公有资产出资为主的独立学院转设战略设计——基于利益相关者理论视野

毕文健

（1.南京理工大学泰州科技学院，江苏 泰州 225300；2.南京师范大学教育科学学院，江苏 南京 210097）

独立学院诞生于20世纪末，是由普通高校按照新的机制和模式试办的本科院校，在推动我国高等教育大众化的进程中发挥了重要作用。然而，无论在资产组成、运行机制还是院校文化方面，独立学院均处于“非公非民”的状态，与现行的高校管理、资产管理、人事管理、财政资助体制不对接，所以支持受阻，发展受限。教育部在 2006年、2011年、2017年、2018年、2020年和2021年的普通高等学校设置工作意见及独立学院转设工作方案中，持续对转设工作提出要求：从“视需要和条件逐步转设”到“把独立学院转设作为高校设置工作的重要任务，坚持‘一校一策’，平稳有序、好中快进推动转设”[1]，推动转设的力度逐步加大，独立学院转设进程明显加快。前期独立学院转设基本实施了“股东优先”战略，“主要出资方”是决定独立学院转设走向的关键因素。因此，本研究首先基于主要出资方视角，将全国已经转设及待转设的独立学院分为“以公有资产出资为主的独立学院”（下文简称“公有独立学院”）和“以非公有资产出资为主的独立学院”（下文简称“非公有独立学院”）。对已转独立学院转设前后的主要出资方进行比较分析，发现“公有独立学院转设难”问题。为破解此难题，聚焦现存公有独立学院的主要出资方，展开再一轮细化分类，进一步把握发展现状。鉴于独立学院转设是继独立学院创办以来利益相关者的再次博弈，采用利益相关者理论视野，进行独立学院转设中的利益相关者审计，析出主要利益相关者和优先次序，提出综合战略计划。

一、我国独立学院主要出资方的调研及归类

2008年我国共有独立学院330 所，达到设置数量的高峰。从2008年至今，全国已有160 所独立学院转设为159所本科高校（有2所独立学院合并转设为1所民办高校），去除停办的6 所，现存164 所，尚有约50%的独立学院待转设（数据截至2021年11月23日）。调研显示，独立学院的举办协议由母体校与主要出资方签订（“主要出资方”是指出资类型为“货币、实物、校舍或建设用地的使用权”等，且出资资产估值超过独立学院总出资额50%的出资方），长期以来，主要出资方保障了学院的存续；而转设中，独立学院的“资产过户、办学条件补充、债权债务、经费支持”等关键问题均与主要出资方高度相关，因此前期独立学院转设的话事权由主要出资方掌握。

本研究采用内容分析法，对独立学院的主要出资方展开调查：一是登录全国独立学院官网，逐一采集各独立学院主要出资方信息；二是对于出资方是企业的独立学院，借助全国企业信用信息公示系统，查询企业类别，并了解企业深层股权结构，判定独立学院公有资产所占比例。经调研，全国独立学院的主要出资方类型包括：1.地市区县政府；2.政府部门；3.事业单位；4.全民所有制企业；5.有限责任公司（国有独资）；6.有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资，独资方是政府部门、事业法人或国有独资公司）；7.有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资，独资方是国有控股公司或公有资产超过50%的有限责任公司）；8.有限责任公司（国有控股）；9.有限责任公司（公有资产超过50%）；10.股份有限公司（国有控股）；11.有限责任公司（公有资产少于50%）；12.股份有限公司（公有资产少于50%）①；13.高校基金会；14.个人；15.外资企业。本研究将国有资产、集体资产界定为“公有资产”，将公有资产以外的民营资产、个人资产、外资等界定为“非公有资产”；以此类推，将主要出资方为1—10 类的独立学院归类为“以公有资产出资为主的独立学院”，将出资方为11—15 类的独立学院归类为“以非公有资产出资为主的独立学院”②。

二、我国已转设独立学院转设前后的主要出资方分析

根据调研结果，笔者对已转设的160所独立学院转设前后的主要出资方展开研究。主要通过登录院校官网的新闻、大事记、发展历程等栏目，追溯其独立学院办学时期的主要出资方；同时通过教育部函件以及转设后院校章程，收集转设后的院校信息。结果如下：

