数字化赋能视角下高校财务治理优化路径研究

2022-08-26彭满如

财务与金融 2022年3期

彭满如慧

一、引言

近年来，我国高等教育正在从以空间拓展及规模扩张为特征的外延式发展方式，逐步转向为以优化结构及提高质量为特征的内涵式发展方式[1]，这对高校财务治理工作带来了新的挑战。财务治理是财务管理工作的全面升级，是通过制度和措施的方式对财务资源配置主体的责权利等进行的系统性、全局性安排[2]。在进入内涵式发展的新阶段，同时财政处于紧平衡的状态下，高校多方筹集资源、提高资源使用绩效的压力加大，加强风险管控、确保资金资产安全的任务加重，切实提升财务治理水平的责任加大。然而，高校依然存在预算绩效目标与发展规划脱节、内控监督机制不健全、信息化建设滞后等问题，严重影响了财务治理效能的提升。高校财务治理如何主动契合新时代经济高质量发展、重大风险防控、国家治理体系和治理能力现代化的要求，提升治理效能，是一个亟待研究的重要课题。

财务治理体现的是源头治理、依法治理、科学治理的综合施策[3]。党的十九大以来，党中央高度重视运用数字技术，使社会治理更加精准服务、精准分析、精准监督、精准治理、精准反馈[4]。2019 年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”；《“十四五”规划和2035 年远景目标纲要》强调以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。教育部财务司郭鹏司长指出，教育财务领域要加快实现财务管理向财务治理的理念转变，加快推进教育财务治理现代化[5]。不断创新的数字技术提供了解决各类治理难题的新方法、新思路、新手段[6]。当前，依托数字技术治理已成为推动治理现代化的关键驱动力，借助数字化赋能高校财务治理是提升高校财务治理效能的一种有效思路。

近年来，高校财务治理逐渐受到关注，有关专家学者以不同的视角和路径对此展开了探索研究，主要集中在财务治理内涵、治理结构、利益相关者、监督与风险控制机制等四个方面。相关学者先后对财务治理的概念进行界定，主要可归纳为以下五类：饶晓秋的财务管理观认为高校财务治理体现的是财权划分及制衡管理体制[7]；衣龙新的行为规范观认为财务治理是一种管理活动，即财务治理行为规范[8]；林钟高的财务契约制度观认为高校财务治理主要解决控制权与剩余索取权的合理配置问题[9]；伍中信的财权配置观基于资本结构构建了以约束机制和激励机制为核心的财务治理体系；杨淑娥的利益相关者共同治理观认为全体利益相关者都应该参与财务治理[10]。在此基础上，陈晓伟基于财务治理视角分析了高校财务监督存在的主要问题，并构建了一套高校财务监督体系[11]。毛国育等学者基于利益相关者契约制度，指出高校应当构建双轨运行、双层级财务运行体制的机制，建立多边治理体系[12]。陈明欣等学者引入财务披露机制，完善了财务治理机制[13]。徐磊等学者剖析了高校“双一流”建设中财务治理机制与结构存在的不足之处，进一步分析了导致问题产生的内外部因素，并提出优化路径[14]。此外，一些学者探讨了基于大数据等信息技术驱动高校财务治理的设想。唐大鹏等学者指出，科学技术是“第一会计环境因素”，高校要主动迎合“数智”（大数据+人工智能）时代的社会变革，大力促进“数智”财务与会计工作深度融入经济业务[15]。黄寿昌将财务治理定义为财务秩序的现实呈现，即对会计信息的治理，同时认为财务治理是对财权的配置[16]。戴建青认为在大数据时代，高校可借助数字技术获得财务治理的新动能[17]。虽然相关学者的研究取得了丰硕的成果，但关于数字技术和数据驱动财务治理优化的模式、路径还有待进一步研究探讨。综上，现有研究较少从系统性角度探索高校财务治理框架，且鲜有文献将数字化治理与高校财务治理的理论进行整合，较少探索高校财务数字化治理能力提升的具体路径。

鉴于此，本文基于数字化赋能视角，在剖析高校财务治理现存问题的基础上，分析了高校财务治理数字化转型的影响因素，并从制度赋能、生态构建、动机激励三个维度，探究高校财务数字化治理的系统框架，最后提出基于数字化转型的高校财务治理优化路径，以期为推进新时期高校财务治理现代化建设提供参考。

