从“蚁族”聚居村到现代都市区——北京市海淀区唐家岭村城市化转型的调查与思考

张英洪

唐家岭村隶属于北京市海淀区西北旺镇，20世纪90年代以来北京快速的城市化，推动了唐家岭村从传统乡村到城乡结合部，再到现代大都市社区的历史性飞跃。

一、基本情况：曾经著名的“蚁族”聚居村

2009年底，唐家岭村户籍人口3364人，其中非农业户籍人口2039人、农业户籍人口1325人，外来人口5万多人。外来人口相当一部分是在唐家岭村附近中关村企业上班的大学毕业生，他们被称为“蚁族”。

2010年5月，作为全市城乡结合部50个重点改造村之一的唐家岭村，以村民代表大会方式通过自主制定的全村腾退改造方案。2018年10月，唐家岭村委会建制被撤销，结束了村居并存的历史。截至2020年底，唐家岭社区常住户籍人口1335户3550人，辖区内居住总人口12939人；村域总面积483.06公顷，其中基本农田19.26公顷、园地141.41公顷、林地19.26公顷、规划用地231.58公顷、交通运输用地52.42公顷、水域及水利设施用地16.49公顷、其他用地2.64公顷。

二、唐家岭村城市化转型的主要做法

（一）实行旧村腾退搬迁上楼，集中建设唐家岭新城

2010年唐家岭地区正式启动整体改造工程，2012年7月开始回迁上楼。根据腾退安置政策，唐家岭村安置房面积按村民原有宅基地面积1:1置换。被腾退搬迁户家庭人均面积不足50平方米的，可按人均50平方米补足。唐家岭村腾退搬迁方案还规定了相关奖励政策。村民腾退旧村建成的唐家岭新城，占地面积11.7公顷，总建筑面积约为34.74万平方米，共18栋住宅3159套，居住户籍人口1335户。

（二）推进农村集体产权制度改革，成立股份经济合作社

唐家岭村以2010年12月31日为时点进行了清产核资，确认唐家岭村集体资产总额455412161.49元，净资产45514861.17元。唐家岭村股权设置包括集体股与个人股，集体股占10%、个人股占90%，全村共有1796人享有基本份额，股东去世与继承人合并入股，最终入股股东1791人。

2016年，唐家岭村经济合作社转制成立唐家岭村股份经济合作社。2019年12月，唐家岭村股份经济合作社完成农村集体经济组织登记赋码换证工作。2020年，唐家岭村股份社股东每年每股分红高达4万元。

（三）实行整建制农转非，实现农民身份市民化

进入21世纪以来，唐家岭村集体土地先后被征收1710亩，现在尚有集体土地4170亩。自2004年7月1日施行《北京市建设征地补偿办法》后，唐家岭村征地转非和整建制农转非均依此实施“逢征必转”“逢征必保”政策。在2006年前，唐家岭村征地转非306人；2006年，唐家岭村两次征地分别完成劳动力转非473人和200人，劳动力转非费用为3376.8万元；2011年，唐家岭村完成921人征地转非，劳动力转非费用为6431.6万元；2015年12月，唐家岭村进行最后一次280人的整建制转非，劳动力转非费用为709万元。2006年以后唐家岭村取得征地批复的土地1703.662亩，征地补偿金额为128334.805万元。

唐家岭村征地转非和整建制农转非一共涉及2180人，农转非费用共计29945万元，人均农转非费用13.7万元。其中：劳动力转非涉及1871人，劳动力转非费用共计13475万元，人均转非费用7.2万元；超转人员309人，缴纳超转费用16470万元，人均53.3万元。由于唐家岭地区整体转非时间比较早，且为了节约转非成本，唐家岭村前期优先安排了超转人员转非工作，所以人均53.3万元看起来相对不高。但是根据海淀区西北旺镇2020年整建制转非的6个村来看，一名超转人员最高转非费用高达766万元。

（四）创新集体土地入市方式，率先建设集体公共租赁住房

2012年，唐家岭村经批准，在全国率先开展利用集体产业用地建设公租房试点。唐家岭村公租房建筑面积73749.92平方米，共建成1498套公租房。按照有关要求，唐家岭公租房项目纳入政府保障性住房规划和年度计划，按照每平方米每月55元的价格整体租赁给海淀区住房保障办公室。2017年，唐家岭公租房项目正式移交海淀区住保办统一管理和配租。截至2021年底，唐家岭公租房居住率达到90%，居住在公租房里的人员基本上都是附近企事业单位的工作人员。2020年，唐家岭村股份经济合作社从公租房项目中收取租金4933万元。

