“推进国家治理体系与治理能力现代化”背景下科研事业单位内部控制建设研究

广东省财政厅2021-2022 年度会计科研课题组

为实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦，党的十九届三中全会指出：“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。”[1]这是继党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后对这一重大命题所做的深化，标志着我国已基本形成主要领域的基础性制度体系，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。

为了更好地适应我国现代化国家治理的需要，财政部门不断加强财政管理和深化财税改革，推进单位内部控制体系建设。近年来，科研事业单位的内部控制管理水平虽有提升，但仍存在对内部控制重视不够、未形成有效制度或制度执行不力、内控系统存在缺陷、内控执行效果差、缺乏有效监控等问题。目前，科研事业单位的内部控制建设与国家治理体系和治理能力现代化的要求还存在较大差距，需要科研事业单位加强和规范内部控制管理并逐步深化。

一、研究意义

内部控制是科研事业单位有效防范风险、保障“权力在法治轨道上行使”、目标得以实现的长效机制。由此可见，内部控制建设与推进国家治理体系和治理能力现代化在目标、方向上保持着高度一致，两者相辅相成、紧密结合、相互促进。国家治理体系和治理能力现代化为单位内部控制建设指明了道路，单位内部控制是实现国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。因此，科研事业单位内部控制建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化就显得尤其重要。

（一）深入贯彻依法治国战略要求

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上强调：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。从国家层面来看，法治是国家和社会治理的基本方式，将内部控制作为实现依法治国的一个重要措施，是有史以来未曾有过的。科研事业单位肩负着科技开发、知识创新的重要使命，以自然科学、社会发展等为研究对象，为社会提供科技服务，对社会进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，是实现科教兴国战略的主导力量，其能否有效履行职能，关键在于能否建立一套完善的内部控制管理体系。科研事业单位内部控制是贯彻落实各级主管部门政策法规，提高依法办事能力，全面落实从严治党及党风廉政建设的重要内容，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，其最终目标是早日实现单位的战略目标，贯彻落实依法治国的战略要求。

（二）着力提升单位公共服务能力

国家治理的现代化有赖于政治、经济、科研等各个业务领域的法治化运行，并在法治轨道上开展各项工作。科研事业单位通过不断建立健全内部控制制度，建立长效保障机制，可以不断完善单位的法人治理结构，而且可结合本单位实际情况，贯彻落实科研领域“放管服”的改革精神，最大限度地管控发展边界，增强领导责任意识，优化监管模式；通过简政放权、建立科研诚信制度等措施，营造办事有法可依的法治环境，保障科研经费使用合法合规、管理高效，有效避免违规违纪情况的发生，进一步提高财政资金使用效率和服务能力。

（三）建立健全防腐治腐制度体系

国家治理现代化需要建立健全惩治和预防腐败制度体系，形成科学有效的决策、执行、监督三权分立制衡机制。正如习近平总书记所说：“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”，并进一步指出：要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐惩戒机制、不能腐防范机制、不易腐保障机制。有效的内部控制通过对业务进行事前、事中、事后全过程管控，可以起到制度笼子的作用。科研事业单位通过建设内部控制体系，实现科研业务全过程留痕管理，并以内部控制管理机制为抓手，从根源上遏制私设小金库、挪用和套取财政科研资金等现象的发生，预防科研腐败行为，营造风清气正的科研生态环境。同时，增强单位的拒腐防变能力，有助于推进建立国家治理体系和治理能力现代化的长效保障机制，也是科研事业单位党风廉政建设的应有之举。

（四）提升科研事业单位履职效能

内部控制作为一项有序、规范、高效的防御性措施，明确了分级管理的经济责任，对单位的经济业务进行合理分类和归口管理，有效减少了繁杂、重复的工作。对科研事业单位而言，内部控制信息化与国家治理现代化的目标一致，都是要提高管理的法治化水平，要充分利用现代科技手段，采取程序化的方法，推动内部控制的实务操作更加科学、精细与高效。信息化管理是整个内部控制体系的关键抓手，能变“人控”为“机控”，有助于提升科研事业单位的履职能力和内部治理水平。

