地方立法中的空间关系处理

☉柳玉祥

利用空间理论对经济社会领域进行系统性、体系化研究，成为近年来社会科学研究的一个重要切入方法和思路。列斐伏尔的“空间的产生”和爱德华·索雅的“第三空间”理论是目前研究中较常使用的空间理论，其实质是对人类社会这一主体的分析研究，顺着这一理论体系，还有大卫·哈维的空间地理学等理论，都是对现代社会空间的理论分析。地方立法制度设立的初衷是通过赋予地方立法权而保障其新的发展空间，独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。其在调整对象、利益关注点以及社会关系的梳理与重构等方面，与空间理论研究具有天然的方向、方法、方式上的契合，利用空间视角和空间方法对地方立法进行解构，进而提升地方立法的空间属性和空间水平，有利于促进地方立法目标方向更加鲜明、主体划分更加立体、行为边界更加清晰、关系处理更加谨严、规则标准更加精细。

空间往往是地方立法调整的边界和范围，但空间与空间不是截然独立的，空间与空间之间，各空间的相关要素间，单一空间内的各关系间，都存在空间协调的问题。在空间关系的协调上，还是要坚持问题导向。一是如何解决空间之间的衔接问题。当前的地方立法中，随着区域发展理念的推进，以及全国统一大市场的建立等，从物理空间看，空间间已经出现了大量需要对接融合的情形，如长三角区域的法治一体化要求，“长江经济带”发展要求等，体现到立法上，就需要在传统区域空间间进行大量的制度对接和协调。从社会空间看，在当前市场要素和人员流动日趋频繁和自由的情况下，空间关系会在空间外进行更广泛的延伸，就需要在立法中兼顾空间关系延伸后的接续情形，做好制度上的接口设计。二是如何解决好制度的合法约束性。地方立法虽然是以单个、独立的立法事项来对某一行业、某一领域、某一区域的行为作出规范，可以在独立空间内通过制度约束促进相关事业规范有序稳步发展，但影响其立法空间的因素还有中央与地方立法权限的划分，法律、行政法规的逐渐完备，条文规定的日趋细化以及中央的立法导向和城市发展特色。单独空间的约束，显然在当前社会资源广泛流动的背景下是起不到完整意义上的约束性的，必须形成既相互独立又相互衔接的全流程、全链条意义上的约束，构建合力约束机制，这就需要适度打破空间概念，与其他空间在约束机制、约束方式上对接，并建立起有效的协作、协同、协调通道。三是如何处理好空间错综复杂的关系。地方立法直接面向基层，直接面对社会生活，所要规范的社会关系具有多样性、复杂性和交错性，如何对关系进行梳理、定位并建立起有序的社会关系之关系，是地方立法面临的重大难题。这方面就需要理念的指引，对各方利益的权衡，对政策措施的适度性把握，形成类似星体间既相互作用又相对平衡的稳定关系。围绕以上问题，在空间关系的处理上提出如下建议：

一、空间内的关系处理

空间是地方立法调整的边界和范围，特别是区域空间、社会空间等，往往构成了对空间内各类关系的调整和规范。因此，地方立法首先要解决的是独立空间内的关系处理。空间内的关系处理应当遵循以下几个思路：

（一）系统性思路。立法针对空间内事项作出规范时，应当具有统筹性，促进空间内关系的体系化建设，建立符合法律精神、立法规律、趋势方向、逻辑层次的空间架构。一是要确立空间内规范关系的总体思想和原则，明确方向，确定治理和发展的总体思路和应当遵循的原则要求；二是要形成既有逻辑层次又有周延考量的制度架构，空间内的制度“区块”间应当有显然的逻辑性，并且在内容的安排上应当有周延性，在注重针对性的同时，要体现全面性和空间内的全覆盖；三是要明确职责和责任体系，在明晰全过程全链条各类主体职责责任的基础上，建立衔接、协调、合作、共享共治机制，形成既各负其责又相互制约、协同共进的力量协调推进机制，为制度落实提供有效组织保障；四是要建立行之有效的支撑和保障体系，在理顺各类关系的基础上，建立各关系间的衔接和约束机制，包括不同层级政府间，政府与公众间，公共利益与个人利益等关系，要进行合理定位并建立相应的维护、促进和监督机制。