（五）发挥集体经济组织主体作用，发展壮大集体经济

唐家岭村在城市化转型进程中，充分发挥集体经济组织即村经济合作社、村股份经济合作社在集体经济发展中的主体作用。2012年，经北京市政府和海淀区政府批准的唐家岭产业园项目，就是利用集体土地建设的产业园，总用地面积103680.97平方米。唐家岭产业园项目由唐家岭村经济合作社开发建设，建设总投资11亿元。2011年4月，唐家岭村与西北旺镇下属企业北京百旺种植园签订为期20年的土地租赁合同，租赁面积为448亩，年租金为179.2万元。截至2020年底，唐家岭村集体经济总收入1亿多元。

（六）撤销村委会，实现村庄治理社区化

2002年，唐家岭地区就设立了唐家岭社区居委会。2019年2月，海淀区人民政府正式批复撤销唐家岭村民委员会建制。唐家岭撤村后，唐家岭村股份经济合作社与社区居委会联合办公，各司其职，共同推进工作。股份社的主要职能是发展壮大集体经济，促进集体资产保值增值，切实维护股东合法权益；居委会的职能是办理社区居民的公共事务和公益事业，组织开展社区便民利民服务、公益服务和志愿互助服务等。当社区在服务居民的过程中，出现经费缺口，股份社通过股东代表大会决议，可以向社区提供活动经费。

三、思考与启示

唐家岭村城市化转型提供的最大启示，就是要实现从城乡二元体制中的传统城市化转向城乡一体的新型城市化。

（一）农村集体产权制度改革是维护和发展农村集体和农民财产权利的有效方式

北京市按照“撤村不撤社、资产变股权、农民当股东”的思路和原则推进农村集体产权制度改革，比较公平合理地维护了农村集体和农民群众的财产权利，坚持和发展了新型集体经济，这是城市化进程中城中村和城郊村实现城市化转型发展最为重要的基本经验。唐家岭村的城市化转型就是坚持和受益于这条基本经验。

但国家层面支持农村集体产权制度改革的税收政策法律建设滞后和缺位比较突出。农村集体产权制度改革过程中可能涉及的增值税、企业所得税、土地增值税、资产转移所涉税收、回迁房和农民安居工程所涉税收、集体收益分配税收（红利税）等，都缺乏相应的税收政策法律支持。为深化农村集体产权制度改革，国家层面应当尽快研究出台支持集体产权制度改革和农村集体经济发展的税收制度、财政制度、金融制度，应当减免农村集体产权制度改革中相关税收，加大财政金融支持。

（二）农村集体经济组织是社区投资建设、经济发展和治理的重要主体

唐家岭村集体经济组织在城市化转型发展中发挥了不可替代的作用，主要体现在三个方面：一是发挥了村庄投资开发建设主体作用。唐家岭村经济合作社（股份经济合作社）及其所属公司承担了唐家岭村腾退改造和投资开发建设的重要任务，这就保障了村集体和村民成为村庄城市化建设的主体。二是承担了集体经济发展壮大的主体责任。唐家岭村经济合作社（股份经济合作社）及其所属公司负责集体产业园区建设和其他集体经济发展责任，这与那些将集体经济组织排除在外的村庄经济建设模式形成鲜明对比。三是发挥了社区治理的重要作用。无论是撤村前的村庄社区还是撤村后的城市社区，集体经济组织都是社区治理的重要主体之一，特别是在村庄城市化转型中，集体经济组织具有其他组织都难以具备的文化纽带、情感维系、经济依赖、服务保障等生活共同体功能。

但集体经济组织的发展仍然面临不少问题，需要与时俱进地改革完善。一方面，从外部环境上说，亟须加快构建集体经济组织公平发展的制度环境。另一方面，从内部治理来说，应当高度重视集体经济组织内部治理体系和治理能力现代化建设，维护和发展集体经济组织成员的民主权利和财产权利。

（三）集体建设用地入市是增强村庄自主发展的重大制度创新

农村集体建设用地入市是一项让多方受益的重大制度创新成果。一是实现了城乡结合部地区村庄从低端的“瓦片经济”向中高端的“租赁经济”的成功转型；二是为城乡结合部地区大量外来就业人口提供了相对体面的居住需要；三是为发展壮大集体经济提供了有保障、低风险、可持续的收入来源。