二、当前高校财务治理过程中存在的主要问题

（一）预算绩效约束有待加强

一是预算申报缺乏前瞻性，预算编制与发展规划不匹配，缺乏科学论证[18]。项目论证不及时、不充分，表现为“巧立项”或“报大数”[19]。二是预算执行偏差大。由于前期编制不准确，在执行过程中出现多次调整，预算申报与执行严重不符，资金配置和使用不合理，预算管理失去意义[20]。三是全面预算绩效管理体系尚未建立，预算安排和调剂未与绩效评价结果有机结合，导致预算绩效约束效果不佳，资金使用效益低下。

（二）内控监督机制缺乏联动

一是内部控制机制不完善。部分高校虽已搭建内部控制体系，但尚未明确内控工作的责任主体，缺乏完善的经济责任制度。各部门制定的管理细则存在相互冲突、边界不清的情况，且制度修订后未能及时更新，难以连贯实施。二是尚未建立监督联动机制。校内巡察、专项审计、内控评价、内控日常监督检查结果等信息尚未互通，情报尚未共享，相关部门缺少定期沟通交流机制，没有形成良好的合作互助关系，无法有效开展内控工作。三是会计监督主要以对凭证、账簿等会计资料的事后检查为主，无法对业务发生的动态过程进行针对性分析和有效监管，事前和事中监督往往被忽略。四是缺乏问责机制。对于违规使用经费、预算执行不力以及绩效考核不达标的单位和相关责任人缺少问责机制，存在资金使用风险隐患。

（三）信息化建设未实现共享

一是缺乏统筹规划。各部门系统平台建设各自为政、系统对接建设尚未完善，缺乏统一的信息化管理标准，同一系统的内部子模块间未贯通，无法做到整体勾稽。二是数据共享交换协同困难。财务信息系统是对经济业务进行记录所产生的财务信息和资金流动数据的集成，然而由于各部门按各自模式进行数据的收集、统计、整合，数据标准和数据接口不一，数据的交换度和利用率因此受到不同程度的限制，无法真正实现数据共享。三是信息化水平难以满足治理工作需求。大量业务仍需耗费人力、物力进行数据获取、核对、整理等低附加值劳动，从而使财务人员工作负荷大且易丧失工作热情；现有系统未能满足跨系统、跨部门分析的决策需求，不能提供“一站式”决策支持。四是将信息化建设等同于工具的应用，未将数字技术作为新的生产要素加入到财务治理活动中以促进高校财务治理模式的变革，忽视了数字技术助力高校治理模式创新的作用。

（四）会计核算服务亟待优化

一是报销难、手续繁的问题依然存在，服务的精准度和个性化有待提高。尽管推行了“零接触式”报账服务，但签字、票据审核等仍需在线下操作；且因审批流程繁琐、报销要件不齐全等原因，依然存在报销周期长、退单频繁的问题。二是会计核算质量有待提升。由于不能利用信息化系统进行快速识别与有效监督，会计人员无法及时发现经费使用过程中存在的问题，例如同一张发票重复报销未能及时发现，经费支出存在随意性，违规现象时有发生。

三、高校财务数字化治理框架

（一）高校财务治理数字化转型影响因素及对策分析

借助数字技术实现业务平台与财务系统的融通关联，实现财务数字化转型，将财务治理方式从纵向垂直管理扩展到横向交叉式治理，能有效解决当前高校财务治理过程中存在的问题。然而，高校财务治理数字化转型受内外部因素影响，转型过程中必将遇到各种阻力。

一是来自个体和组织层面的阻力。数字化转型不仅是一场技术变革，也是一场思维和认知方式的变革，将不可避免地导致业务流程、工作方式、人员需求等发生改变。管理人员、财务人员及师生等个体局限于惯性思维，会存在一定的抗拒、观望，甚至抵制的心态。同时，任何一场变革都将对组织间的利益、权利进行重新洗牌[21]。组织对稳定局面的追求，将成为阻碍财务治理数字化转型的因素之一。Lawrence 指出，组织各种行为的发生由制度环境直接或间接决定，其行为发生的过程及结果也会受到制度因素的影响[22]。针对这类消极因素，高校应结合财务治理的情景特征，根据新时代国家治理体系现代化目标与战略规划目标的要求，完善财务数字化转型的制度保障体系，将制度优势转化为治理效能。通过制定政策和规则，监督并约束个人和组织的行为，引导个体适应变化，合理激励组织行为。

