行政事业单位差旅费报销管理探讨

卜晓艳

○辽宁省生态环境监测中心

一、差旅费报销政策现状

差旅费是行政事业单位运转中最为常见的费用。如表1所示，从2013年12月开始，财政部及相关部门相继出台了一系列差旅费管理办法及标准。一方面有利于行政事业单位严格按国家相关制度规定使用财政预算资金，明确职责范围，确保资金的安全、合理使用；另一方面从提升管理、完善内部控制、建立长效机制的角度出发，规范国内差旅费开支标准和流程，有利于认真贯彻中央八项规定精神，建立健全厉行节约、反对浪费的制度体系[1]。

表1 中央及辽宁省省直单位差旅费报销制度

续表1

二、政策执行中存在的问题

尽管我国制度政策相对完备，但在执行过程中还是存在出差人员类别划分、区域划分、标准确定、内涵边界不清等问题。

(一)行政级别划分中“相当职务”问题

根据《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)，出差人员按行政级别划分为部级及相当职务人员、司局级及相当职务人员、其余人员3类。但此分类标准与事业单位的实际情况并不完全相符，事业单位除了行政管理人员，更多的是教授、副教授、讲师、研究员、副研究员、助理研究员、教授级高级工程师、高级工程师、中级工程师等专业技术人员。如何理解“相当职务”，即将事业单位专业技术人员类别与行政人员分类一一对应，各单位的做法各不相同。造成这种人员类别划分差异的部分原因在于各省市事业单位的人事管理制度各不相同，更重要的原因在于标准确定问题，即对“相当职务”的对应关系没有明确，让各事业单位对此难以把握，再加上对国家政策的理解不同，从而造成执行结果不同。

城市间交通费和住宿费的报销标准都与出差人员的类别划分相联系，不同技术职务和行政级别对应不同的乘坐交通工具等级和住宿费标准。因此，人员类别划分的不同就会导致使用同一性质的经费出差或者同一工作任务，不同事业单位同一职级的技术人员在乘坐交通工具的等级上和住宿费标准上存在差别，进而对差旅费报销管理有意见，降低了差旅费报销制度的权威性，造成了事实上的不合理和不公平。

(二)行政区域划分问题

根据《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)，差旅费是指工作人员临时到常驻地以外地区公务出差所发生的相关费用。有的单位办公地址位于城市间交界附近，有的单位常驻区域辽阔，将出现去常驻地以外城市办公时间短于城市内外出工作时间的情况。这种情况下，去常驻地以外城市办公符合差旅费报销制度范畴，出差时间虽短，但有补助，在常驻地城市内外出工作时间虽长，但无补助，对差旅费报销管理工作产生质疑。

(三)市内交通补助的矛盾

按照公务用车管理办法，对于出差任务提供车辆保障，单位不再承担市内交通补助，但对公务出差免费搭乘其他外单位车辆或者私家车辆的情况，派出单位是否承担交通补助，差旅费报销制度并没有给出明确规定，但基于公务用车管理等其他规定及实际管理需要，很多报销单位对这种情况并不给以报销。这种情况下有的报销人免费搭乘外部车辆的同时，为了报销交通补助，发生买票，但不实际坐车的情况；或者仅提供城市间交通车票，而对到达外地后免费搭乘车辆的事项并不说明，财务人员对工作任务具体执行情况并不知晓，容易出现多报销市内交通补助的情况。对国家而言，增加了工作成本；对于隐瞒具体行程的报销人而言，多报销补助，存在违规违纪行为；对于如实填报的报销人而言，不报销补助，容易造成比较后的心里失衡。

(四)会议、培训中差旅费报销问题

有些交叉规范类文件，比如《党政机关国内公务接待管理规定》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》等对差旅费管理与公务接待、会议、培训管理等相关联的行为存在交叉后进行统筹、协调后制定的规范，以上文件针对食宿问题大多要求“按照差旅费管理办法执行”，但对会议通知、培训通知等文件内容关于差旅问题没有硬性规定具体描述方式。按照相关要求，接待单位免费提供住宿、伙食、交通费时，派出单位理应不再报销住宿费、伙食补助费和交通费。但实际工作中，财务报销需要根据文件的具体安排判断是否给予报销，当对方单位提供的通知文件内容不明确、不提及接待情况时，有的报销人不说明、故意隐瞒被接待情况，甚至有的报销人故意不提供相关文件，出差事由上不标明“参加公务接待、培训、会议”，而是由其他出差理由替代，造成报销时财务人员无判断依据，多支付差旅费补助，同时报销人也存在违规、违纪的行为。

(五)专家报销会议评审差旅费问题

专家费除了培训中产生的专家授课费用有文件明确外，专家因为咨询、评审、论证、验收等事由而发生的差旅费用均没有相关文件加以明确。首先，专家由此产生的差旅费应该由谁承担，是派出单位还是邀请单位；其次，专家得到相应劳务报酬情况下，还可不可以报销差旅费。目前，各个省市，甚至同一省市不同单位对此类报销业务执行都不一致，造成来自不同省市专家参加同一性质工作，专家差旅费得到的保障方式并不相同，有的由接待单位承担，有的由派出单位承担，甚至承担内容也不尽相同。