随着新修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》施行，已于2004年7月1日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》与上位法及实际情况极不相符，亟须全面系统地加以修改。一是建议由市人大常委会组织开展《北京市建设征地补偿安置办法》的修改工作，统筹兼顾，超越部门利益的羁绊，保障地方立法的公正性和权威性。二是适应乡村振兴和新型城市化发展的现实需要，调整和改变长期以来土地增减挂钩的政策做法，保障和规范城乡结合部地区村庄以及传统乡村地区产业用地的需求。三是保障农村集体经济组织利用集体经营性建设用地入市的自主权，规范集体经营性建设用地入市相关程序，制定公平合理的集体经营性建设用地入市税费政策，保障集体经济组织及其成员依法合理享有集体经营性建设用地入市的收益。

（四）城乡一体化的制度供给是新型农村城市化的迫切需要

在城乡二元体制尚未破除的情况下，农村城市化模式的基本内容：一是通过政府强制征地，将农村集体土地变性为国有土地，然后在国有土地上进行开发建设；二是通过征地农转非或整建制农转非，将农业户籍身份转变为非农业户籍身份；三是农村集体和农民缴纳巨额费用，将转非农民纳入城镇社会保障体系。唐家岭村的城市化转型，既体现了新型城市化的创新探索，又带有深刻的传统城市化模式的烙印。

新时期推进农村新型城市化，必须坚持和体现城乡一体化发展的根本要求。

一是贯彻落实城乡统一的户籍制度改革政策，停止实行征地农转非和整建制农转非政策。2014年7月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府印发的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，都明确规定建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口的划分，统一登记为居民户口。因此，征地农转非和整建制农转非已经失去了基本的政策前提，建议尽快修改《北京市建设征地补偿安置办法》中有关“逢征必转”的规定，不再实行征地农转非和整建制农转非。公安部门应当依据城乡统一的户口政策，免费将全市户籍居民户口统一更改登记为居民户口。全市城乡居民只有居住地和职业之分，不再有农业户口和非农业户口之别。

二是贯彻落实《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，缩小征地范围，保障和规范集体建设用地入市。建议尽快修改《北京市建设征地补偿安置办法》有关建设征地的规定，严格遵守因公共利益需要征收农民集体土地的规定；明确和规范农村集体经济组织使用集体建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的相关规定，保障和赋予农村集体经济组织更多的土地发展权，发展壮大集体经济，促进共同富裕。随着城市化和城乡一体化的发展，一个重要现象是，城市也有农村集体土地，也有农业产业；农村也有国有土地，也有非农产业。因此有关“城市土地属于国有、城市郊区和农村土地属于集体所有”的静止性法律规定应当重新认识和调整。

三是加快推进和实现城乡基本公共服务均等化，改变“逢征必保”政策体系。在城乡统一的社会保障制度建立之前确立的“逢征必保”政策已经不合时宜，建议尽快废止《北京市建设征地补偿安置办法》有关“逢征必保”的规定及其延伸的超转人员生活和医疗保障规定，统一走城乡基本公共服务均等化之路。应当明确的是，不管是否被征地，农民都应有平等享有社会保障的权利。应当按照城乡基本公共服务均等化的政策路径加快提高农民社会保障水平。建议将城镇职工和城乡居民两套基本医疗保险、基本养老保险政策，统一整合为不分城乡、身份和职业的基本医疗保险和基本养老保险。为加快补齐农民社会保障短板，建议从土地出让收入中设立专项资金用于提高农民社会保障水平，可以优先补齐撤村建居地区农民社会保障与市民社会保障的差距。

四是统筹推进城市化中的撤村与建居工作，将社区公共服务供给纳入公共财政保障体系。撤村与建居是城市化中的重大问题，涉及多个职能部门方方面面的工作，需要统筹兼顾，相互衔接。城市化进程中撤销村委会后，原村委会负责的社区公共管理和公共服务事务应当有序移交给社区居委会负责，相关公共产品供给费用应当纳入公共财政保障范围。撤村后保留和发展起来的集体经济组织在社区公共治理中承担重要职责，政府应当对集体经济组织所承担的社区公共服务给予相应的财政补贴，或减免相关税费，合理减轻集体经济组织的社会性负担。