行政事业单位预算管理问题研究

张 鹤

（国家计算机网络与信息安全管理中心北京分中心，北京 100055）

财政资金的使用权由行政事业单位所掌握，同时履行相应的政府职能，对我国公共事务服务、社会经济等各方面的发展提供保障。目前，我国预算管理正面临向绩效导向进行管理的转型。为协助行政事业单位有效开展预算管理工作，我国在2020年10月出台了《预算法实施条例》。为全面推进预算管理工作，确保有效关键财政资金在事前、事中和事后的预算、监督和决算，对规范财务各项收支，完善单位财务管理等方面的内部控制，切实高效履行单位职责，担负政府职能具有重要意义。

为了更好地提供服务，合理运用每笔财政资金，确保资金运用效率的最大化，为社会发展做出更大贡献，就需要充分做好预算工作，预算管理工作开展的科学性与合理性可保障财务收支、财务工作、内部管理等工作保持较高水平。行政事业单位在分析其工作任务和工作目标时必须结合自身具体情况，科学配置、合理分配各项资金，优化本单位各项资源配置，避免财政资金出现闲置或浪费的情况。如此一来，不仅能对我国财政起到减负作用，又能为社会公共服务的开展提供充分保障。

一、行政事业单位加强预算管理的重要意义

（一）高效运用财政资金

现阶段，国际经济发展形势较为严峻，国内财政压力较大，行政事业单位针对各项财政资金进行筹划时要参考自身工作目标，制定合理的年度预算，对不同经费开支进行明确分类，这是为了让财政资金的使用更有针对性，也更加合理。同时全程跟踪资金执行情况，目标达成进度，可以有效减少无效支出，只有保证财政资金良好的使用率，才能将其作用完全发挥出来，帮助国家缓解财政压力。

（二）完善单位内控制度

预算管理对行政事业单位建立内控体系起着重要作用，提高单位预算管理水平的前提是严格管控实施流程，这样也能完善单位财务管理机制，形成科学的内控体系。基于全面预算管理对各项资金进行筹划更具合理性，还能够引导本单位经济活动朝着战略目标推进，帮助本单位获得长期的发展。

（三）预防腐败现象

预算管理是行政事业单位建立内控体系的关键要素，可以对本单位资金的使用情况从事前审批、事中监督，到事后审计进行全过程监管。行政事业单位通过预算管理能够充分把控内部各项经济活动，在日常预算管理工作中，对即将发生的经济活动通过充分调研做好规划，随时监控资金是否按计划使用，且开启相应的纠偏程序加以整改，能够更好地提高财务资金监控质量。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制不够科学

预算管理实施的首要工作便是预算编制，同时也会对后续开展其他工作产生直接影响。因此，行政事业单位必须对预算编制的相关事宜引起强烈重视。预算编制不够科学，主要有以下几方面问题：

1.单位领导层不够重视

预算编制工作通常由财务部门负责，那么领导层就理所当然地认为财务部门的负责人是该项工作的全权负责人，然而预算编制工作的主要特点就是复杂性、广泛性以及细节性，因此，仅靠财务人员无法准确地编制出全面预算。

2.其他处室配合度低

各处室同领导层有同样的认知，对财务部门编制预算工作的支持有限。但是预算编制虽然是基于财务基础进行的核算，但是由于单位被赋予的政府职能情况各不相同，各业务处室的工作专业性较强，财务部门很难掌握各处室的业务特点，合理预估收入支出情况，不仅会对预算编制的质量产生直接影响，并且有碍于预算工作的后续开展。

3.预算编制方法不合理

行政事业单位的预算支出主要分为两部分，分别是基本和项目这两方面的支出，基本支出又分为人员和公用两大类的经费预算。人员经费编制主要根据编制月而定，公用经费为限额经费，根据财政下达的额度预估本单位内部经费支出分类，各分类支出变动情况不大时，通常按照上一年度经费支出增加一个比例作为本年的公用经费预算。基本支出预算在编制过程中，关于人员经费部分，部分机关事业单位未与人事部门充分沟通，未就即将出现的入职、离职、调薪等情况进行合理预估。公用经费在编制过程中经常沿用上一年度的预算数据，并未对单位本年度实际情况进行合理分析，如资产替换情况、培训情况等。项目经费编制时，财务部门与负责处室沟通不充分，或负责处室未充分调研市场行情，对涉及的费用标准没有详细的数据分析，凭主观印象进行编制。

