集体资产股权质押贷款探索与启示

张春明

山东省宁阳县位于鲁中地区，人口约80万，总面积1100平方公里，辖2个街道、11个乡镇、1个省级经济开发区，共有553个行政村、621个农村集体经济组织。作为农村集体资产股权质押贷款省级试点县，宁阳县加强顶层设计，细化探索路径，拓宽贷款范围，稳定推进实施。截至目前，共发放贷款136笔、867万元，为破解农业农村“融资难”开辟了新道路。

主要做法

坚持高位推动，强化组织领导。宁阳县委、县政府将集体资产股权质押贷款作为深化农村改革的重要抓手，专门成立由县农业农村局、县财政局、人民银行宁阳县支行共同牵头，其他部门共同参与的农村集体资产股权质押贷款试点工作指导小组，指导小组办公室设在县农业农村局，抽调相关工作人员共同负责集体资产股权质押贷款试点的指导和协调工作。同时，开展多种形式宣传，营造良好氛围，保障试点工作的有序开展。

坚持实地调研，健全制度机制。农村集体资产股权质押贷款试点是一项创新性工作，需要在广泛调查研究和学习借鉴的基础上稳步推进实施。2019年3月20日，组织县乡相关工作人员赴邹城市学习农村集体资产股权质押贷款有关工作经验。在征求县财政局、县金融发展服务中心、县行政审批服务局、人民银行宁阳县支行等部门意见基础上，2019年8月，印发《宁阳县农村集体资产股权质押贷款试点工作的指导意见》《宁阳县农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》等文件，进一步细化工作流程，构建起系统性的管理体系和支持政策。

坚持试点先行，强化示范引领。坚持典型示范、逐步推开的原则，选择集体经济发展较好、有良好群众基础的村集体经济组织作为试点。联合银行部门对文庙街道的北关社区、文成园社区、南关社区，八仙桥街道青川围子村、杨庄村，华丰镇南良父村共6个试点村居15个意向贷款人进行了初步审查。选取自主创新权限较宽、熟悉本地情况的农商银行和农业银行作为试点银行，按照集体资产股权质押登记和股权评估等领域的操作规程和管理办法进行探索。2019年12月17日，县农商行发放了第一笔股权质押贷款5万元，这笔贷款有效解决了文庙街道南关社区居民宁尚杰的农业生产资金短缺问题。首笔贷款的发放，极大激发其他乡镇参与股权质押贷款的积极性。

坚持防范风险，完善评估担保。一是多方面评估。鉴于农村集体资产股权的特殊性，县农业农村局、人民银行宁阳县支行根据试点村居资产情况，综合多方面因素确定试点阶段每户股权基价为30万元。农村集体资产股权的抵押价值依据该基价确定，可由银行、专家、借贷双方评估协商，也可共同指定第三方评估机构介入评估。二是严控质押率。以借款人自身信用、贷款资金额度、期限作为重要依据，以此明确农村集体资产股权的质押率，原则上要低于50%，以保障贷款资金安全。三是进行贷款担保。在办理质押贷款时，可以申请第三方担保，如山东省农业发展信贷担保有限责任公司，费用由双方协商解决，确保在可控范围内。

存在的问题

风险分担机制不健全。由于县级财政困难，未能建立风险缓释基金和质押物收储处置机制，造成银行放贷意愿较低；各级财政未出台贴息政策，各级人行也未出台贴现等政策倾斜，造成各商业银行质押贷款利息优势不明显，贷款总额度有待提高。

贷款额度小。由于当地集体经济发展水平较低，经营性资产较少，量化股权价值不大。虽然《宁阳县农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》中明确每户股权基价为30万元，质押率为50%，也就是授信额度为15万元，但各家商业银行在实际评估授信中，多为5万元授信额度，最高的也只有10万元。此外，与各家商业银行推出的线上贷款相比，股权质押贷款因办理手续繁琐、程序复杂、限制条件多而无优势，导致贷款意向人申请股权质押贷款的积极性不高。

质押物变现难。受集体资产股权变现难的影响，质押贷款的信用成分大于质押物的抵押成分。实质上是将股权证作为信用贷款的一项担保手续，增加贷款人的授信额度，而不是将股权证书作为质押物进行担保贷款。这就涉及集体资产股权的流转和退出问题，集体经济发展水平较低，集体收益主要用于村级公益事业支出，而分红较少，导致集体资产股权的分红较少，也是其变现难的原因。

意见建议

农村集体资产股权质押贷款和有偿退出试点尚处于起步阶段，要在坚持集体所有制不动摇的基础上，深入研究农村集体资产股权的属性、管理方式和流转机制，推动农业农村各种要素有序、合理流动。

提高集体资产股权的市场价值。集体资产股权价值低是限制其流转交易的重要因素，要激发村集体发展内在动力，增加村集体收入，从而提高成员股权的价值。严控村级负债，降低集体经济的系统性风险。建立股权质押贷款的风险分担机制，严格审查股权流转交易和质押贷款的条件，避免风险交易。建立农户、政府、担保公司和银行的风险分担机制，降低风险和成本。

实行村社账务分离。服务集体成员是集体经济组织的重要功能，但有些村集体存在随意提取公积公益金，不计成本地建设公益事业，过度强调公益属性却轻视了股份经济合作社的经济属性等问题，导致集体资产股权缺乏吸引力。应进行村民委员会和村集体经济组织的账务分离，明确职责边界和任务清单，完善公积公益金提取比例，防止将集体收益过多用于公益事业建设。

完善集体资产股权的质物权利。由于村集体经济组织立法尚在推进，这就导致集体资产股权的市场认可度低，不能充分释放其潜在的市场价值。建议在立法进程中，将基于集体经营性资产的收益分配权列入物权范畴，完善集体资产股权的质物权利。

有序扩大集体资产股权流转受让范围。中央文件明确了村集体资产股份有偿退出只能在所在村集体经济组织内部进行，这为试点工作限定了条件。对于股权价值较低的集体经济组织，其股权流转受让意愿不强烈，受让主体较少，市场竞争力较弱，不利于股权流转。建议稳步扩大集体资产股权流转交易的受让主体范围，逐渐打破集体经济组织的界限，放宽股权流转的受让群体，提高集体资产股权的市场价值。只有提高股权市场价值，其贷款融资和有偿退出市场才更活跃，才能带动农村资源要素优化配置。