二、科研事业单位内部控制建设的实践过程

科研事业单位内部控制是有效防范单位经济活动风险、规范权力运行的主要手段，也是财会职能转化的重要支撑，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的长效机制。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于创新。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中提出了制度建设和治理能力建设的目标：从2020 年到2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。自财政部2012 年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》），并要求各行政事业单位2014 年正式实施，科研事业单位致力于将内部控制体系建设作为单位持续发展的首要工作，开展了形式多样的内控宣贯工作，如修订完善预决算管理、资产管理、政府采购及绩效管理等内控制度、开展纪律教育学习月活动等。下面以K 单位为例介绍科研事业单位在执行财政部各项政策和工作要求过程中内部控制建设的实践经验。

K 单位是广东省委省政府下设的二级“员额制”管理科研事业单位，职责是贯彻执行上级主管部门下达的科研任务，承担国家、省（市）及地方委托的科研项目。按照财政部组织开展2017 年内部控制报告编报工作的要求，K 单位分建立、实施、信息化三个阶段开展了内部控制制度体系的建设工作，体现了内部控制是一个不断完善和递进式发展的过程。

（一）建立阶段

内部控制建立阶段是指单位六大业务领域的内部控制制度体系正在建立或已建立完成，但未付诸实施的阶段[2]。在建立阶段，K 单位主要从机构设置、风险控制、制度建设等基础工作出发，制定《内部控制建设规划方案》，为内部控制制度实施打下了坚实基础。

本阶段的具体工作包括：①设置内部控制组织架构，建立以法定代表人为核心的内控领导小组，负责协调解决重大事项，监督指导内控工作；②成立由财务部牵头，其他职能管理部门和各科研部门负责人为成员的内控工作小组，负责开展内控建设工作；③成立监督小组，负责全过程监督内控建设情况；④成立以纪委书记任组长的风险评估工作小组，负责识别、分析科研活动中的风险并制定应对策略；⑤通过整体规划，按照“分类管控、分权制衡、专业审核”的思路，确定单位内部控制的内容框架；⑥对预算、收支、采购、合同、资产和建设项目六大重点业务领域的管控现状进行专业分析，对预算编制、经费报销、审核和绩效考核等关键业务进行梳理，绘制业务流程图，制定分类事项审批流程。

通过以上系列工作，K 单位最终形成了涵盖综合行政管理、科研业务管理、资产财务管理和党建工作的内控管理制度体系，实现了对单位经济业务活动的全面、制衡、可操作管控。

（二）实施阶段

内部控制实施阶段是指涵盖前述六大业务领域的内部控制制度体系已完成建立并付诸实施，但尚未采用信息化手段执行的阶段[2]。在实施阶段，K 单位的主要工作是及时更新薪酬管理、财务管理、科研业务活动管理等制度及相关业务流程。

一方面确保内部控制的可操作性、适应性。在这一阶段，内部控制实施环节的关注点落在了进一步完善业务流程，改进不符合实际情况、需精简优化的制度等方面。对原四大类制度重新进行梳理、整合，并划分为综合行政管理、人事教育管理、科研业务管理、资产财务管理、党群纪监审五大类制度，从而使内控工作在新的环境下实现可持续发展，确保内部控制制度体系全覆盖，并最大限度发挥制度体系的整体联动效应。K 单位贯彻落实科研领域“放管服”改革精神的具体措施包括：修订完善差旅费、会议费、仪器设备采购、项目结余资金使用等办法；制订专项经费包干制度、间接经费管理制度，下放专项资金预算调整权至项目负责人；建立科研财务助理制度，使项目负责人从经费报销、项目结题验收等事务性工作中解脱出来，让专业的人做专业的事，使科研人员能潜下心来做研究。这些措施既确保了业务的真实性、可靠性、完整性，又使内部控制制度具有更强的可操作性和适应性。