（二）预算编制质量差

1.预算编制信息落后

因为单位领导及其他部门不关注预算编制工作的开展情况，预算编制与实际不相匹配，处室间缺少预算编制合作，相互无法及时沟通信息，财务无法获得下一年度预估的最新数据，也就无法判断预算数据是否准确。

2.预算编制缺乏健全性

一些单位并未意识到预算编制的现实意义，并未对本单位的长远规划进行合理预算。同样由于各业务处室对预算编制工作不重视，总是敷衍了事，导致财务部门无法获取准确的经费支出计划，会出现部分支出未出现在预算报表中的情况。预算调整不合理性的现象频发，这将导致预算编制失去严肃性，并对后续开展其他环节的工作产生不利影响。

3.预算内容不够细化

行政事业单位根据财政部预算软件中的规定分类进行填报，该分类通常只有财务部门掌握，其余部门对预算编制的划分情况并不了解，申报预算时分类不正确，各项目分类之间经常混淆，未达到精细化要求。在预算执行时，相互之间相互调整，导致预算编制流于形式。

（三）缺少预算管理的监督机制

目前，国内尚未针对预算的编制和执行制定相应的考核监督措施。在一定程度上，影响了工作人员对预算编制和预算执行的重视程度，也影响了对预算编制质量和执行效率的提升。实际工作中，甚至一些单位没有开展全面预算工作，又或是预算的编制环节与执行环节不匹配，相互脱节。预算工作具体职责未分清，执行时随意调整预算，未按照规定要求支出经费，工作落实不到位。

近几年，我国开始实行绩效目标管理作为对预算工作的管理手段，在预算编制时由本单位根据情况填报预算执行的绩效指标，在实际工作中存在以下几个问题：

第一，各行政事业单位不重视绩效考核，由于各业务处室不重视预算工作，在实际工作中的预算监督、绩效目标考核里都很难起到真正的作用。针对未完成绩效目标考核的问题，也因没有制定具体的惩罚措施而流于形式。

第二，制定的预算绩效指标象征性意义大于实际意义。由于财务人员对各业务处室的不熟悉，仅根据业务处室反馈的意见确定绩效指标，业务处室为了完成预算要求，通常会制定非常低的评价指标，这样只会让绩效考核形同虚设。

第三，绩效指标通常贯穿整个预算年度，并未根据预算时间节点制定具体的评价指标，根据指标只能做到事后预算监督，没有针对预算执行监督建立相应的机制，这有碍于财政资金的合理使用。

（四）预算管理人员水平有限

预算编制是否规范在一定程度上受编制人员专业水平的影响。部分单位的财务人员并未参与过关于预算管理的专业培训，进而出现人员专业技能不成熟的情况。作为各单位预算编制汇总主要负责人员，预算编制的方法不科学，又没有与业务部门针对项目预算、项目绩效目标充分沟通，不能精准控制预算金额，设计的绩效目标无法深入量化、细化，导致编制的预算较为粗陋，水平较低，执行效果较差。甚至部分财务人员照搬往年预算，忽视不同年度间的项目差异，与实际情况不符，最终对预算管理的后续工作开展造成影响。

自我国推行国库集中支付以来，各行政事业单位所有的财政资金支付都由各地财政部门进行监管，非正常支出受到了一定的限制，在部分行政事业单位领导层认知里，财务日常只有资金支付一项工作，只要学习两三天就可以上手。实际上，近些年财务人员的工作在不断加码，内容不断增加：牵头做好单位内控，又要根据新的政府会计准则进行账务核算，编制年度政府财务报告、资产报告，编制部门决算及报告、住房改革决算，单位各项税费的申报等既多又杂的工作。受限于单位编制控制原因，一些单位的专职财务只有一名，平时事务较多，没有时间学习财务专业知识，提高专业技能。而财务负责人非专业出身，无法对财务人员编制的预算进行专业性复核，部分预算编制的缺乏不能在第一时间发现，影响了预算质量。