从已经完成转设的独立学院转设前的主要出资方来看，非公有独立学院是转设成功的主体，占转设成功独立学院总数的78%；公有独立学院转设成功的相对较少，占22%。从转成后的院校性质看，转成民办的占转成后院校数的84%，是转设的主流方向；转成公办的占16%，是2020年后的新趋势。从转设前后院校主要出资方的匹配来看，“民转民”占75%，“公转公”占13%，“公转民”占9%，“民转公”占3%，“民转民”和“公转公”更为顺畅。

综上，因非公有独立学院举办方背景单一，转设路径清晰，转设成功的独立学院数量多；而公有独立学院转设过程中存在的壁垒多，转设路径不明，转设成功的独立学院数量少。公有独立学院是下一步转设工作的主体，公有独立学院转设难是影响独立学院转设进程的关键问题，资产性质是影响转设的重要条件。

三、全国正在运行的公有独立学院主要出资方的再一轮细化分类

根据调研结果，本研究将全国正在运行的164 所独立学院分为公有独立学院94 所（57%）、非公有独立学院70 所（43%）。公有独立学院超过现存独立学院的“半壁江山”，在独立学院转设大局中举足轻重。因此，本研究重点聚焦94 所公有独立学院的主要出资方，展开再分类研究。

逐校剖析显示：公有独立学院可再分为“地方政府+”模式（26所，28%）③、“母体校+”模式（55所，58%）④、“公有企业+”模式（13 所，14%）⑤。按公有资产出资占比，可细分为“全部由公有资产出资的独立学院”（77所，82%）和“公有兼非公有资产出资的独立学院”（17所，18%）。按照有无企业参与出资，可分为“无企业出资的独立学院”（54 所，57%）和“有企业出资的独立学院”（40 所，43%）（见表1）。可见，“母体校为主要出资方的独立学院、全部由公有资产出资的独立学院、无企业出资的独立学院”占比相对较大，说明现存公有独立学院资产的公有化程度高，对转设为营利性民办院校的接受度低。此外，94所公有独立学院共计23种投资模式，说明很难用一种转设战略包容所有，需要因校制宜、因地制宜，这是本研究的难点所在。

表1 全国现存94所公有独立学院主要出资方统计表

四、公有独立学院利益相关者审计

独立学院转设是多个利益相关者群体基于利益关系的互动交易过程，属于利益相关者理论的适用范畴。弗里曼将利益相关者定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标的过程影响的所有个体和群体”[2]。以此类推，独立学院转设的利益相关者即能够影响独立学院转设目标的实现或者受到独立学院转设目标的实现过程影响的所有个体和群体。原珂、阙海宝等研究者均曾使用利益相关者理论来研究独立学院，但由于独立学院出资方式的多样以及利益相关者的多元，呈现出复杂多样的利益网络，很难寻求到共性需求及解决路径。本研究聚焦现存公有独立学院，将“出资方、母体校、独立学院（含自有师生）、政府、学生家庭、用人单位”等利益相关者纳入研究范畴，展开利益相关者审计。

1.陈述独立学院转设任务

综合教育部办公厅2020年印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》[3]等相关文件要求，独立学院要顺利完成转设任务，必须完成“办学条件达标、资产确权、师生安置、债权债务清理、过渡期平稳办学、明确办学定位及发展方向、后续投入”等核心转设事项。根据对任务、转设事项以及一般利益相关者的关系分析，可以构建出公有独立学院利益相关者/转设工作成功矩阵，以显示各利益相关者对各个转设事项取得成功的重要性（见表2）。

表2 公有独立学院利益相关者/转设工作成功矩阵

调研显示：出资方负责资金保障，对于转设中的资产过户、补充办学条件、债权债务清理、后续投入等事项至关重要；独立学院（含自有师生）负责有序办学，对于师生安置、过渡期办学等事项的推进至关重要；母体校是推动转设的责任方，与平稳转设高度相关，且与债权债务事项也有着相关性。同时，政府负责统筹推进和判定转设规范与否，是独立学院转设的直接利益相关者。此外，因部分国有公司在经营过程中借助了金融手段，因此金融机构与部分独立学院的转设存在相关性；考生家庭、用人单位分别是独立学院的生源供给者、毕业生接收者，与转设间接相关。根据相关度总分排序，“出资方、独立学院（含自有师生）、母体校、政府”四个利益相关者群体对独立学院转设相对重要。

