推进长三角国际航空货运一体化的政策建议

郑乐怡

(杭州国际旅行卫生保健中心,浙江 杭州 310000)

国际航空货运与高新技术产品、快速消费品、生鲜产品关联度高，是国际邮件、快件和跨境电商物流主要运输途径，对于保障跨境供应链安全稳定、开展跨市场物资快速投放具有重要战略意义。长三角一体化国家战略目标是把长三角地区建设成我国发展强劲活跃的增长极、全球资源配置的亚太门户和具有全球竞争力的世界级城市群，作为国家参与新一轮全球合作与竞争的有效支撑。区域一体，物流先行。这一战略的出台为长三角区域国际航空货运一体化发展带来全新的发展机遇。

1 长三角国际航空货运的现状

长三角城市群，位于长江入海之前的冲积平原，根据国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群包括上海、江苏、浙江、安徽等26个省市。公开资料显示，长三角城市群面积仅占全国总面积的2.3%，拥有2.25亿人口，贡献了全国1/4左右的GDP，全国约1/4的“双一流”高校，年研发经费支出和有效发明专利数均占全国1/3左右。

1.1 长三角机场群概况

长三角机场群由上海都市圈多机场体系、杭州都市圈多机场体系、南京都市圈多机场体系构成，核心机场为上海浦东国际机场、杭州萧山国际机场、南京禄口国际机场。

长三角机场数量以16座与伦敦大城带并列第一，旅客年吞吐量紧随伦敦大城带和北美五大湖城市群之后，暂居第五。

第一，上海浦东国际机场：是中国三大门户复合枢纽之一、内地最大空中口岸，浦东机场半径300千米的范围内覆盖了江浙沪皖将近10个重要的工业、科技园区，相关产业航空关联度高，主要产业为电子信息、汽车、石化、成套设备、精品钢材和生物医药等。2020 年共保障飞机起降32.57万架次，旅客吞吐量3047.65万人次，货邮吞吐量368.66万吨。

第二，杭州萧山国际机场：是浙江省以及长三角地区的重要机场，处于全国前十的水平。2020年共保障飞机起降23.74万架次，旅客吞吐量2822.43 万人次，货邮吞吐量80.2万吨。

第三， 南京禄口国际机场：定位为“长三角世界级机场群重要枢纽”。目前，航线通达78个国内主要城市和35个国际和地区航点。2020年共保障飞机起降18.17万架次，旅客吞吐量1990.65 万人次，货邮吞吐量38.94万吨。

1.2 国内主要竞争机场

2020年，我国境内运输机场(不含香港特区、澳门特区和台湾地区，下同)共241个，完成飞机起降904.9万架次，完成旅客吞吐量85715.9万人次，完成货邮吞吐量1607.5万吨(国际航线完成660.1万吨)。

2020年，年货邮吞吐量1万吨以上的机场有59个。北京、上海和广州三大城市机场货邮吞吐量占全部境内机场货邮吞吐量的44.0%。京津冀机场群完成货邮吞吐量156.1万吨，长三角机场群完成货邮吞吐量580.9万吨，粤港澳大湾区机场群珠三角九市完成货邮吞吐量320.5万吨，成渝机场群完成货邮吞吐量105.3万吨。

因此，主要竞争对手为京津冀机场群和粤港澳大湾区机场群，成渝机场群因地处内陆且距离较远，直接竞争关系较小。值得注意的是，郑州新郑国际机场近年来异军突起，业务量发展迅猛。2020年，郑州机场完成货邮吞吐量63.94万吨，全国排名提升至第6位；完成旅客吞吐量2140.67万人次，全国排名提升至第11位，运输规模连续4年保持中部“双第一”。