（二）统一性思路。空间内的统一性，是指空间内制度规则的一致性、标准性，目的是促进统一认知、统一遵守、统一监管。一是要建立统一的管理体制和机制。尽量在空间内做到管理体制和机制上的一致性，减少差异性和自由裁量空间；二是要建立统一的认定机制，涉及到空间内关系的概念、定位，空间内各主体、各事项的辨识，主要制度的外延和内涵，责任的划分和归属等，要有相对清晰的认定机制和认定标准；三是要建立统一的行为准则和标准。关系往往因行为而产生关联，行为的规范性决定了关系的和谐性，要建立统一的、明确的各方都需要一致遵守的行为规则，使行为控制在必要的限度内，维护空间内行为作出和行为判断的一致性；四是要建立统一尺度的责任追究机制，制定法律责任或者约束机制应当坚持比例原则，在情形认定、处理手段和方式、结果运用等方面，要统一考量标准，不能畸重畸轻，有所偏倚；五是要确保制度内容协调统一，不能出现不一致甚至相冲突的情况。

（三）公平性思路。即空间内具有相同属性的主体，应当平等享有权利、平等履行义务和平等获得机会；不同属性的主体，应当比照进行权利、义务和机会的设定，维持在合理、适当的范围内。要确保授益性政策具有普惠性，人人可及，充分兼顾到特殊群众权利实现的途径和方式；要确保惩戒性规定具有充分的必要性并针对所有适用的对象，并结合情形和危害后果等进行差别化惩戒，体现惩戒的合理性、公平性。要坚持把最广大人民群众的利益摆在最前面，加强对弱势群体的帮扶，促进各类群体平等享有改革成果。

（四）平衡性思路。立法就是一个利益选择的过程，在一个空间维度内，会存在多个利益主体或者多个利益关系，处理好这些关系，需要进行充分的利益平衡。利益平衡并不是确保所有主体都能享受利益或者都能享受到相应比例的利益，而是平衡利益的取舍、平衡利益分配的适当性、平衡利益维护和保障机制的干预程度、平衡相关利益的补偿机制的合理性。要区分不同情形把握好整体利益与局部利益、群体利益与个人利益、国家利益与社会主体利益的关系，合理界定平等主体间的利益关系及相关处理规则。

（五）价值性思路。立法的价值在于立法目的实现，也是体现立法在政治空间、文化空间、效益空间上所展现出来的张力。在空间内关系的处理上，应当有明确的价值取向和价值判断。一是要坚持正确的政治导向，坚持党对各项工作的全面领导，深入践行国家方针、政策，贯彻落实国家重大部署和深化改革精神；二是要坚持社会主义核心价值观。推动制度在内容上与核心价值观内在要求相一致；三是要坚持人民至上的价值取向，坚持以人民为中心的立法思想，把人民群众的利益挺在最前面，要听民意、集民智、护民利；四是要坚持以人为本的价值取向，以人的需要和权利为出发点和目的，充分尊重和体现人的价值和尊严，为充分发挥人的主体作用提供良好制度环境。

二、空间间的关系处理

空间与空间之间的关系形态，包括从属关系、交融关系、相邻关系。从属关系即小空间与所属大空间的关系，其关系处理可以适用上一部分关于空间内关系处理的思路。交融关系表示空间间具有重叠交融的情况，此类空间关系的处理需要进行更多的关注。相邻空间之间的关系，虽然不具有紧密的关联性，但作为社会大空间的组成部分，而且具有相邻性，需要安排必要的制度接口，促进互通，和谐共存。

空间间的关系处理，应当遵循以下几个方面的处理思路：

（一）协调性思路。无论什么关系形态，任何一个空间都不是一个独立封闭的空间，都是国家甚至国际大空间的一个组成部分，从地方立法角度，主要还是立足于国家社会大空间的角度，提高空间关系的协调性。这种协调性体现为：一是遵循国家统一的法律制度和规则标准，即相邻空间和交融空间关系的处理上，应当以法律和行政法规、国家大政方针、强制性的标准和规范、改革部署等作为依据，形成法制统一意义的协调；二是交融关系的空间应当以交融部分为基础形成相对统一的思路和比例，形成价值取向、调整思路、方式手段、宽严程度、主体责任等方面的相对协调一致；三是相邻关系的空间应当形成有效的互通协调机制。要响应国家关于统一大市场建设的有关要求，对市场流动要素、公共民生服务、公共资源供给、文化和民间交流等，建立交互协作互通机制，促进相关工作在指导思想上、操作上具有相通性。

（二）互动性思路。交融和相邻关系的空间之间，存在着必然的联系和“往来”，良好的互动是促进关系良性发展的重要保障，保持空间间的互动性，有利于促进制度的对接和措施的落实，推动空间之间的互融共进。一是要建立协商沟通机制，从组织保障、沟通渠道等方面明确相应的机构、方式、程序等，为空间互动提供良好组织保障体系；二是建立协作共建机制，建立起工作协作、制度互通、结果互认、信息共享等常态化协作机制；三是建立起社会层面交流互动途径。对涉及民生、市场资源配置等方面的事项，建立对接机制，推动空间之间要素的无障碍流动，促进更广泛层面的互动。

