高校学术委员会参与治理的制度理想与现实困境——组织新制度主义的视角

王文杰，阮琳燕

（北京联合大学，北京 100101）

一、研究缘起

在国家推进治理体系与治理能力现代化的宏大背景之下，在完善高校内部治理结构的政策话语和改革实践之中，学术委员会的地位被提升至空前的高度。2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》，更是赋予学术委员会“校内最高学术机构”之名，可见对学术委员会的角色期许。但在实践中“学术委员会作用发挥不充分”“高校行政化色彩浓厚”等，一直是被诟病的现实情境。制度理想与现实困境之间的矛盾因何而发，如何改进？本研究拟以组织新制度主义为分析视角，以北京市属本科高校作为研究对象，对此进行探究。

二、文献综述

我国研究者关于高校学术委员会研究的视野从开始就未局限于高校的内部场域，而是将其与教育环境、管理体制等关联。汤一兵[1]针对学术委员会难以发挥作用问题，提出了七个方面的改革建议。这是较早讨论学术委员会的研究文献。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布后，关于学术委员会的研究持续保持高“热度”。当前，学者对学术委员会的研究和讨论，以解决高校内部权力配置失衡等问题为出发点，以完善高校内部治理结构为落脚点，核心关切是促进学术委员会更好地参与治理，推动实现教授治学。

（一）现有研究的主要内容及观点

本文将已有相关研究划分学术委员会“为何存在”“发挥什么作用”以及“如何发挥作用”三类，分别指向学术委员会存在的合法性、权责领域以及与其他治理主体关系协调问题。

讨论学术委员会的合法性，是从讨论高校组织的本质属性和合法性基础开始的。学者们的观点表现出了高度的一致性，即高校区别于其他社会组织的核心要素在于其本质属性是“学术性”，是“学术共同体”[2-3]。高校内部的各项事务都是围绕着其组织功能的实现来设计、组织和运行的，而“学术”事务是“高深”的，对学术事务的管理应该由学术造诣深厚、具有专业判断能力的人员来承担，而学术委员会则是由这类人员代表构成的，这是其存在的合法性基础。

在我国语境下，由国家配给的法律法规，是学术委员会参与治理的“政策”合法性前提，是其“发挥什么作用”的法理依据。学者们对国家相关政策的研究给予了较多关注，既有对政策变迁的研究，也有对当前适用法律、法规和规章等的讨论。共识是，新中国成立后，在国家政策框架下，学术委员会经历了“无—有—无—有”的过程，功能从“虚”逐渐到“实”，反映出国家对高校组织本质认识的深化[4-7]。2014年《高等学校学术委员会规程》发布后，“学术权力的合法性的思想基础已经重新在国家、社会和高校中建立起来，为高校学术权力与行政权力的关系构建奠定了思想基础和舆论氛围”[8]。但也有学者指出，该规程仍存在职责表述不清、没有解决不同政策法规间的矛盾冲突等问题[9-10]。关于学术委员会发挥作用的领域，多数人认为是学术事务，有的学者则对什么是“学术事务”进行追问[11-12]，还有学者认为应是混合型事务[12-13]，综合各家观点，都认为其作用领域是“与学术相关的事务”。

学术委员会与其他治理主体的关系协调问题，是当前理论研究的热点和重点，也是具体实践中的难点，实质是决策权在不同主体之间如何划分和协调问题。研究者认为高校内部存在政治权力、行政权力、学术权力三种主要权力类型[14]。多数学者认为当前学术委员会学术权力被政治及行政权力“侵占”，导致其权力及职能弱化、虚化、仪式化[15]。对此，有人主张将学术事务的决策权从党委常委会、校长办公会“切割”“让渡”给学术委员会，形成党委、校长、学术委员会三个治理主体，将政治权力、行政权力、学术权力三分[16-17]。有人则认为学术委员会在独立行使职权的同时，必须依法接受党的领导和法人的监督与制约[18]。李立国[19]则提出，在国家政策已明确治理结构的情况下，不应再“纠缠”“谁来治理”的问题，而应把重点放在“如何治理”上，围绕治理规则的协调进行讨论，核心目标是形成一个有效的共同决策的过程。

