民航福建辖区空防安全隐患“清单式”管理实践

□ 民航福建监管局 方仁山/文

从2017年底开始，民航局在全行业推广行业监管模式调整改革，大力推动民航监管模式从“盯人盯事”向“盯组织盯系统”的系统性监管转变，推出以监管事项库为基础的行政检查、检查计划灵活调整和融合、企业问题原因系统性分析、民航行政机关非现场监管和民航单位法定自查等五项机制。既明确了行政机关的“行政检查权力清单”、监察员的“监管责任清单”和企业的“监管要求清单”，明晰了行政机关、企事业单位和监察员各自的权利义务和责任边界，也优化提升了监管理念、方式方法和工具手段，促进行业监管执法的规范化，进一步提升监察员依法行政能力和水平。2019年3月以来，民航局先后印发了《关于推进精准监管工作的意见》《民航安全隐患排查治理长效机制建设指南》和《关于全面规范运用行业监管手段的指导意见》等规范性文件，对民航企事业单位建立健全风险管理和隐患排查治理双重预防机制，持续完善内部安全责任体系和安全管理体系，对监管部门精准监管、差异化监管和重点监管，优化监管模式和提升监管效能提出工作指引和具体要求。

但在近年来的空防安全监管中，可以发现辖区单位对“安全隐患零容忍”要求落实得不够细实，存在安全隐患排查不全面、不深入，安全隐患治理不彻底、不长效，安全隐患排查治理分工不明晰、不履职等情况。同时，突出的隐患风险未被及时排查，已整改的问题反复回潮，整改责任追究简单应付，极大影响和冲击了辖区航空安保管理根基和空防安全监管成效。本文基于深化民航安全隐患排查治理长效机制建设的工作要求，总结近年来民航福建监管局在空防安全监管中开展“清单式”管理的实施路径和机制建设，探讨如何有效推进辖区空防安全隐患排查治理的常态化、规范化和长效化。

机制探索和做法

民航福建监管局空防安全监管认真落实“六个起来”和“六严”工作要求，坚持目标导向、系统管理和机制建设的工作理念，从“隐患排查心中有数、隐患整改心中有底、隐患预防心中有策”的环节链条入手，探索推行空防安全隐患排查治理“问题、责任、整改、销账和问责”五张清单管理，促进对空防安全隐患问题建档立账、分类管理、跟踪闭环和力戒反复，着力排查治理辖区源头性、顽固性和体系性的问题隐患。主要体现在以下几个方面：

（一）围绕目标，摸清底数，对“隐患怎么查”做到“心中有数”

聚焦“如何发现问题”这个着眼点，以正视问题和明晰责任为导向，在建立健全空防安全隐患“问题清单”和“责任清单”上，注重“四个细化”：一是细化“双盯”要求。始终将“盯组织盯系统”作为空防安全隐患排查治理的目标方面。以监管事项库为基础，对空防监管专业的检查项目、检查内容和标准依据进行认真研读，并按照行政相对人范畴，细化出机场、航司、空管、维修、配餐等不同单位的监管事项库目录，并对监管事项进行系统性和逻辑性分析，从检查计划编制和检查项目分配上落实“双盯”标准和要求。二是细化流程步骤。充分运用“安保检查、安保审计、安保测试、空防安全保障能力评估”四位一体的监管方法，从“方案手册—作业标准—资质能力—岗位培训—设施配备—现场勤务—应急管理—内部监管—隐患处置”等角度，从“制定总体质控方案—分解年度质控计划—执行或调整质控计划—问题整改跟踪闭环—做好质控活动总结—归档全流程质控台账”等质控流程，用“交叉检查、联合检查、配合检查、远程检查”等手段来规范和固化辖区空防安全监管方式和流程步骤，促进隐患治理更具深度和广度。三是细化基础调研。注重收集整理和督导辖区单位建立安保管理基础档案，初步建立涵盖单位简况、安保方案、消防基础档案、安保机构及力量配备、安检设备目录、救援网格图等在内的辖区空防安全管理基础档案资料库，做到“底数清”“情况明”。深入开展涉及分级动态管理、安检队伍状况、安保设施管理、中小机场安保能力建设、空防反恐机制和控制区安全管理等课题的空防安全专项调研，旨在对辖区单位安保运行现状、资源保障和短板不足有整体了解。四是细化检查安排。统筹分析辖区年度行政监管、内部安保质控和年度重点工作情况，分类细化出重点监管对象，分层细化出重点检查项目，分级细化出重点关注内容，并在检查频次、检查时长和检查深度上区分安排。从“人、机、环、管”四个方面对年度检查项目进行分类和规整，分别作为同类型检查对象四个季度的监管重点，促进全年行政检查的系统性、检查项目的针对性和检查对象的同一性，着力解决“发现不了深层次问题”的能力短板。