二是应对治理场景复杂性的挑战。随着数字经济的深入发展，数字世界与现实世界不断深度融合，高校财务治理面临着更复杂的治理场景、更多样的治理任务，不可预知性不断增强。庞大的业务规模、多元化的需求、多样化的业务、多层次的层级，必然带来治理组织结构的复杂性。由于业务流程互相关联，财务部门内部之间、财务部门与各个职能部门之间的关系也变得错综复杂。当前，人工智能已从追求“计算机模拟工”向构建具备自学习、自适应、自组织能力，由机器、人、网络、物、数据组成的智能系统的转变[23]。高校可借助数字技术驱动流程优化，推动组织扁平化，构建数字化治理生态，从而降低治理场景复杂性对数字化转型的负面影响，实现生态圈内资源的优化配置。数字化治理生态的构建，将创新财务治理模式，拓展个体、组织的行为方式，联结更多的主体角色。随着各类关系被内嵌于流程中，各种行为发生在平台上，风险控制、决策评价等方式随之改变，这将有效提升治理效率。

三是推动多元主体协同治理的要求。随着会计信息的影响日益增大，公众参与财务治理的内生动力显著提升。新时代下高校财务治理更强调治理主体的多元化，更突出利益相关的多元主体协同共治。利益相关方只有通过积极参与、平等合作，才能在多元异质的环境中实现共赢[24]。然而，随着参与主体的增加，资源投入困境、多头管理困境、利益分配困境等问题也越来越多[25]，部分主体在工作态度、信息沟通等方面存在惰性。因此，高校应当基于“高效配置、公平分配、合作共赢”的原则，制定责权利对等的激励机制，以规范参与主体的行为。通过信息公开、适度赋权、有效互动等方式，促进治理主体分工协作，构建多元共建共治共享的高校财务治理格局。

（二）高校财务数字化治理框架构建思路

治理涉及制度、管理、监督、决策等多个领域。高校财务治理数字化转型是一个多要素联动，继而构建全新数字化生态的系统性工程。数字技术驱动是财务数字化治理的基础要素，制度体系保障是财务数字化治理的运转环境，而高校管理者、师生及全社会构成了多元治理主体。针对高校财务治理数字化转型的影响因素，本文从制度赋能、生态构建、动机激励三个维度，提出财务数字化治理框架的构建思路。

1．基于“识别-集成-执行”的制度赋能循环

财务高质量发展离不开科学的发展规划，财务治理同样不能脱离高校战略规划及其事业发展目标。规范、完善的制度体系是高校财务治理的平台，也是治理成功的保障[26]。高校应坚持战略引领，利用制度赋能，让财务治理的各个环节有法可依、有章可循，如图1 所示。

一是坚持问题导向与目标导向相结合，准确识别需求、发现问题。进一步畅通师生诉求渠道，建立回应师生需求的工作机制；根据国家战略、事业发展目标及师生需求，确定制度改革的内容和优先次序，真正落实为师生办实事、解难题。二是不断完善财务治理机制。积极利用“放管服”等政策改革红利，将财务管理要求、内控建设规范等明确到实施细则中；加快各项制度的系统集成，构建适应高质量发展要求的制度体系。三是实行“制定—解读—执行—反馈—更新”的动态调整机制，保证制度衔接的连贯性。丰富政策宣传方式，提高政策解读能力；严格按制度管人管事，维护制度刚性约束力。此外，要根据实际情况，及时更新政策内容。

图1 基于“识别-集成-执行”的制度赋能循环

2．基于“协同-融合-再造”的生态环境构建

数据可以作为财务治理的抓手，深入到经济业务活动过程中，实现业务和财务信息的联动分析。高校应积极应用数字化手段为财务治理及业务融合创新提供技术支撑，构建“数字技术+财务治理”的财务数字化治理生态，如图2 所示。

一是加强顶层设计。坚持整体协同，从业务层面、应用层面及系统支撑层面统筹高校信息系统建设。在规则、流程、标准等统一的基础上确保系统用户端和管理端、需求端和供给端有效对接，从而实现从需求到管理、服务，再到治理的集成。二是推进业财融合。基于数据驱动业务的方式，以预算、核算、决算等活动为过程链，以内部控制、绩效评价、决策支持等手段为支撑，实现业务端与财务端的融通，业务流、资金流、信息流的融合。三是加快流程再造。在梳理共性业务流程的基础上，进行系统流程分层；将相应规章制度内嵌于各流程节点，实现对经济业务活动合理合规性的管控；综合不同业务场景，搭建核心业务流程框架，实现财务预算、交易处理、决算分析、风险管控等活动的自动化和智能化。