（二）本文对现有研究的深化之处

已有研究或阐释制度理想，或指出现实问题，或提出对策建议，但多是基于经验而思辨后的“意见表达”，缺乏理论视角，对理想与困境之矛盾因何而生的讨论还不够系统和深刻，提出的改进策略也略显空泛或缺乏操作性。本研究拟从两个方面加以深化：一是增加学术委员会研究的组织新制度主义视角，用该视角对矛盾成因进行分析并提出改进策略；二是以3 所北京地方高校为案例，进入内部治理的现实场域进行观察、访谈和实物资料收集，提升研究的实证性。

三、理论视角与分析框架

本研究试图运用组织新制度主义视角，讨论影响学术委员会参与治理的制度性因素，解释现象和问题，分析成因，提出改进策略。

（一）组织新制度主义

20世纪70年代，制度被西方学界“重新发现”并很快成为重要概念框架与研究传统，新制度主义由此而生，其流派众多，但根本性特征是“制度因素是社会分析最恰当的出发点。”[20]迈耶（John W.Meyer）等人将制度研究与组织研究合流，形成了组织新制度主义，该理论以研究组织同形现象背后的原因为逻辑起点，把制度视为组织环境中的现象和过程，从组织场域的层次分析制度。

1.制度的三大要素及合法性基础

斯科特（W. Richard Scott）[21]在前人研究的基础上，将制度定义为“包括为社会生活提供稳定性与意义的规制性、规范性和文化-认知要素，以及相关的活动与资源。”将规制性（regulative）、规范性（normative）、文化-认知性（cultural-cognitive）视为导致各种制度流派出现区别的分析要素，并从遵守基础、合法性基础等七个方面分析了要素之间的差异。规制性要素是正式化的控制系统，强调制度制约、规制、调节人的行为。“权力、惩罚和自利性策略，是规制性要素的核心成分。”[22]规范性要素主要针对社会生活的规定性、价值评价和义务责任性层面，指制度存在说明性、评价性和义务性的维度，包括价值观和规范。文化-认知性要素指建构人们关于社会实在性质的共同理解，以及创造了形成意义的认知框架，行动者的行动是由“外在的”文化框架所塑造的，是行动者“理所当然的”“无意识”选择的行为。他认为合法性是得到社会认可、接受与信任，是普遍化的理解或有价值的、适当的假定，规制性强调遵守规则是其合法性的基础，规范性强调评估合法性的较深层的道德基础，文化-认知性强调共同遵守的情景界定、参照框架。

2.技术环境、制度环境及环境冲突

所有的组织都面对两种不同的环境，即技术环境和制度环境。技术环境是从技术的角度看待组织运行，要求组织的结构和运行程序满足技术“效率”要求，按效率最大化原则运行；制度环境是组织共享的观念及规范，是支撑组织生活稳定化和秩序化的、被普遍接受的符号体系及其共同意义[23]。制度环境要求组织的结构和规则符合社会公认的“合法性”，组织只有采纳社会“广为接受”的形式和做法才能获得普遍认可并继续生存，而不管这种形式和做法是否有效率[24]。

组织是在不同环境压力下运行的，追求对技术环境的适应有时会导致对制度环境的违背，产生合法性危机，追求对制度环境的适应有时会导致效率的降低。不同制度之间常常会存在冲突，即使针对同一项制度，不同个体会将不同的制度基础要素假定为首要的要素，进而决定其行动策略，专业人员易遵守规范性标准，而科层人员则强调规制性标准。

3.制度扩散机制与组织趋同

组织新制度主义者关注到不同组织所处的环境不同，面临的问题也存在差异，但却显示出十分相似的结构。迪马吉奥（Paul J. DiMaggio）和鲍威尔（Walter W.Powell）[25]认为，不同组织之间是因为制度的强制、模仿、规范要求等扩散机制使之表现出趋同的结构。这主要是由于人们普遍接受了一种认为是理所当然的结构，这样的结构有“合法性”，组织只有具备了这种合法性才能够得到理解和支持，才能获得资源得以生存，为此，组织会花很大精力制定一些规则，以获得认同而产生合法性[26-27]。