2.识别利益相关者事务及其关注的问题

笔者选取南京理工大学泰州科技学院、南京邮电大学通达学院、东南大学成贤学院等公有独立学院作为案例，对母体校、出资方负责人、教职工、学生进行访谈；同时系统梳理研究者的相关论文，梳理独立学院转设过程中的瓶颈及阻碍。结果显示，公有独立学院转设难的问题集中表现在“后续资金支持、办学条件补充投入、厘清资产权属、母体校无形资产清算、自有队伍转岗分流”等工作不到位、无对策。笔者通过访谈，确认了利益相关者的立场，形成公有独立学院转设利益相关者/问题矩阵（见表3），以帮助独立学院转设推动者判断各利益相关者团体所关注的敏感问题或者必须加以解决的重要事务，有利于总体转设方案的制定。

表3 公有独立学院转设利益相关者/问题矩阵

调研显示，办学条件补充以及后续投入困难是事关出资方的关键问题。现存独立学院，若按照“无企业出资‘转公’，有企业出资和非公有独立学院‘转民’”的预设，转设完成后，公立高校预计增设约54所，民办本科院校预计增设约110所，再加上我国原有的约240所民办本科高校[4]，全国民办本科院校最少将达350所，超过全国1999年以后升本的693 所新建本科院校的50%[5]，地市高等教育将形成“公办民办平分秋色”的新生态。而实际情况是，虽然地方经济社会发展对公立本科确有需求，地方政府有意愿接收，但三线以下城市地方财政支持困难，所以谈判僵持；由于政府对于公办院校与民办院校的资源配置存在较大差异，且缺乏公开公平的资源分配竞争机制，社会未形成捐资办学的氛围，所以计划转设为非营利的民办院校将存在后续投入困难。

厘清资产权属、完成资产确权是事关出资方和母体校的关键问题。当前公有独立学院资产权属公私混杂。由案例分析可知：第一，94 所公有独立学院中，有43 所公有独立学院由企业全资或参与出资，企业希望合法“营利”，独立学院的土地、校舍均是其可供运作的资本，已经成为其经营链条的一部分，独立学院只拥有土地、房产的使用权，由于企业在经营建校过程中存在负债或抵押未到期等状况，要求债务随产权一同过户。第二，“母体校+”模式独立学院使用母体校校区是常态，同时有的独立学院土地在母体校名下，但独立学院使用自有经费在土地上盖楼，也无法办理房产证。还有的公有独立学院由公立大学与公办高职共建，或者有公办地方院校并入独立学院，资产需要厘清。

母体校无形资产投入未体现是事关母体校的关键问题。母体校输出资源举办独立学院的目的之一是希望盘活资产，而多数母体校注入独立学院的品牌等无形资产未被估值和给予相应的回报、清算。母体校品牌资产是否可以作为国有资产对新设高校的扶持，以减少“分手费”的纠纷[6]？对此需要出台配套管理规定。

自有教师及管理队伍的妥善安置和职业生涯的可持续发展是事关自有队伍的关键问题。与非公有独立学院主要转设为民办应用型本科的单一路径相比，公有独立学院可转向“公办、民办”两种性质以及“研究型大学、应用研究型大学、应用型大学、职业本科”等多种类型，转设带来办学性质、类型、定位的变化，独立学院培育近20年的队伍需要转岗转型。

3.评估前期独立学院转设的利益相关者战略

调研显示：前期公有独立学院的转设战略基本上是基于经济人假设，由出资方和母体校谈判，采取了“股东优先”战略；独立学院（含自有师生）作为独立学院的创业者、建设者和利益攸关者，被采取了忽略策略，仅成为转设方案的被通知方，其利益诉求未得到重视和倾听；而且独立学院转设工作组与政府的过程性沟通不够，转设中的风险隐患未得到及时上传。作为按民办机制运作的教育组织，独立学院按照学术逻辑、市场逻辑、社会逻辑相结合的逻辑体系运行[7]，因此其在转设过程中，需要构建主要利益相关者参与的民主决策机构及平台，实施充分、动态的信息公开和协商。