图2 基于“协同-融合-再造”的生态环境构建

3．基于“共建-共治-共享”的激励机制设计

在财务数字化治理生态系统中，每个人都是数据的生产者、治理者、使用者、获益者。高校应借助激励约束手段，构建共建、共治、共享的治理格局，如图3 所示。

一是坚持责权利相统一。完善分工协调机制，明确各管理层级、各职能部门、各二级单位及各附属单位的财务治理职责和分工，进一步落实财务人员等主体责任；发挥教职工代表大会、各类委员会作用，构建利益诉求表达机制，以利益表达、利益协调、利益保护等方式，激发参与主体干事创业的动力；同时，强化诚信管理与失信惩戒，约束主体行为，推动多元主体协同共建。二是健全信息公开机制与监督管理体系。聚焦师生的急难愁盼问题，加大信息公开力度，唤起公众参与治理的热情，引导公众形成参与治理的意识；借助信息化平台，拓宽公众参与治理的渠道，为公众提供表达建议的平台，以公正透明的程序和操作保障公众监督的实质性，实现多元协同共治。三是推行共享服务。建设统一的数据共享交换平台，实现资源信息的一次性提交、多系统共用，从而减少信息备份与管理的工作量，有效提高资源使用效率。同时，基于治理主体的实践反馈，不断创新信息化系统应用模型，以提供更加精准化与个性化的服务，让师生切身体会到数字化赋能带来的福利。

图3 基于“共建-共治-共享”的激励机制设计

（三）高校财务数字化治理框架构建

本文提出的“高校财务数字化治理”是指以数据价值为关键要素，以数字技术为主要手段，将规章制度内嵌于治理的各个环节，进行业务流程再造与组织结构优化，形成覆盖战略、业务、财务、监督与调控的财务治理体系，其治理框架如图4 所示。

图4 高校财务数字化治理框架

四、数字化赋能视角下高校财务治理优化路径

（一）强化顶层设计，推进战略业务财务协同化

财务数字化治理的基础在于将治理业务数据化，即通过信息化建设实现业务数据和财务数据的融合连通，以数据治理驱动财务治理。高校应当将发展战略内嵌于财务信息化建设中，构建战略、财务、业务三者协同化的智慧信息系统，实现“战略+财务”、“业务+财务”的深度融合。

一是实现信息化全覆盖，打造端到端的数据共享平台。坚持“一数一源、一源多用”的原则，理顺业务流程与审批节点，制定统一的数据标准，规范数据调整、修改及维护标准；搭建数据共享端口，实现财务和非财务数据端到端的自动化共享；建立财务内部系统与外部业务系统的连接、共享、协同机制，建成基于人、事、物、部门的一张网。

二是坚持战略规划引领，打造层级嵌套的执行监控平台。强化顶层设计，将战略目标进行自上而下的层层分解，并嵌套入信息化业务流程设计之中；构建契合不同部门、不同层级用户需要，且可实时反馈各业务部门战略目标执行进展的信息化监控平台；构建以实时数据为依托，以量化指标为核心的执行考核体系，调动各方的执行积极性，确保高效完成高校财务治理优化目标。

三是推进业财深度融合，打造互联互通的业务协同平台。在进行信息化系统设计时，提前预留数据接口，打通财务平台与业务平台的业务流程断点，实现数据自动流转，推进业务流与资金流、信息流的关联同步。系统可根据不同业务场景，并结合业务数据与财务数据进行智能化评估，实现“业务→财务→决策”的协同分析。

（二）重塑业务流程，推动预算核算决算一体化

预算是财务工作的起点，也是业务部门日常工作的指引；核算反映预算执行情况，是决算的基础；决算作为预算和核算结果的反映，是绩效评价和决策的依据。高校可依托数字技术，梳理预算、核算、决算的流程，搭建相互关联、相互制约的预算核算决算一体化平台。

一是实现管理流程再造。基于“信息表格化、表格流程化、流程制度化、管理信息化”的原则，全面梳理预算管理、会计核算、项目决算等业务活动流程及其内部关联关系，规范各环节的管理要素和控制规则；优化业务平台流程之间的连贯性，按需增减流程环节、数据标识；设置智能化处理规则，以满足跨平台报表生成需求。