4.人与制度的关系

组织新制度主义者优先强调社会结构的持续性和制约性，认为行动者的行为受到规则导向和支配，同时制度也对行动者及其行动具有使能（enable）和赋权作用，可以为行动者采取行动、获得权力提供支持和资源。同样，组织新制度主义也关注个体行动者的能动性（agency），认为行动者具有影响社会世界的能力，会采取行动来创造、维持和变革制度，但处在不同社会结构中的行动者之间的能动程度存在极大差异。

（二）分析框架

本文借鉴迈克尔·波特（Michael E. Porter）[28]钻石模型，分析复杂的组织环境、对制度要素的认知差异、制度扩散机制以及人与制度的相互关系等因素对学术委员会参与治理的影响（图1）。

图1 分析框架图

四、研究方法

目前北京的21所市属本科高校可划分为研究型、特色型、应用型3 类①。以目的抽样和方便抽样为原则，本研究在3类高校中各选择1所（C、F、B）为研究对象，采用实物收集法和深度访谈法收集资料。

实物资料主要包括制度文本和档案资料。本文将影响高校学术委员会参与治理的制度划分根本制度、基本制度、具体制度3个层次。根本制度指由党和政府配给的法律、法规及部门规章；基本制度指高校在根本制度框架下制定的内部制度；具体制度指高校内部关于各项事务（本文指学术事务）的工作制度（表1）。档案包括3 所高校过去3年党委常委会、校长办公会、学术委员会的议题及会议纪要等。

表1 制度资料收集表

深度访谈的访谈对象主要包括3 所高校的校领导、校学术委员会成员、教师及相关部门负责人（表2）。

表2 每所高校研究对象类型及数量

在资料分析阶段，对所有资料进行整理和编号，运用情境分析法和类属分析法对制度文本、档案资料展开探索，分析制度环境，反观各类主体参与治理的实际，分析制度因素对学术委员会参与治理的影响。

五、研究发现

（一）三所高校的基本制度趋同

通过文本比较，发现3 所高校在“强制”机制下形成了趋同的基本制度。首先是体系相同，3 所高校都制订了学校章程、党委领导下的校长负责制实施细则、党委常委会议事规则、校长办公会议事规则、学术委员会章程等制度。其次是内容相近，且与上位法或政策的内容趋同，以3所高校的学术委员会章程为例，其文本内容与《高等学校学术委员会规程》高度重合。受访人员如是说：

“这些制度是上级规定的，必须要有，而且基本框架、内容都是固定的，不能随便写。”（M）

“上级经常有各种检查，这些制度都得拿出来，必须要有，执不执行、执行得怎么样先不讨论，首先要有。”（CL、L、M、T）

“内容上我们没有什么‘发挥’的余地，国家都有规定，不这么写不行，学术委员会章程基本就是照搬教育部的学术委员会规程。”（CL、L、M）

（二）不同层次的制度对行为的指引存在较大差异

制度建构了组织并指引成员的行为，高校是在各种制度建构下形成“合法的秩序”的，用理性规则支持工具理性行动，学术委员会参与治理受到制度的指引。

根本制度是形塑高校内部治理结构的“共享观念”。国家法律、法规及部门规章等建构了高校“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。

“国家和上级的规定是硬性的，作为国家出资举办的高校当然要服从和遵守相关的法律、规章和政策要求，反映国家的意志，这是我们办学的基本遵循。”（L1）

基本制度为内部治理结构提供了合法性。基本制度是以符合“共享的观念”为前提，围绕不同事务决策对参与主体、规则、程序等进行设计的制度。通过制度文本及决策生成的档案资料，结合访谈，可以看到基本制度的有些规定并未被很好地执行，但却成为应对外部检查的“必须要有”“必须这样规定”的结构，为内部结构提供“合法性”。

“我们按照国家要求制订常委会、办公会、学术委员会的相关议事规则，很多内容都是固定的，是基本制度安排。常委会、校长办公会规则执行比较严格，学术委员会章程执行起来确实有些问题，一年就开那么几次会，事儿不能等啊，而且按规则，重要的事要在常委会上定，党委是领导核心，是做决策的。”（M）