另一方面检查内部控制的建设成效。K 单位将内部控制规范贯穿到所有业务和业务流程中，检查现有内部控制是否已按照规定的程序和标准得到正确的执行。同时，及时分析薄弱环节，修补执行漏洞，从而形成长期有效的内部控制制度。比如，为了进一步规范国内公务接待行为，严格落实中央八项规定，减少不必要的“三公”经费开支，确保公务活动能顺利开展，K 单位修订完善了公务接待管理办法，将之前的公务接待费用备案表变更为公务接待事前审批表和公务接待报销清单，并规定了具体的接待内容和事项。

（三）信息化阶段

内部控制信息化阶段是指单位内部控制已完成建立并付诸实施，并采用信息化手段执行的阶段[2]。信息技术的应用不仅能规避财务风险，还能减少人为失误带来的信息失真问题[3]。K 单位内部控制信息化阶段始终坚持“以预算管理为主线，资金管控为核心，流程管控为抓手”的理念，立足于已有的内部业务管理系统和综合管理平台系统（以下简称GAOP），并关联广东省财厅建设的“数字政府”公共财政综合管理平台，将其内部控制工作嵌入其中。

目前，K 单位的GAOP 有4 个模块实现了数据联通，分别为合同管理与预算管理、预算管理与收支管理、采购管理与收支管理、收支管理与项目管理。运用信息技术将单位制度和控制要点嵌入GAOP 中，将审批管理交由系统自动执行，既降低了审批的错误率，也减少了财务的审核压力；通过GAOP 办理报销业务，可以自动生成会计凭证至财务核算系统，且该核算系统已联通了“数字政府”公共财政综合管理平台的会计核算模块。K 单位将内部控制工作融入到信息系统中，通过各系统协调运行，并不断调整完善，实现了对部分经济业务活动的全过程控制、追溯和监督，降低了人为操控的差错风险。

三、科研事业单位内部控制建设问题分析

自《内部控制规范》实施以来，财政部持续发文推进行政事业单位内部控制报告的编报及制度建设工作。通过对K 单位（含上级主管部门）及其兄弟单位近两年编制的内部控制报告进行分析，发现自评等级有所提高（见图1），说明科研事业单位的内部控制建设工作水平在不断提高。然而，近五年内部控制报表编报工作自评分析结果显示，评分为优秀的仅占38%，说明内部控制水平有待提升。

图1 K 单位（含上级主管部门）及兄弟单位内部控制报告编报情况

在我国内部控制的制度发布、宣传、建设实施、推广完善发展历程中，K 单位不断深入理解了内部控制建设的意义，并在其建设过程中取得了阶段性成绩。为进一步了解K 单位及其上级主管部门和兄弟单位内部控制建设的现状以及建设中面临的困难和挑战，课题组向科研人员、职能管理人员等发放调查问卷200 份，回收有效问卷196 份。通过对问卷结果进行分析发现，K 单位及其上级主管部门和兄弟单位存在对内控建设认识不足、内控制度体系不完善以及执行不到位、缺乏建设经费和人员保障等问题（见图2），与国家治理体系和治理能力现代化要求还有较大差距，需要不断总结、分析与改进。

图2 K 单位（含上级主管部门）及兄弟单位内部控制存在的问题

（一）重视程度和认识层面有待加强

传统观念认为，科研事业单位的主业是“科研”，存在“重科研轻管理”的现象，对内部控制的认识不足和重视程度不够是影响内部控制建设与实施成效的关键因素。调查问卷显示，上述单位被调查人员中有33.33%认为在实施内控工作时面临着“对单位内控工作缺乏重视”和“内部控制工作流于形式，只与牵头部门相关”的问题。在内控运行过程中，大部分工作主要还是由牵头的财务部门负责，其他部门特别是科研部门的参与度并不高。然而，单位内部控制建设不能仅凭财务一个部门，还需要相关部门（纪检、审计、人事、基建、业务部门）的通力配合。另外，财务部门一人兼职多岗，使得其权威性和独立性不够，内部控制建设难以取得较好的成效。此外，如果单位领导重视不够，没有落实宣贯工作和组织相关培训，会导致非内控工作成员对于内部控制的理解出现偏差。调查问卷显示，有22%的K 单位员工认为内部控制的目标仅是单一的“贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度”或者“加强财务控制和监督，防范财务风险”，甚至有人认为参与内控工作会加重他们的工作负担，并未意识到实施内部控制也是对普通员工的一种制度保护。