4.调整利益相关者的优先次序

“出资方、独立学院本体（含自有师生）、母体校、政府”等四个利益群体对独立学院转设战略至关重要，独立学院转设战略也影响四个利益群体，不可偏颇一方。因此，必须调整“股东优先”战略，做到在重视主要出资方利益诉求的同时，兼顾“独立学院本体（含自有师生）、母体校、政府”的利益诉求。

五、公有独立学院转设的综合战略计划

对照弗里曼的利益相关者战略，独立学院转设的四个主要利益相关者群体中，出资方能够在较大程度上帮助实现转设目标，属于具有较高合作潜力和较低竞争威胁的攻击性利益相关者，应实施进攻性战略计划；政府负责统筹协调来推动转设，还负责转设的把关审批，属于具有较高合作潜力和较高竞争威胁的摇摆性利益相关者，应实施“改变规则”计划；独立学院（含自有师生）是决定能否平稳过渡的关键一方，是具有较低合作潜力和较高竞争威胁的防御性利益相关者，应实施防御性战略计划；独立学院转设后将脱离母体校，因此母体校属于具有较低合作潜力和较低竞争威胁的牵制性利益相关者，应实施牵制性计划（见图1）。需要指出的是，计划的简单相加可能无法为独立学院转设形成完善方案，因此，必须将这些计划结合起来，以回应多个主要利益相关者群体的关切[8]。

图1 公有独立学院转设的利益相关者战略

1.公有独立学院利益相关者共有的转设愿景

要实施利益相关者综合战略计划，需要辨认出利益相关者行为和目标的共同性。通过登录独立学院官网、国家“事业单位在线”网站以及实施案例访谈，综合可见，约70%的公有独立学院办在三线以下城市或新一线、二线城市的郊区，所在地域因缺乏本科教育或高等教育基础薄弱而引入独立学院。笔者展开进一步的利益相关者分析。从出资方的角度来看，地市区县政府出资举办独立学院的目的在于发展地方高等教育事业，所注入的资产不以追逐利益为目的，更重社会效益，虽有17所公有独立学院的办学许可证上标明国有企业和母体高校合作办学，但这些国有企业只是“壳”，转设工作由地方政府直接与母体校谈判，地方政府不可能、也不愿意将其交由非公有资产收购，政府直接参与独立学院治理，旨在打造“城市民生工程”；而母体校出资举办独立学院的目的之一是拓展高等教育资源服务，形成事业版图的延伸；此外，“公有企业+”模式独立学院中，60%的出资方是由地方政府作为实际控制人的城投公司、教育发展投资公司等，此类公司受地方政府委托出资建设，办学目的仍是公益性的——建设地方人才高地。从独立学院（含自有师生）的角度来看，与母体校频繁的资源、文化互动以及对公立院校管理模式的复制，使得自有师生高度认同公立院校的管理思路和文化。从政府部门的角度来看，江苏省现存独立学院中，52%的公有独立学院由省事业单位登记管理局登记，可查到的浙江、广西、福建等多个省份的部分独立学院也登记为事业单位法人，还有的地方政府给予学院国家事业编制、实行公费招生，部分学院在其官网上自我定性为国有、公办。因此，公有独立学院的公益性办学导向占主导地位，希望在转设中延续这种文化积淀和发展方式，主要利益相关者普遍具有“公办”或非营利性民办院校的转设愿景。