具体制度切实指引着组织及个体的行为。具体制度对各项事务治理给予了更加明确的、可操作性的“规定”，明确了决策的主体、参与方式与规则，在现实中真正地指引着组织及成员的行为。

“教务、科技等部门就是管理教学科研的，很多事他们出政策、组织执行。学术委员会管不了那么多事儿，一是没机制，二是委员们也没积极性、没时间。”（C）

“具体的事儿，各个负责的部门都有制度，都要按制度办，学术委员会章程太原则了，操作起来无从下手。”（M）

“我们一直都是这么做的，按制度办，很公平，大家也没意见啊。”（M）

“谁按学术委员会章程办啊，那领导能同意吗，部门也不会让啊，都是这些部门在主持干这些事儿。”（C）

（三）学术委员会参与治理频次低、范畴小，决策控制程度弱

通过查阅3 所高校的制度以及2018年的档案资料，学术委员会与常委会、校长办公会治理事项范畴、会议召开频次、权限如下表（表3）。

表3 高校主要治理主体治理概况

通过分析B 高校的档案资料发现，学校学术委员会参与内部治理主要存在以下几方面的现实困境。一是运行频度低。2017—2018年召开全体会议共5 次，而2018年，常委会、校长办公会各召开28次。二是参与治理的事项少、范畴领域小。2018年，学术委员会的议题19 项，涉及评审教师申报的科研项目，审议科技处、人事等管理部门提交的相关管理制度等。而常委会议题243 项、校长办公会议题114 项，内容涉及学科、教学、科研、师资队伍建设等方方面面。三是决策控制程度弱。常委会、校长办公会几乎都是对事项进行决策，印发《会议纪要》，各相关部门执行，学术委员会多是对管理部门提交的事项进行审议、咨询，直接决策的事项极少，决策控制程度弱。

六、研究结论

学术委员会参与治理既受制度环境的影响，也受外部环境影响，同时也与个体对制度要素的认知相关，还可以看到个体对制度的能动作用。

（一）制度环境冲突导致学术委员会参与治理的行为与制度约定呈现“松散耦合”甚至“脱耦”状态

斯科特认为，当“面对各种各样相互矛盾甚至冲突的制度环境要求……不同的组织个体采取不同的应对策略，或者使其行动与组织结构脱耦，或者使其组织结构不受环境要求的影响。”[22]学术委员会处于多重制度构建的环境中（图2），不同层次制度之间、同一层次不同制度之间、同一制度不同个体理解之间，均可能存在冲突。

图2 学术委员会治理的制度环境

第一，制度文本对学术事务治理主体的表述不清晰，主体间权责边界未明确界定，引发认识冲突。以B校为例，依该校学术委员会章程规定，学术委员会应在学科建设、学术评价、学术发展等事项中发挥作用，但同时在其常委会、校长办公会的议事规则中也有对这些事项进行决策的表述，这为其抛开学术委员会而直接进行学术事务决策预留了很大的制度解释空间。现实情境中，3 所高校的学术事务决策由党委、管理系统承担得多（表4），学术委员会被边缘化[29]。

表4 学术事务治理主体（制度规定与现实情境）

第二，对制度文本理解的冲突。《高等学校学术委员会规程》明确规定学术委员会是校内“最高学术机构”，但“‘最高学术机构’这一概念就值得商榷，所谓‘最高’究竟是指学术委员会享有‘最高学术地位’还是行使‘最高学术权力’，若理解为‘最高学术地位’，学术委员会可被解读为一个纯粹学术研究机构，其权力可能被架空。”[30]如果是最高学术决策机构，则要对学术事务“拍板”，那与党委对重大教学、科研等事项的决定权如何协调？与校长全面负责教学、科研等工作如何处理？

第三，具体制度解构学术委员会权责的现象普遍存在。3 所高校各类学术事务管理都有详细的具体制度指引，管理主体多是按一定之规由各类人员组合而成，并非学术委员会或其专门委员会，实际“解构”了基本制度中规定的学术委员会的权责。从B高校的案例（案例1、案例2）看，管理部门实际主持着全校的学术事务，学术委员会在治理中的主体地位被“忽略”，权责被解构。