（二）内部控制建设体系有待完善

1．改革宣贯不到位，管理机制不健全

近年来，随着科研领域“放管服”改革的深化，为科研人员“松绑”的呼声越来越高。问卷调查结果显示，K 单位被调查人员中有73%的人认为内控工作还需“减少非必要工作程序与内容”，不应让科研人员把时间浪费在与科学研究无关的琐事上，如科研经费预算编制、财务报销、结题验收审计等。因此，在贯彻落实科技领域“放管服”改革和进行内部控制建设时，K 单位仍面临着制度建设的困难和挑战。

一是由于各行业对国家及地方政策法规的理解参差不齐，相关部门没有及时为新的管理机制配套制定相应的实施细则，进行宣贯与指导，单位在制定相关的具体管理规定时，“放”的程度制约了内部控制制度的建设；二是相关行业（如会计师事务所等第三方审计）的审查标准不统一。比如，对于同一项科研业务出现“有的事务所未提出管理问题，有的却提出必须整改”的情况，导致单位无法评判内控制度是否符合“放管服”要求；三是制度体系还不完善，覆盖范围不广泛。如有的单位虽然制定了资产管理办法，但并未针对大型设备的购置、维修维护、报废等业务作出明确规定。同时，管理上也存在漏洞，将大型设备视为一般资产进行管理，这并不符合内部控制的重要性原则。此外，K 单位主要依靠制度来执行内部控制，没有制定专门的内控工作手册为科研人员提供岗位分工和操作指引，无法发挥内部控制的最大效能。

综上所述，如何做到最大程度的“放”和最小程度的“管”，准确把握内控建设的重点和程度，使之与单位业务发展相适应，是一项管理艺术，也是当前科研事业单位内部控制建设面临的难题，需要有全局的意识和谋划。

2．内部控制建设缺乏经费支撑和人员保障

一是缺乏内控建设经费。被调查人员中有42%认为单位内部控制建设面临着“缺乏建设经费”的困难，在内控建立和实施过程中，无内控专项经费投入，如聘请专家开展讲座培训、购置图书资料、与内控建设配套的软件升级改造等经费。此外，也未能聘请第三方机构对单位内控建设情况进行评估与诊断，主要凭借财务人员有限的专业知识以及对内部控制工作的理解来执行，缺少权威性，也影响了内控建设的成效。

二是人员保障力度有待加强。K 单位构建了内部控制工作的组织架构，建立了以法定代表人为核心的内控领导小组，但在实际操作过程中，主要工作仍落在牵头的财务部门和少数人员身上。K 单位人员编制少、财政拨款经费“固化”，基于成本效益考虑，部分岗位一人兼多职，不能确保与科研活动相关的项目申请、内部审批、业务执行、信息记录、监督、评价等岗位相互完全分离。

3．内部监督职能有待加强

虽然K 单位设置了兼职内部审计岗位，但未能对内部控制工作进行全面监督，对制度执行过程和效果没有进行更深入的检查，未能及时发现内部控制制度建设、流程设计及风险评估中存在的问题，并提出切实可行的整改意见和建议，在一定程度上影响了内部控制制度的建立与实施。