三、解决方法和建议

(一)进一步明确相关内涵范围，尽可能缩小模糊地带

1. 保证制度的刚性和严肃性，最大限度地体现公平。建议财政、人事等相关部门应做到“放”、“管”结合，在赋予行政事业单位一定自主权的同时，在一些共性问题，如“行政和事业级别对应问题”等要给予必要的统筹和指导，进一步明确“相当职务”的内涵，标准要尽量明确，有利于各个单位制度执行的一致性、规范性，减少政策执行不一致造成出差人员之间横向比较产生的不平衡。财务工作者有文件可遵循、有据可依、减少自由裁量权，减少财务工作者犯错可能性，避免造成不同人员的区别待遇。

2. 适当拓展差旅费管理办法。对于市内出差确实远的工作任务，差旅费管理办法可以适当拓展一下适用范围，或者另行制定相应管理办法，针对市内外出办公路途长、时间久的情况，单位适当给予误餐补助；或者单位在相应政策未出台前，以安排后勤保障等方式进行人文关怀，这样既不违规又能体现领导的关怀。

3.对于咨询、评审、论证、验收等由专家发生的差旅费用，建议财政、人事等相关部门尽快出台专家劳务费管理办法，应该对差旅费承担单位、承担范围、专家费标准等给与明确说明，这样才有利于科技交流，有利于差旅费报销乃至财务管理工作。

4. 进一步规范差旅费管理办法。对于搭乘外部车辆以及对于会议、培训中差旅费报销问题，各单位应该在具体实施办法(细则)上进一步明确，针对具体工作中各种情况进一步细化，加以明确规定。比如，单位不能派车，确实需要搭乘，报销人能提供相应情况说明(请批文件)，需要付费给搭乘车主，且能提供转账记录(凭证)的，可以给以报销市内交通补助，其他情况应该均不予报销，让财务工作有据可依。

(二)不断完善会计数据标准体系，建立健全会计集中核算一体化信息系统

2020年8月，辽宁省财政预算一体化平台从上线预算执行模块后，相继实现了预算编审、绩效管理、会计核算、报表管理等功能，这一举措实现了以项目管理为核心、涵盖各级财政资金的闭环管理和上下级财政间的数据共享。为了实现行政事业单位会计信息化应用整体水平的提升，财政部门应该依据报销制度制定一套统一的报销标准，通过数据标准、信息共享机制和信息交换平台等方面的基础建设，打破监管部门间的数据壁垒，在安全可控的前提下，实现监管部门间会计监管数据的互通和共享，形成监管合力。

具体而言，一是要突出顶层设计，根据“差旅费”产生的流程，进行顶层设计，综合考虑各种要素，贯穿于“差旅费”发生前、中和后，精准解决“差旅费”报销中存在问题；二是要注重一体化系统实用性。借助大数据、人工智能、移动互联等新技术手段，让报销人、审核审批人、财务工作者操作方便。报销人通过网络数据录入、扫描，上传电子版附件等方式实现报销无纸化、信息化、数字化，建立健全一体化信息系统，实现标准统一、规则清晰、流程规范，进而实现规则统一、制度公平；三是探索组建跨部门的差旅费财务信息交换机制和共享平台，初步打破监管部门间的数据壁垒，消除部门间会计信息孤岛，加强数据中台建设，形成可扩展、可聚合、可比对、结构化的差旅费报销财务数据资产。

(三)加强制度的学习、培训及宣贯，强化全面监督

1.强化差旅费管理内部控制。通过制定制度、实施措施和执行程序加强廉政风险防控机制建设，进一步提高内部管理水平。

2.强化职业道德约束。针对差旅费管理工作特点，进一步完善公务人员职业道德规范，引导公务人员自觉遵纪守法、诚实守信、廉洁自律，不断提高职业操守。

3.加强诚信建设。将强化差旅费管理和有序推进公务人员诚信建设有机结合起来，逐步开展公务人员信用档案建设，将差旅费违纪违规行为纳入公务人员信用信息采集和应用范围，稳步推进公务人员信用状况与其选聘任职、评选表彰等挂钩，逐步建立守信联合激励和失信联合惩戒机制。

4.强化外部约束。受群体、部门、行业等方面利益驱动的影响，极易造成内部约束的虚化，在管理全程应加强外部约束，比如提高审计、纪检、巡视等部门监督检查力度。将差旅费违规违纪监督纳入日常监督，形成常态化、系统化、机制化安排，防止“运动式”监管，监督时紧时松[2]。

5.提升整体合力。统筹内部监督和外部监督、上级监督和下级监督、监督检查和处理问责，特别是要“有问题必查处、有查处必严问责”，与单位廉政建设相结合，提升打击和防治“差旅费腐败”的力度，形成震慑效果。