农村集体产权制度改革试点方案》，试点工作在全州全面推开。

强化核查引领抓整改。为全面检验全州农村集体产权制度改革工作任务完成情况和工作质量，在各县全面自查验收的基础上，州产改办、州档案局组成3个核查验收组，通过听取汇报、查阅资料、实地走访农户等方式，重点围绕清产核资、成员身份确认、股份合作制改革等9个方面内容、63个指标，对11个县的农村集体产权制度改革工作进行核查验收。核查验收结束后，及时向各县反馈存在的问题，并以书面整改通知下发到各县，督促各县、各乡镇、各村组对存在问题按举一反三的要求进行整改落实，并再次组织州产改办人员对整改落实情况进行核查检查，确保改革工作任务落到实处。

通过改革，真正明晰了农村集体资产权属，加强规范了“三资”管理，农民财产性收入不断增加，改革获得感、满意感、幸福感不断得到提升。同时，有效遏制了因资产处置不公、资源管理不明、收益分配不平引发的热点问题和社会矛盾，改善了干群关系，促进了农村社会和谐稳定。

二、存在问题

乡镇农经机构不稳人员不足。当前农村经营管理工作任务越来越重，县市、乡镇农经队伍要承担农业农村改革具体工作和改革后的规范运营管理工作，但乡镇事业单位机构改革后，乡镇农经机构被撤并，部分乡镇农经机构出现了体制不顺、人员不足、年龄偏大等问题，严重制约改革工作的顺利推进和高质量完成。

农村集体经济后续发展乏力。清产核资结果表明，大部分村集体经济基础薄弱、经营性资产较少，有经营性资产村组数仅占开展产权制度改革村组数的6.65%。多数村自身造血功能差，农业产业化、集约化、规模化程度低，抵押、担保等权能的实现缺乏具体政策支撑，资源、资产没有充分有效盘活。

农村集体经济组织管理水平有待提高。全州目前建立了新型农村集体经济组织2761个，初步建立了理事会监事会、民主议事、财务管理、收益分配等制度，但在集体资产管理、集体资源开发、集体经济发展、服务集体成员等方面缺乏管理经验，改革综合效应不够明显。

三、思考与启示

着力加强基层农经队伍建设是关键。建议各级党委、政府在进一步深入开展调研的基础上，研究出台相关政策，切实加强农村基层经营管理机构和队伍建设，从根本上确保基层事有人干、责有人负、履职顺畅、运转高效。同时，强化农村经营管理人才培养，培育一批熟悉政策、掌握方法、善于经营的基层改革骨干，并积极引进人才，推动农村改革“改得好、管得好、用得好”。

着力强化薄弱村后续扶持是基础。结合乡村振兴战略全面推进，加大对缺乏经营性资产村的支持力度，在各项涉农资金项目中，优先交由村级集体经济组织承担实施，并将财政资金形成的资产确权到集体经济组织，量化到每个集体经济组织成员，让每个村都能更多分享改革成果。进一步完善农村集体经济发展的配套政策，为持续深化农村集体产权制度改革提供有力的政策支撑。

着力规范农村集体经济组织运行是根本。进一步健全股权管理、收益分配、风险防范等工作机制，积极做好农村集体产权制度改革后续工作，推动改革成果转化，切实达到通过改革壮大集体实力、增加农民收益的目标，让农民群众真正享受到实实在在的改革红利，实现共同富裕。

着力把握改革总体方向是支撑。在新发展阶段，农村集体产权制度改革要与乡村振兴战略有机结合，按照城乡融合发展、农业农村现代化的发展要求，进一步将改革措施和改革成果落到实处，最大限度地保障集体成员的经济权益，把集体资产管好用好，丰富集体经济实现形式，推动集体经济发展，支撑保障农民持续增收。

着力做好 “三篇文章”是保障。一是做好农村集体产权制度改革与充分发挥农村基层党组织领导核心作用相结合文章。应发挥各地农村基层党组织的领导核心作用，形成农村集体产权制度改革与党的基层组织建设之间相互促进、良性循环的关系，推动集体经济发展。二是做好农村集体产权制度改革与新型产业发展相结合文章。在依法依规的前提下，充分盘活用好集体所有的闲置房屋和山林、池塘水面等资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业新业态，开辟农村集体经济发展新路径，增强农村集体经济实力。三是做好农村集体产权制度改革与农民就业增收相结合文章。利用集体资产发展农产品加工、休闲观光、电子商务等产业，吸纳更多农民就地就近就业，在提升农民职业技能水平的同时，促进农民收入多元化，为农民提供就业机会、拓展增收空间。