（三）内控报告评价结果运用有待加强

自2017 年全国行政事业单位编制内部控制报告工作开展以来，从最初实行单位内部自评，到要求运用内部控制信息系统进行综合评价，不仅完善了内控报告内容，而且提高了报告的编制质量，这充分说明了财政部对内部控制工作的重视。内部控制从单位层面的机构组成和运行情况，业务层面的制度建设、执行和信息化情况等方面进行报告，评价结果分为“差”、“中”、“良”、“优”四个等级，但监管部门并未针对内控报告评价结果制定相应的奖惩办法，对报告评价结果的运用还有待加强。

（四）内控建设信息化水平有待提升

做好信息系统的关联、勾稽审核和预警以及历史数据的统计与分析，进而提升管理水平和工作效率，是大数据时代下内控建设需要进一步完善和思考的问题。

从K 单位内部控制信息化建设的情况可以看出，内部控制虽然实现了信息化管理，但总体来看还未实现全部业务数据的互联互通，以及系统内各模块之间信息数据的同步与实时共享，“数据孤岛”问题仍十分突出。由于系统之间的数据没有完全互通，勾稽关系还需要人工核对，很容易出现误差，且各系统管理人员各不相同，调取一项数据就可能需要很高的沟通成本。因此，内部控制各系统模块之间的衔接有待进一步加强。

四、完善科研事业单位内部控制工作的对策建议

（一）加强全员内部控制意识，从“要我做”向“我要做”观念转变

在内控建设实践中，完成内部控制报告编报工作并不等于做好了内部控制的各项工作，还需要积极宣贯内控工作的重要性，提高全员内部控制意识，要将内部控制工作从“被动应付”转变为“主动作为”。内控工作的全面实施需要内控意识的支撑，只有全体员工都认识到内控的实质是规范行为、提高效率、为单位和个人保驾护航，从思想认识方面真正提升，才能将内部控制落实到具体行动上，提升内控工作效果[4]。

《内部控制规范》第六条规定，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，科研事业单位负责人要树立起本单位内部控制建设“第一责任人”意识，构建内部管理组织架构，推动内部控制体系建设。首先，组建有效的领导小组来执行单位内部控制工作，确保内部控制工作的顺利进行；其次，领导小组要结合本单位实际，分步实施，不断完善；再次，提升行政事业单位内部控制建设和管理工作成效，既需要依托完整管理体系的建立，也要依靠单位全体员工的主动参与[5]。要使每一位员工都在单位层面与业务层面有清晰的责权关系，这样才能保证单位各项规章制度及政策、措施的贯彻执行。

（二）持续深化内部控制体系建设

1．结合“放管服”，建立健全内部控制制度

内部控制规范体系涉及到内部控制的框架、理念、原则和基本要求，是一系列原则指导性文件。经过近十年内部控制建设工作的开展，各单位不断在实务操作中提出各种实际问题，如内部控制风险评估的认定是否正确、分类标准是否合理等，因此还需要出台详细、可操作的内部控制业务指南。

此外，不同单位的类型、业务领域、行业特征各不相同，各科研事业单位可在借鉴别人经验的基础上，结合“放管服”工作要点，按照本单位多元化、多样性的管控要求，建设符合自身特色的内部控制制度体系，并通过内部控制工作手册指导单位内部控制建设。对于具有一定规模的单位，应设置独立的内部控制职能部门落实内控建设工作，并为内控建设提供经费保障，必要时还可聘请第三方机构协助内控建设工作。

2．加强队伍建设，提高人员素质

任何有效的内部控制体系都是基于人的执行，因此加强科研事业单位内部控制工作必须不断提高单位员工素质。提高管理人员的素质，能更好地对内部控制管理工作进行指导；提高普通员工的素质，则能更顺利地推进单位内部控制工作的开展。例如，组织不同岗位工作人员参加相应的专业培训，通过对业务和内部控制知识的深入学习，培养一支内部控制建设的专业队伍，有效促进内部控制建设工作目标的实现。

3．发挥科研事业单位内部审计的作用

内部控制、内审监督、内部巡视是重要的监督手段，三者各有侧重、相互关联。科研事业单位要充分认识到对内部控制建立与执行情况进行监督的必要性和重要性，以内部监督作为内部控制有效实施、内控体系持续完善的重要保障。