2 长三角国际航空货运一体化发展面临的问题和挑战

2.1 业务发展极不均衡

上海浦东机场是名副其实的全球航空货运枢纽和物流中心，2019年吞吐货物356万吨，列全球第三，占区域总货物吞吐量的3/4，其中国际货运量达到341万吨，占区域国际航空货运量的95%，占我国国际航空货运业务67%，稳居我国第一(2020年全球因受疫情影响，故采用2019年数据)。由于航线丰富、航班密集、运力充裕、基础条件好，货运相关产业集聚度高，上海浦东机场基本掌握了区域内航空货运市场的主导权和定价权，对杭州、宁波、南京等区域内其他机场货运业务产生了很强的虹吸作用，形成了上海浦东机场“一枝独秀”，其他机场“望其项背”的不均衡发展格局，在一定程度上压制了区域内其他机场货运业务的发展。

2.2 基础设施不协调

目前区域内各机场处理货运的基础设施差距巨大，上海浦东机场处理国际货物的货站仓储面积达到了50万平方米。另外设置了供国际货运代理企业运营的集货打板操作区域和国际转运区域，而杭州机场国际货站仓储面积仅为1.4万平方米，只有公共理货功能，在机场之间尚无法实现功能的无缝转接和业务的高效分流。

2.3 信息系统不互联不互通

信息化是提高国际货运一体化发展的有力抓手，可以提高货物处理效率，实现管理增效和服务增值。目前，区域内各机场货站虽然都配备了物流信息管理系统，但系统开发主体不同，功能架构各异，信息孤岛现象明显，造成了数据重复录入和系统重复操作，制约了整体管理服务效能的提升。

2.4 来自国内其他重点机场的竞争

由于国际航空货运具有路程远、运费高的特点，从降低成本的角度出发，货主往往会选择运费低或者有补贴的机场，即使该机场离货物所在地相去甚远。如郑州国际机场因运费和补贴具有竞争优势，货物所在地即使位于长三角，如果货物运到郑州国际机场的国内运费加国际运费之和低于长三角机场的国际运费，货主一般也会选择郑州机场出运。进口货物同样面临该种情况，货主可以选择从郑州国际机场进口，再使用国内空运或者陆路运输到达长三角。此外，货物出口补贴也是影响货主选择机场的重要原因，国内各大口岸城市为了促进出口贸易量，往往具有各种补贴政策，货主为领取补贴会将货物安排至外省机场出口。

2.5 长三角区域内机场扩建和新建带来的竞争问题

2020年4月27日，国家发展改革委网站公布了《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》全文。规划提出，长三角将打造具有国际竞争力的世界级机场群和港口群，新建嘉兴、丽水、芜湖宣城、亳州、蚌埠、宿州、滁州等机场，规划建设南通新机场。

这些机场的扩建和新建，将带来运输能力的大幅提升，但是货源并没有相应比例的提升，甚至因为疫情影响反而大幅下降。如果这些机场的扩建和新建完成后，疫情影响尚未消除，则可能出现机场之间恶性竞争。

3 对地方政府推动长三角航空货运一体化发展的政策建议

长三角航空货运一体化发展规划，地方政府要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，坚持优化提升、适度超前的原则，重点提升各大机场之间的融合发展。

3.1 建立区域内航空货运一体化发展的联席会议制度

由区域内省级政府牵头组织，吸纳民航、海关、机场、安全、市场监管、商务、公安等部门，采取轮办方式，每年定期开展有关问题收集、政策研究和情况评估，推动重点问题解决和重点项目的实施。特别要加大对长三角航空货运重大项目建设(如空港综保区建设和业务联动、专属货运机场规划和建设等)、重大互联互通系统对接、重大业务改革协调(如疫情防控、自贸试验区政策创新联动和多式联运业务发展)，确保执法统一性和区域通关事务的整体治理。

3.2 出台区域内航空货物发展规划

根据目前区域内机场发展特点，结合区域内产业布局规划，明确各机场功能定位，着手编制有关航空货运统一的发展规划和有关政策体系。进一步强化机场货运安全管理措施，提升货运安全运营要求。清理区域内各地方出台的有关航线开发补贴和货运量补贴，以市场化为导向，建立区域统一的有关补贴指导意见。建立统一的航空运输企业和国际货运代理企业信用管理体系，加强守法便利化管理。