（二）外部环境形塑了不同制度的刚性差异

在复杂制度环境中行动者受哪种规范或合法性的支持，就会有相应的行为选择策略，规制性越强的制度，组织成员对其遵从性越高。高校内部治理结构是不同层次的制度网络以及制度的不同要素之间相互依赖和强化构成的一个合法性社会框架，合法性具有垂直分布的特征。“政府最终必然会作为第三方面而介入合约的监督和实施，并成为实施强制的根源”[31]。高校领导班子成员由政府任命，履职得到强有力的政府的支持，同时也承受来自政府的监督、考核等压力，其行为更倾向于科层化。学术委员会成员经选举产生，由校长聘任，其履职得到支持的力量相对较弱，对学术事务治理更多受价值判断指引。当前政府对高校的考核多是针对党委、行政系统的，对学术事务的考核多是柔性评估。不同制度的刚性受外部环境影响程度存在显著差异（图3），学术委员会章程的刚性被相对弱化。

图3 学校制度受内外部环境影响程度

“巡视、巡察就是看党的领导情况，学术事务是学校的核心事务，是立德树人的重要方面，党委肯定是要靠前指挥的。”（L）

“党委领导不等于党委包办，领导应是宏观的、方向性的，操作层面还是应把权责下放，但从‘保险’角度看，党委直接管，可以理解为党委更负责任。”（C）

（三）对制度要素的认知差异影响学术委员会的作用发挥

3 所高校无论是哪类受访者，都认为“校领导”是包括学术事务在内的各项事务的决策者。“大主意由领导拿”，这是学校领导层“理所当然”地对学术事务进行决策背后的文化-认知逻辑，与民族文化传统相关。不同学术人员对假定为制度首要的要素认知不同，在与管理主体“谁来治理”“如何治理”产生冲突时，会采取不同的行动策略：持规制性认知者采取策略自利的理解，持规范性认知者或采取无奈失望的顺从，或采取价值信仰下的坚持与抵制，“认死理儿”（图4）。

图4 不同主体的制度认知及行为选择

（四）个体的能动作用影响学术委员会作用发挥

本研究发现“开明领导”“学者型领导”“尊重教师的领导”会比较重视制度的规范性要素，在行政权威与专业权威两者之间采取协调策略，其学校学术委员会作用的发挥就会相对充分。学术委员会中的“学术权威”如果更遵从制度的规范性，当与科层权威产生冲突时，会向管理人员“发难”，得以更深入地参与治理。

七、讨论：改进策略

本文提出如下改进策略，以促进学术委员会参与治理的现实情境更接近于制度理想。

（一）促进形成学术委员参与治理的“共享的观念”

访谈发现大多数受访者强调科层、弱化专业，官本位、管理和被管理思维仍是广泛认知，学术本位、共同治理的观念尚未形成。前文所述案例，该校学术委员会无条件接受，且认为“程序公正”“结果透明”。“好的大学治理是在尊重学术组织特性的基础上在科层制与民主协商制度之间保持平衡。”[32]学术委员会要更好地参与治理，首先要促成回归学术本位和共同治理的观念。在科层与专业两种权威互动中，学校内部治理会呈现出几种不同的特征（图5）：当科层化程度高、专业化程度低时，学术委员会受到“压制”；反之当两者协调较好时，学术委员会可以更好地发挥作用。

图5 学校管理结构与学术委员会作用发挥

在促成“共享的观念”中，政府人员的观念也很关键。政府人员应深化对高校本质属性的理解，真正尊重大学自主权，给高校推进“教授治学”以自主空间，在检查、考核中，防止将“加强党的领导”等同于党委“包办”全部事务。

