基于“点状用地”的农村用地改革助推共同富裕

周永广

（1.浙江大学管理学院；2.浙江大学金华研究院智库中心）

一、“点状用地”模式创新的起因

《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，支持红色旅游、乡村旅游、休闲农业等乡村产业发展，支持休闲农业和乡村旅游重点村镇等建设。2022年中央一号文件也明确指出，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业，乡村休闲旅游作为乡村产业振兴的三大关键领域之一。

依乡村旅游用地性质，可以将乡村旅游分为两大类。第一类是依托集体建设用地，农民直接经营或参与经营的乡村民宿、露营基地、农家乐特色村（点）等建设。以浙江为例，约两万家乡村民宿中农民直接经营的占90%。第二类是企业、返乡乡贤、设计师等群体下乡，通过国有建设用地或少量的集体经营性建设用地建设的度假村、精品民宿、研学营地等项目。这类项目往往资金量大，品质较高，个性鲜明，是乡村旅游的领头雁。

但近年来，第二类乡村旅游用地落地难的问题一直没有取得政策性的突破。主要原因有三：（1）按传统供地方式，乡村地区难以解决国有建设用地供地指标，以及农地转用、耕地占补平衡问题，项目难以落地。（2）传统供地方式属于块状供地，对容积率要求比较高。而乡村旅游设施比较小型且分散，整片供地更和乡村旅游项目追求的诗情画意背道而驰。（3）传统供地方式多属于熟地出让（至少水通、电通、道路通和场地平整，俗称“三通一平”），对山区的地形有破坏，不适合对生态环境要求比较高的旅游项目。

因此套用城市建设的块状用地方式，不仅建设用地指标浪费，而且建设成本高、对生态负面影响大，不符合乡村实情。

二、“点状用地”政策创新的内容

浙江“七山两水一分田”，耕地人均数量均低于全国平均水平，但是拥有26万公顷未开发利用的低丘缓坡资源。2014年起，浙江创新性地推出“坡地村镇”（俗称“点状用地”）试点政策，就推进农旅产业融合发展进行探索，取得了良好成效。

“坡地村镇”建设在坡度6～25°非耕地范围内的低丘缓坡上，实施建设项目用地“点状布局、垂直开发”。建设用地原则上按建筑落地面积进行开发；对未纳入建设用地开发的，可作为生态保留用地。试点项目满足“依山而建、依势而就”的要求，并且实现试点项目建设用地布局和空间的“多规合一”。这样将具备开发建设条件的山坡地块作为城镇、农村、旅游观光以及绿色产业建设用地，可以减少各类建设对平原优质耕地的占用，建设“房在林中、园在山中”的山、水、林、田、城为一体的生态型村镇。

囿于高昂的土地成本、复杂的审批流程，资本下乡一直困难重重。从2014年到2020年，浙江山区通过试点，已造就了湖州莫干山裸心堡、宁波九龙湖度假村等100多个农旅融合和乡村度假项目，节省建设用地指标高达2万亩。生态“点状用地”建设典型项目，投资额从0.38亿元到7.67亿元不等，不难看出投资方对乡村文旅项目表现出的热情。可以说，“点状用地”项目已成为山区县乡村振兴“弯道超车”的有力工具。

图为柯城余东乡未来设区“乡村大脑”。 徐高禄/摄 浙江省科技宣传教育中心供图

比如第一批试点、德清县的裸心堡项目，有以下特点：（1）仅新增建设用地12亩，其余建筑是租用当地农房改造而成，园区内的200多亩山林，从村民手中流转，保持了原貌，大大节约了用地指标。（2）在规划统筹方面，进行低密度、小规模、点状建设，并且在基础施工上尽量使用人工挖掘，最大程度减少对环境的损害，保护了原生态景观，真正实现了生态化开发。（3）裸心堡项目依山顺势、错落有致、间距适宜，将建筑与自然景观进行融合，这也是最符合高端休闲项目的模式，普通客房的房价高达3000～5000元/间夜，成为湖州标杆性度假酒店。