2.公有独立学院转设战略计划

（1）进攻性计划

进攻性计划是指从攻击性利益相关者——出资方的角度考虑，将转设方案与出资方更为赞同的计划联系起来，激发出资方的合作潜力。

第一，“地方政府+”模式独立学院的转设方案设计。“地方政府+”模式独立学院由地市区县政府主导引入，是区域经济社会发展的组成部分。从地方政府的角度考虑，应将此类独立学院的转设放置到区域发展和高校设置大局中，根据区域高等教育的“地理布局、层次体系、类型安排、短板缺失”来设计转设方向，其转设的主要方向是服务地域发展的大学。如所在区域缺少以地方命名的公立本科院校作为城市“名片”，则可在地方政府支持下转设为市属公立本科院校，圆地方百姓的“大学梦”；如所在市县尚无综合性地方大学，则可与现有地方本科院校合并，最佳方案是合并院校与独立学院间学科专业互补，能够实现资源整合与共享，政府资金则用于统筹扶持重点学科专业，为打造地方综合性大学做准备；如所在区域需要补充研究型大学，独立学院的转设目标可以定位在应用研究型大学，引入或共建高水平管理团队、教学科研团队、平台和机构，建成区域教育创新的“硅谷”，提升区域高等教育层次；如区域现代职业教育体系缺少本科层次职业学校的新类型，则可联合地方优势产业行业，对接地方丰富强大的产业资源，共建地方职业本科。

第二，“母体校+”模式独立学院的转设方案设计。“母体校+”模式独立学院根植于母体校，由母体校负责教育教学，继承了母体校的品牌专业、学科优势、公办文化，与母体校血脉相连，是母体校事业发展的一部分，因此其转设应考虑母体校的发展规划。根据《教育部关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》中“引导高等教育资源在省域内向人口集聚且有较好办学支撑基础的地级市延伸”[1]的要求，在母体校办学资源的可移植性和支持的可持续性等现实条件具备的前提下，拓展区域面向，其转设的主要方向是母体校同省份分校（或校区）。借鉴中国大学的多校区办学经验，具体的布局设计有三个方向。一是学科专业互补：或是将母体校相关传统优势学科设在分校，将分校建成优势学科的拓展与提升基地，延展母体校特色；或是将新兴学科设在分校，打造面向新地区的优势学科和新兴学科的教学科研基地，成为母体校新的增长点；或是面向所在地方产业集聚及创新发展需求，从本部整体调拨相关院系设在分校，本部提供学科专业师资和研究力量支持，分校成为本土人才培养、高新技术研究和成果转化、高层次决策咨询的重要基地。二是办学功能互补：将中外合作办学项目、继续教育学院等设在分校，打造成母体校为地方提供人才培养和经济科技发展服务的基地。三是类型互补：或是转成与母体校同一类型、同一规格、同一标准的同省异地校区；或是将独立学院转设为与母体校研究型（或应用研究型）错位的应用型分校，将母体校应用技术性学科专业、工程师学院等移至分校，形成工程教育的品牌和特色。

第三，“公有企业+”模式独立学院的转设方案设计。“公有企业+”模式独立学院的出资方主要是市属国企或行业企业集团，旨在建设成地方产业行业的人才教育中心，其转设的主要方向是非营利性服务行业大学。因此，此类独立学院应从企业角度考虑，由行业龙头企业接盘，将学科专业进一步聚焦，深化行业化进程，举办具有行业特色的非营利性本科，建设产业行业人才的摇篮。

（2）“改变规则”计划

“改变规则”计划是指对于摇摆性利益相关者——政府，改变政府与独立学院转设的互动规则，增强政府影响转设的能力。

第一，对于拟转设为地方公立本科院校但地方财政难以支撑的问题，设立“公办高校、民办收费”的过渡政策。公有独立学院转设公办本科后，保留一段时间的民办收费，学校自收自支，公办、民办两种机制聚力发展，可参照“万里模式”[9]。具体而言，学校以国有性质的身份办学，以学校资产的国有属性来保证教育的公益性；同时，以转设后院校的自筹资金投入和教育成本收费为主要经费来源，形成教育成本收费、院校自筹资金、省市财政性专项经费、成人教育和社会服务收入、其他捐赠和投资等多渠道筹资的经费保障状态，以利转设愿景达成。