（二）细化学术委员会参与治理相关制度条款并强化监督

“大量的案例研究发现，已经确立的制度程序与实践活动脱节是一种普遍现象。”[33]本研究发现，学术委员会参与治理的行为与制度之间“松散耦合”甚至“脱耦”现象较为普遍。组织新制度主义认为“规则对必须进行的行为规定的明确性程度”、对行动者“行为受到外界的监督而必须服从的程度”以及“第三方获得的运用规则和解决争端的授权程度”越高，则制度的“规制性”越强，对行为的指引就越有效。要促进学术委员会切实发挥作用，首先要细化其参与治理的事项范畴，建立清单；其次要明确共同治理的各主体的权责边界；第三要强化对制度执行的监督。汪洋和龚怡祖[7]认为，《高等学校学术委员会规程》对学术委员会的职权规定模糊不清，为行政介入学术事务预留了空间，要划定事务清单、理顺与已有学术组织的权源关系和职责关系、强化学术权力的规制机制。廖湘阳[12]提出学术委员会运行应当聚焦于需要共同治理的混合型事务，在互动体系中发展出自行的行动策略和决策原则，促成共同决策过程，达成善治。

（三）重构相关具体制度，学术委员会要参与制度性决策

本研究发现具体制度解构学术委员会权责的现象普遍存在，众多具体制度条款与基本制度约定的“价值”相违。因此，在保持“价值”一致的基础上，科学、详细地重构具体制度，是保障学术委员会依法、科学、有效参与治理的必须之举。不同层次制度间内涵的一致性程度，会导致学术委员会参与治理形成不同态势（图6）：当根本制度的规定，在基本制度和具体制度层面得以很好体现时，学术委员会就能有效发挥作用、治理的主体地位得到彰显；反之其职能会被解构。

图6 多层次制度内涵一致性与学术委员会的作用发挥

在重构具体制度之时，学术委员会参与“立法”即参与制度性决策十分重要。毛金德和朱国利[34]认为，制度性决策权是大学内部治理的核心权力，在具体制度重构中，要摈弃“行政-学术”对立思维，而应基于共同的组织目标促进多元主体参与，使各层次制度的内涵保持统一。

（四）统整学术委员会的学术权力并完善其决策执行的组织体系

高校内部存在许多学术事务管理组织，其权责被具体制度予以确认。而《高校学校学术委员会规程》等根本制度规定的学术委员会的权力在实践中被碎片化。“后规程时代”需要将碎片化的学术权力“统整”，真正发挥学术委员会“最高学术权力机构”功能[35]。可行的办法是将上述学术组织改组为学术委员会的专门委员会，接受学术委员会的监督指导[36]。统整学术权力，还需要建立学术委员会决策执行的组织体系。刘献君[13]认为，要在大学内部治理结构中明确学术委员会的决策地位，协调学术委员会与行政职能部门的关系，使学术委员会决策能够通过职能部门落实。本文认为，可对教务处、人事处、科技处等部门的职责和人员等加以调整和完善，将其同时作为学术委员会相关专门委员会的秘书处，执行学术委员会的决策。

（五）发挥人对制度的能动作用

萨乔万尼（Thomas J. Sergiovanni）认为，领导的权威有科层权威、心理权威、技术-理性权威、专业权威和道德权威等五种来源，道德权威源于责任感、义务感和共享的价值观与理念等，有价值的领导者要将道德权威置于首位，将领导活动看作是为了共同体成员共享的理念服务，学校共同体的“行事理由”才是领导的本质问题[37]。实质就是基于高校是学术组织这一“共享的观念”认知，强调制度“为何如此”背后的“规范性”因素。学校的领导者对学术委员会参与治理的相关制度是否会采取一些“能动”活动而使这些制度得到实施和遵守，对学术委员会更好地参与治理至关重要。同时学术委员会负责人和成员要在“求真”时“据理力争”，要对参与治理抱有饱满的热情并提升治理能力，发挥其对组织遵守制度的能动作用。

新时代的中国高等教育要实现进一步发展并在国际竞争中取得优势，提升内涵质量是“能赢”的最终武器，完善内部治理则是提升质量的组织保障，坚持问题导向，进一步促进学术委员会参与治理、有效推动教授治学则是完善内部治理的关键环节。

注释

①资料来源：中共北京市委北京市人民政府《关于统筹推进北京高等教育改革发展若干意见》（京发〔2018〕12号）。