3.3 发挥上海浦东机场的龙头作用

发挥上海浦东机场在物流、信息流集聚后的龙头辐射作用，优化区域航空货运空间布局，挖掘区域内各机场潜力，带动区域内各机场货运业务的协同发展，化解其自身的运行压力和成本压力，分享其发展的溢出效应，实现区域内各机场国际货运业务的错位竞争和协调发展，进一步优化区域内国际航空货运市场资源配置效率，最终推动区域整体货运一体业务发展。

3.4 与国内其他机场群加强业务合作

由于航线、航班时刻方面的差异，国内机场之间既有竞争关系，也有合作关系。长三角机场应主动与国内主要机场群加强业务合作。如杭州萧山国际机场2020年以来推动的国际转运业务得到了进出口企业的一致好评。

其主要业务模式为：部分航空公司的入境航班带货量不足甚至“零装载”带来巨大的成本压力。该模式允许进口货物从国内其他机场口岸入境后，空运转驳至杭州萧山国际机场，再由杭州萧山国际机场运输至国外目的地。增加了航空公司收入，节约了国外货主运费，提高了机场货运量，取得了各方共赢。

3.5 三地机场集团探索合作

目前长三角机场群要高质量发展，离不开协同合作，但是机场之间的竞争本质上属于同质化竞争，大家无法比拼航线能不能到达、运费是什么价格等，难以找到共同合作点，甚至是竞争大于合作。因此，可以探讨上海机场集团、浙江机场集团、东部机场集团在资本层面上的合作，尽量减少各方之间的利益冲突才能促使各个机场真正开展合作。

3.6 改革机场管理体制

各地机场都实行属地化管理，属地政府一般优先考虑本地经济发展，加之机场建设成本和附属交通设施成本巨大，往往专注于做大做强本地机场，对于机场群之间的合作积极性不高。

虽然，各地相继成立了机场集团，如浙江省机场集团、东部机场集团有限公司，但管理功能仍然相对较弱。建议改变当前以城市为主体造成的行政壁垒、协作难度大等问题，在省一级层面开展顶层设计，实现长三角机场群互通互联。

4 海关支持长三角国际航空货运一体化发展的思路

目前，海关全国通关一体化和关检机构整合两项改革已经完成，为推动区域机场国际航空物流一体化监管服务，海关着重在以下三个方面强化监管，优化服务，助推发展。

第一，落实总体国家安全观，构筑区域一体的安全准入风控体系。要在海关总署风控中心统一管理下，针对空运领域进出口准入风险，加强风险信息的专项分析研判和情报的集中共享，实现“风险统一防控，业务统一处置，行动统一实施”，提升整体安全准入风险防控能力。

第二，落实简政放权政策，形成区域一体的管理服务体系。进一步清理有关海关行政许可和有关行政审批事项，全面提升区域内海关政务服务能力，如行政许可事项可以就近受理，担保举措可以区域内通办、通用，有关符合条件的归类、审价和原产地认定等行政裁定可以在区域内通用。

第三，进一步完善口岸功能类别。国际航空货运受海关政策影响较大，除进出口需要办理报关手续这一基本要求之外，肉类、水果等特种商品只能在指定口岸进口，因此长三角地区海关应积极配合地方政府申请特种商品指定进口口岸。例如，郑州已经建成投用航空一类口岸与肉类、水果、冰鲜水产品、活牛、食用水生动物、国际邮件等多个特种商品进口指定口岸，不仅对周边内陆地区，对于东南沿海地区货源也产生了虹吸效应。

第四，落实贸易便利化措施，持续改进口岸营商环境，形成区域一体的口岸营商环境评价体系。根据上海机场自贸试验区、杭州机场跨境综试区、义乌国家贸易综合改革试点等国家改革方案，结合海关人力资源和监管资源，出台区域统一、可行、有效的落地政策措施，复制推广共享有关政策制度，进一步支持跨境电商业务区域联动发展。依托中国电子口岸，整合区域内地方电子口岸资源，探索建设“单一窗口长三角先行版”，让企业在政策咨询、通关申报、查验检验、税收征管、海关事务担保等业务一体化办理中有更多的获得感和满意度。