一些科研事业单位没有设立独立的内审机构，或者将内部审计工作的重点放在资金的合法使用上，对内部控制执行过程的合理性、合规性重视不够，没有发挥内部监督的作用。

在进行审计监督时，应重点查看内部控制执行效果，通过定期、不定期的监督审查，对单位内部控制制度的执行效果进行评估[6]；要发挥科研事业单位内部审计的作用，保障其独立性和权威性，将内部审计监督融入内部控制的执行中，将“自查常态化”落到实处；要根据内部审计结果提出完善内部控制建设的建议，加强对问题和薄弱环节的整治，强化内部监督效果，全面提升内控体系的有效性。

（三）加大内控评价力度，强化报告结果运用

内部控制评价是揭示内部控制运行中存在的缺陷、风险和合规问题的重要手段，也是检测内控建设有效性的有力措施。内控评价分为内部自评和外部评价。内部自评可结合每年编制的内控报告开展，外部评价则需聘请具有相应资质的中介机构进行，各单位要将二者结合使用，持续优化内控工作。

财政部门及业务主管部门应针对科研单位内控建设进行宣贯和指导，同时建立案例库收录先进内控建设经验并分享给各单位学习。要充分运用内控评价结果，建立健全与内控监督评价结果挂钩的考核机制。比如，将内控评价结果与单位领导任职挂钩，并作为单位考核的重要依据；对内控运行良好的单位给予考核加分、内控专项经费支持等奖励，对内控建设不力的单位或个人给予考核扣分、岗位调整等处罚。

（四）创新内部控制管理系统

《内部控制规范》为科研事业单位内部控制的制度化建设提供了理论和指导，而内控体系信息化为内部控制的落实提供了有力保障。信息系统建设可以将涉及的部门岗位职责、流程标准、金额权限、审批审核依据等内容全部“固化”到系统程序中，自动实现内部控制对各项业务的约束，从而确保各项内部控制工作都能按管理要求得到有效落实。

内部控制是一项常态化工作，内部控制报告的编报也应作为一项常态化工作开展。对于单位内部控制工作，需要建立一个内部控制一体化系统进行日常管理，以便在编制年度内部控制报告时，可实现相关资料的自动提取。因此，建议科研事业单位优化内部控制报告编报系统，将其升级为“内部控制报告编制与单位日常管理为一体”的系统平台，通过数据共享实现系统模块之间的互联互通，实现单位资金“从预算编制→预算执行→财务核算→监督管理→绩效评价反馈→评价结果运用”的全过程闭环管理。基于以上分析，本文提出科研事业单位内部控制一体化管理构想，如图3 所示。

图3 内部控制一体化管理

在原有内部控制报告编报系统的基础上，将其升级为可供单位内部管理使用的内部控制一体化系统，涵盖合同管理、项目管理、采购管理、资产管理和收支管理等日常管理模块，各模块之间实现数据共享。此外，该一体化系统还能建立与其他系统的连接端口，由单位自主设置各模块与其他系统互通数据的功能。

建设单位内部控制一体化系统，能从业务层面提升工作的透明度，进一步提高各业务部门之间工作的协调性，推动内控管理的科学化、精细化；能在管理层面上实现经费支出、采购实施、合同履行、资产使用等过程的自动预警与监管分析，为单位领导决策提供数据支持。

五、结 语

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。国内科研事业单位内部控制规范工作始于2012 年，历经近十年的优化完善和全面推进，内部控制建设对提升科研事业单位内部管理水平、规范内部权力运行、防范舞弊和预防腐败取得了一定的成效。各行政事业单位要不断将内部控制工作引向深入，将制度保障转化为治理效能。本文基于K 单位案例深入分析了科研事业单位内部控制建设过程中存在的问题和原因，并提出解决措施，以期为其他省直科研事业单位内部控制建设提供一定的参考。