三、“点状用地”政策试点的过程

由于政策试点效果良好，目前四川、广东、广西、海南、云南等多个省市积极引进，快速推广浙江经验。2021年4月北京市第十五届人大常委会第三十次会议表决通过了《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》，提出将按照减量、集约、富民原则，探索制定点状用地等灵活供地新政策。

从目前部分省市已经出台的“点状用地”相关文件和各地实践来看，“点状用地”政策在支持和保障农村产业融合发展用地方面发挥了巨大作用，但在实施过程中也出现了一些问题。主要是打着“点状用地”的旗号，以乡村旅游名义，建设商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产项目，甚至分割项目用地的产权；生态保护不力，造成水土流失等问题。

为此，2018年浙江省人民政府办公厅在《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》中明确指出，实行以宗确权、一证多地。对项目为单个地块供地的，以地块为宗地进行土地确权登记发证；对项目为多个地块组合供地的，以各地块为宗地进行土地确权登记，可按项目内各地块的不同规划用途或产权管理需要，核发一宗地一证书或多宗地一证书。

此外，浙江省也出台了负面清单。建设项目用地应符合生态保护红线和水土保持、地质灾害防治等要求，不得涉及饮用水水源保护区（含农村饮用水水源保护范围）或自然保护区等环境敏感区、地质灾害隐患点或高易发区、土地流失重点预防区或治理区、山洪沟道、Ⅰ级保护林地以及土地利用总体规划划定的禁止建设区等区域。

四、“点状用地”政策创新的意义

政策创新，关键在于协调对全域土地和资金等要素的最优配置。2019年6月，国务院发布的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》肯定了浙江探索，并要求在全国范围内，探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。实践也证明，由“块状供地”转为“点状用地”是解决乡村旅游用地问题的合理且关键选择，是绿水青山转化为金山银山的“催化剂”。主要体现在以下三点。

（1）在实施点状布局的同时，点状用地项目还需要注重功能组团，以“点”的影响力串联多个地块组合开发利用，实现“点状布局、线性发展、区域辐射”的功能效果。是区县一级地方政府在规划指引下统一协调调度土地资源，是基于整体性的区域管理、统筹规划下的有机分散。

图为2021中国国际茶叶博览会。 龙巍/摄 浙江省科技宣传教育中心供图

（2）点状用地项目不摊大饼、精耕深作的同时，低密度、小规模、生态化，兼顾民情、保持特色，实现了传统特色农业的产业升级，是在严格保护生态前提下的山区商业用地开发。

（3）“点状用地”模式的项目，将大量的专业人才、先进的管理团队引进农村，乡村旅游、养生养老、休闲度假等新发展模式应运而生，是结合农村村情、土地地情和市场行情的科学决策，有助于更深挖掘农村土地资源活力、优化土地利用格局、灵活处理乡村发展过程中的各种“疑难杂症”，有力促进共同富裕。

五、深化“点状用地”政策的建议

“点状用地”政策适用于城镇开发边界之外的地方，目前，全国范围的城镇开发边界划界工作已接近尾声，为各地“点状用地”试点上升为国家法定规范创造了良好条件。

“点状用地”模式必须明确是点状的商业用地、集镇用地和工业用地，不得用于房地产用地，以防止变相房地产的出现。应在不动产登记簿和权证中附记“该不动产属点状供地项目，应严格遵守不得单独按宗转让或抵押等限制规定”。

其中，开发建设管控指标的系统化、标准化工作尤其重要。传统块状供地项目的控制性详细规划有明确精准的要求，点状用地通过对用地的容积率、建筑高度、建筑总面积、建筑形式、道路交通的控制和引导，以达到规划目的；相应的对绿地率、建筑密度和停车位等指标可以弱化，确保用地出让后的建设管控。

“点状用地”模式涉及资金量大，建设要求高，往往需要先确定好投资意向，才启动规划流程，因此，各项控制指标主要依赖于项目前期的规划，其指标具有较大不确定性，如何建立一套科学的前置审核审批流程，还需要不断地摸索。日前韶关市已出台《乡村产业项目点状供地实施细则（试行）》，值得参考。