第二，对于转设为民办本科院校经费不足的问题，建议政府完善财政拨款机制。以康奈尔大学为例，作为非营利性私立大学，它有3 所本科学院和1 所研究生院属公立部分。公立学院也被称为合同学院，由纽约州政府按合同方式给康奈尔大学拨款，设置本州发展工农业急需的专业，培养本州社会经济发展急需的人才[10]。因此，面对公办、民办院校共同服务区域发展的现实状况，地市财政应转变资源分配和管理方式，建立面向民办本科的制度化的财政拨款机制，并在收费政策上给予民办本科更灵活的定价权限等。

第三，建议政府建立以项目为导向的竞争性资源分配机制。早在20 世纪50年代，美国的经济学家弗里德曼就提出把公共服务利用市场机制来经营的设想[11]。面对公办、民办两种性质院校同台竞技的格局，政府应采取以项目为导向的竞争性拨款制度，转设后的院校在平台建设、科研立项、评奖评优等方面平等参与竞争，并争取被列入承接政府各类购买服务的主体推荐目录，获得同等支持。

第四，面对转设后学院资源紧张的状况，由政府主导构建地方本科院校联盟。参照美国加州大学总校校长克拉克·克尔的多校园大学系统管理思想，政府牵头地方其他院校，共建松散型的本土院校联盟，建立打通使用、优势互补、共同发展的相关机制，实现地方院校布局统筹和资源共享，但各校的法人属性仍维持原样、保持相对独立[12]。

（3）牵制性计划

牵制性计划是指对于牵制性利益相关者——母体校，保持母体校对于大学办学的指导者地位和支持者姿态。

独立学院办学以来，全面依托母体校的学科专业、师资支持，转设后必将失去专业发展后援，学科建设也会面临起步乏力的问题，需要与母体校建立学科专业建设和应用研究的帮扶关系。公有独立学院转设后，与母体校的关系可以由举办关系转为合作关系，签订新一轮合作协议，以资金换资源。例如：转设后的浙大宁波理工学院仍由浙江大学负责具体办学工作；同时，浙江大学整体迁建部分二级学院、新建异地研究院、新建工程师学院、筹建国际学院，形成浙大宁波理工学院功能立体的大学格局[13]。

（4）防御性计划

防御性计划是指对于防御性利益相关者——独立学院（含自有师生），虽然对于转设事项的参与度低，但是这个群体的不支持将导致独立学院转设计划瘫痪，因此应当采取防御性计划。

首先，要赢得独立学院（含自有师生）支持转设的承诺，应改变交易程序，增加与独立学院代表的双向交流。一是组建由主要利益相关者组成的转设委员会，采取团体协商的姿态，利益相关者各方代表全程参与方案设计，强化“转设有益于独立学院可持续发展”的看法；二是采取非正式协商，面向利益相关者（如管理人员、教师、学生、家长等）建立转设信息公开机制、舆情监控机制，并对相关意见和建议迅速做出反应等；三是建立明确协商的程序，如通过教职工代表大会、学生代表大会等正式会议，将独立学院转设作为专项议题进行协商。

其次，将问题解决与自有师生更为赞同的方向相联系。在转设中，对学生实施“老人老办法、新人新办法”，对此进行充分的解释、说明、沟通即可。而自有教师队伍则面临“二次择业”。如：转设为研究型大学的独立学院，自有教师队伍不可能被全盘接收；转设为民办高校的独立学院，自有教师队伍将面临公办、民办高校人才待遇的落差，势必形成人才分流、转岗及分类管理。因此，民办本科院校要上争政策，对符合优秀人才挂靠条件者，参照机关事业单位同类人员缴纳基本养老保险费；或争取登记为事业单位法人的非营利性民办学校，核定相当比例的教师，其人事管理事项参照公办学校同类人员执行[14]。此外，建立资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系，保障民办本科高校教师待遇与公办高校教师待遇大体相当。

注释

①本文关于企业类型的分类源自国家市场监督管理总局全国企业信用信息公示系统的分类。

②特别说明：独立学院母体校的无形资产出资、独立学院办学积累资产暂未列入考察。

③“地方政府+”模式指母体校与地市区县政府签订共建协议，由政府直接出资，或者委托国有企业出资。

④“母体校+”模式指母体校直接投资，或由与母体校相关的国有企业投资，亦可联合事业单位共同出资。

⑤“公有企业+”模式指由国有或集体企业出资。