三、行政事业单位加强预算管理的建议

（一）提高预算编制的科学性

想要科学地编制预算，首先，单位领导务必具备良好的预算意识，在领导层重视的前提下，通过组织上的要求，做好预算工作的宣传及培训，提升预算理念，加强全面预算观念。单位各部门必须严格遵守预算编制的规章条例来履行相应职责，加强部门的职责意识。此外，预算编制中财务人员具备核心地位，要求各处室积极配合财务部门，从大局出发，根据本单位的发展规划，统一分析，按要求完成预算编制工作。对于财务人员提出的疑问，要详尽回答，不得敷衍搪塞。

财务部门负责将往年预算工作中的不足之处进行汇总，就相关问题与其他部门进行交流，充分沟通，改进不足。针对新的项目可能出现问题，采用科学合理的分析方法，务必做到各项预算均有数据做支撑，结合单位现状拟定相应的预算计划。实施全面预算管理需参照预算执行，对于预算编制时未预计到的支出，总结经验教训，不应或可以不支出的费用杜绝支出。

（二）提高预算编制质量

激发全体员工的参与热情，使之主动加入预算编制队列中，如此一来，预算编制的质量会大幅提升。行政事业单位的财务部门负责主导全面预算的工作，做好统筹工作，预算中涵盖所有收支。所有预算收支都要求由数据支撑，并确保数据真实、准确。根据各部门划分的职责，对涉及的项目制定出预算指标，条件允许可聘请专业人员制定出各项目的预算指标，供预算编制人员制定预算时参考使用。

其中，人员经费由人事部门根据单位的下一年度计划提交预算，并将单位人员、津补贴、绩效、奖金情况一并提交至财务部门备查。公用经费按照功能分类科目细化，由财务部门征求各处室支出计划后拟定预算方案，未申报的计划不得执行。项目经费细化到具体项目明细分类，通过电子化的项目库进行管理，项目经费不得与人员经费、公用经费混用，且明细分类中的经费支出不允许自主调整，只有解决预算编制随意性问题才能够保证编制质量。

（三）建立完善的预算监督管理体系

单位内部需针对预算工作建立科学的监管体系，通过监督预算执行，将财务风险控制在最低，确保财政资金的合理高效使用。

1.预算与绩效考核相结合

在对员工进行绩效考核时也需参考预算指标，将考核结果运用到晋升、评优、奖金等各项中，引导员工树立良好的预算管理理念。

2.优化预算绩效指标

将绩效目标划分为多项细化指标，并以此为基础，项目库中的项目绩效目标设定都需要评审通过后，该项目方可实施，否则不得申请该项目预算。增强对事前的管理和控制，让项目的申请人和审核人更加注重事前的可行性研究。

3.实行广泛的全体人员参与的预算管理

关于单位利益的项目资金应当在单位内部全面公开，由全体人员对预算进行监督，从而实现公开化和民主化的预算工作。这样做可以让每一位员工都了解单位的战略目标，并参与其中。

4.聘请专业机构出具意见

单位可聘请外部专业机构，审计预算编制、预算执行结果，就预算编制提出有效建议，为调整预算执行、绩效考核目标提供参考意见。

（四）提高预算管理人员的专业水平

预算管理在行政事业单位的内控管理中具有举足轻重的地位，各单位必须正确看待财务工作，培养一批优质的财务人员，使之具备专业的技能、知识以及素养。第一，在开展预算编制时，组织相关人员就预算管理过程中容易出现的问题展开分析，拟定出与单位现状相契合的科学预算方案；总结上期预算出现的问题，使每位财务人员都具备较强的预算能力。第二，提供广泛的专业技术能力提升渠道，多为财务人员提供相关的专业培训机会，使之将学习到的先进工作方式方法带入工作中。第三，提高财务人员地位，通过绩效考核、岗位晋升、优秀员工等精神与物质奖励多种方式，激发财务人员工作热情，为单位的预算工作贡献力量。

四、结束语

综上所述，健全我国治理体系的关键在于如何加强行政事业单位的预算管理能力。各单位领导层必须将预算管理原则牢记于心，同时不断完善自身的相关思想理念，主动探寻科学创新的管理方式，不断调整管理机制，培养管理人才，将预算管理贯穿至预决算各个过程中，确保在第一时间处理预算管理问题，使行政事业单位具备较高的内部管控能力，这样才能为我国发展其他事业奠定牢固的基础。