二是健全预算绩效系统。以预算项目作为基本单元，按照“预算、决算、绩效评价相结合”的原则，统一预算与决算口径，设计能覆盖预算编制、预算执行、分析与调整、决算与绩效考评的全面预算管理系统。建立分级分类绩效评价机制，搭建部门整体和项目支出绩效评价模块，并将绩效指标嵌入预算管理系统。以多维度数据构建多层次、能实时取数的绩效评价报表体系，实现绩效动态预警与监督。

三是搭建智慧核算云平台。考虑非财务人员对专业术语不熟悉等情况，从业务类型、款项性质、结算方式等多个维度，建立语义转化机制，将业务语言转化为标准化会计语言；开发一键报账系统，实现银校直连的自动结算办理、自动对账；重视财务办事小程序研发，开发票据影像化、票据联查等功能，实现真正意义上的无接触式服务；将核算细则嵌入核算云平台，并根据不同的核算业务场景，在流程中内置不同的业务凭证模板、账簿及报表，实现账务处理全过程自动化。

（三）健全内控体系，推进财务监督管控实时化

全面实施经济活动内部控制是完善高校内部治理结构的必然要求。内控信息化建设是完善内部控制的重要手段。通过现代信息技术手段，能够减少或消除人为操纵因素，有效控制经济业务和与经济业务相关事项的风险[27]。高校应当健全财务治理信息化内控体系，实现规则自动控制、流程自动驱动、数据自动传输、信息自动推送、业务自动贯通。

一是完善制度建设。结合高校实情，将财务管理要求、内控信息化建设规范落实到制度中，明确各层级、各部门、各岗位的权责义务，健全事前规划、事中控制、事后评估的内控闭环管理机制；及时根据政策动态与业务需求变化更新内部控制手册，优化业务流程以满足实际需求；坚持目标导向与问题导向相结合，健全内部治理政策体系，实行“制定—解读—执行—反馈—更新”的动态调整机制，加快各项政策制度的系统集成。

二是优化内控平台。加强对系统数据的保密管理，在数据传输与交换等过程中，对核心数据做好加密、脱敏等安全保护工作；在明确数据整理、分析等责任清单的基础上，设置相应访问权限，避免责任界定、推诿等风险。将财务管理制度、内部控制规范嵌入业务平台，将风险预警、风险评估、内控评价等工作节点整合到信息化平台中；设计数字化会计监督的情境，建立风险指标体系，做到全流程会计监督，实现风险可视、自动预警、跟踪反馈。每一节点的业务流程均在各业务系统中进行，内控平台负责梳理各业务流程的结果数据，并出具相关报表。

三是健全评估机制。根据高校业务开展的实际情况及内控目标，以量化评价为导向，设计一套内部控制综合评价指标体系；基于内控平台与评价指标体系，实时监控评价各类经济业务活动运行情况。在此基础上，逐步将内控评价对象从经济业务层面拓展到全部业务活动，并基于评价结果实时调整完善内控制度和系统流程，持续改进高校内控体系。

（四）注重数据驱动，实现动态决策分析精细化

数据是决策的基础，而决策分析的准确性直接关系到高校资源配置的效益与风险控制水平。高校应树立基于数据驱动的治理理念，将经济业务活动全过程嵌入学校事业发展决策体系中，搭建智能财务决策支撑系统，提升治理水平。

一是加强数据治理。借助数据共享中心对运营管理活动中产生的财务数据、业务数据和其他数据进行集成，形成数据仓库；借助人工智能等技术，基于杜邦分析等各类模型，整理加工财务数据和业务数据、内部数据和外部数据、结构化数据与非结构化数据，从而校准多源、异构的海量数据，挖掘数据规律及其反映的内在经济特征；构建数字化语言表达体系，实现财务数据向业务语言、业务信息向财务语言的实时转换，并将转化后的信息回溯至决策系统供决策参考。

二是构建决策框架。基于决策需求，搭建智能报表、对标预警、风险管控等模块，推进决策驾驶舱平台的建设。将决策系统与财务系统、业务系统对接，实现责任单位、数据资源、指标体系之间的对应勾稽；根据不同业务主题的决策分析模板，将决策分析算法和数据模型结合，形成辅助决策所需要的知识库、规则集，从而实现财务主题及对标主题的综合评价功能。