（三）兼容性思路。空间和空间之间的关系，都是国家大空间之下的子空间关系，地方立法虽然强调地方特色，但总体是维护国家整体工作体系和制度原则的一致性的，从这个角度讲，具有相同属性的空间之间，应当具有一定的兼容性，特别是交融关系和相邻关系之间，制度上的兼容性要求更强。这种兼容性体现为：一是指导思想和理念原则上具有一致性，具有相同或者近似的价值导向，服务和保障的对象、措施、方式具有近似性；二是推动有关规则标准规范的统一。在市场规则、支持政策、服务接口、保障方式等方面，建立起相对统一的规则标准，打破空间隔阂，通过制度互融促进社会生产生活上的广泛兼容；三是推动实现共建共治共享。建立空间间资源的整合利用机制，推动形成功能互补、要素互通、互信互认、共建共享的紧密空间关系，促进空间融合程度。

三、空间关系处理的机制性保障

（一）坚持党对地方立法工作的领导。地方立法应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，重大立法事项应当按照规定及时报告同级党委，坚持立法与改革决策相结合，有效保证立法决策与党委重大决策部署相衔接，体现党委在地方立法工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。把立法内容是否符合社会主义核心价值观作为政府立法部门审查法规规章的具体标准和必经程序，在立法过程中落实意识形态工作要求。

（二）充分发挥人大的主导作用。健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥人大及其常委会在省级地方立法工作中的主导作用。突出人大立法主体责任，发挥有关专工委“专”的优势和法制委、法工委“统”的功能，改变依靠政府及其部门起草法规的情况，重视各方面立法建议，全过程主导立法工作，全方位决定立法内容。在党委领导下，依托政府和各方参与，在立项、起草、论证、审议、修改、清理及立法评估等立法的全过程中形成主导。在立项中坚持以问题为导向，把好“立项关”；通过创新起草方式、提前介入工作、完善议事方式，加强法规起草和审议工作统筹；利用法规清理、法规实施情况报告、立法后评估等制度把握立法质量；充分实现省人大及其常委会对立法全过程“闭环”效应的主导。同时，加强立法工作队伍建设，通过完善自身建设，延伸立法触角，借助外力支持来不断提高立法质量和效率，以实现科学立法、民主立法、依法立法。

（三）突出立法机制的科学性。一是建立重大决策先行决定制度。起草的法规规章属于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草单位应当按照规定程序先行报省、设区市政府决定；二是完善立法项目征集、论证、协调机制。建立多种途径征集立项建议机制，对拟列入立法计划的项目应当按规定实施立法前评估，必要时可以组织评估论证；三是健全多元化起草机制。改进过去单纯由部门直接起草的立法模式，涉及规范政府共同行为或者其他综合性较强的规章，可以由政府立法部门组织起草，专业性较强的规章可以委托起草；四是规范意见咨询机制。要把立法风险评估作为立法的必经程序，建立和完善公平竞争审查、性别平等咨询评估、专业论证等立法工作机制，广泛推行立法协商；五是健全立法评估制度，完善立法评估工作机制，推动立法评估逐步实现常态化、规范化，有针对性地开展法规通过前评估和立法后评估工作等，将人民满意度测评纳入法律实施效果评估，通过网上公告、委托第三方调查等方式让更多公众参与进来；六是规范立法及时清理机制。根据国家法律法规的变化以及地方经济发展形式的需要，及时对相关地方性法规的合法性进行梳理，对存在的明显不一致、不协调和不具体的突出问题及时进行清理，以确保立法体制的统一和协调。

（四）突出立法程序的民主性。推进民主立法是保证政府立法正当性的必然要求。健全公众参与政府立法的程序机制，拓宽公众参与渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途径。一是推进立法公开。将公开落实到立项、起草、审查、发布等法规规章制定的各个环节，推动公众有序参与项目征集、公开征求意见、听证、咨询论证、评估等立法过程，提出意见和建议；二是发挥基层立法联系点作用。建立和完善基层立法联系点制度，将其作为收集基层群众意见、检验立法成效的切入点，推动将联系点建设成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法规规章实施情况反馈等功能于一体的综合性基地，建立民意“直通车”；三是充分发挥立法协调的作用。立法协调是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。要通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和人民团体的意见，平衡社会各方利益，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。