（二）系统追踪，闭环监管，对“隐患怎么治”做到“心中有底”

围绕“如何解决问题”这个着力点，做实做细延伸检查和系统监管，在建立健全空防安全隐患“整改清单”上，注重“纵横交错”。一是实施“纵向到底”的系统检查流程。探索实施了“检查前摸底画像、检查时紧盯重点、检查后惩警并重”的从严从实从细检查模式。即：检查前，通过查看和摸排基础档案、方案手册、历年隐患、发展变化等内容，梳理出重点关注内容和多发易发问题；检查中，通过实地检查与全程督导、随机抽查等“1+N”监管方式，开展深入检查、验证核查和系统评估；检查后，召开分管领导和相关部门负责人参加的检查情况反馈会，详细通报检查情况和问题隐患，剖析警示检查发现的典型风险、管理盲区和系统缺陷，引导公司举一反三、对照梳理，从源头上、体系上、机制上制定整改方案，补齐管理短板，进行系统性隐患及原因分析，提升整改措施制定的针对性和有效性。二是用足“横向到边”的系统监管手段。注重加大运用安保测试、现场验证、全程观察、跟班执勤、监控回看等方式，提出从体系机制和全链条上进行整改问题的路径；注重从岗位问题和偶发现象，督促企业从安保管理手册、内部质控、教育培训、安全宣贯等方面有效落实和修正完善；注重隐患问题源头治理，制定《辖区单位空防安全问题隐患整改推进表》，从问题来源、所属项目、措施方案、完成时限等方面，对辖区空防安全隐患问题进行建档立账、实时监测、动态管理、按时闭环，切实改变“头痛医头、脚痛医脚”的片面做法。

（三）惩戒并重，内生动力，对“隐患怎么防”做到“心中有策”

着力于“避免问题反复”这个落脚点，不以隐患整改为终点，而以避免问题重复发生为目标，在建立健全空防安全隐患“销账清单”和“问责清单”上，注重“多管齐下”。一是从严传导安全责任压力。年初，向辖区编发和传导中央领导和民航各级工作报告对做好年度空防安全工作的相关要求，利用日常检查、宣贯培训、季度分析会、月度空防通报等形式，实时传导从严从实的监管信号。通过向辖区企业下达平安建设、空防反恐责任书等措施，督促企业在安保管理体系、安保资金投入、安保文化建设等方面出真招、见实效。同时，注重通过行政约见、书面警示和行政处罚等方式，建立自上而下严格执法氛围，警示企业切实履行好安全主体责任。二是加强重点隐患分析预警。注重从对象分类、隐患分布、类别分析、重点隐患等方面入手，对年度行政检查、安保测试、专项工作和空防评估发现的问题进行分析预警，并通报辖区对照排查，进行延伸整改。注重对辖区内外发生的典型空防安全事件进行比对预警，梳理出事件发生的原因、突破口和管理漏洞，以安保微信群、月度简报等形式对突出隐患、重大风险和重要工作作出预警提示，提示辖区单位引以为戒，提高警惕，做好防范。三是引导企业提升自我管理能力。以航空安保方案管理和内部质控工作为抓手，召开航空安保方案修订的宣贯研讨，并注重对安保质控计划制定、质控措施运用、质控规范开展和质控人员资质配备等的监督检查，引导企业主动地构建完善、可行和有效的空防安全管理体系。同时，在重要节日和重大安保活动前后对辖区单位进行远程检查和电话督导，引导企业结合自身空防安全管理的关键重点和薄弱环节，固化隐患治理方法，增强风险管控的自觉性和主动性。

初步成效和体会

（一）从细落实精准监管和差异化监管

通过建立“问题清单”和“责任清单”，对辖区单位、监管内容进行分级分类梳理，从检查频次、内容、方式上落实差异化监管和精准监管，日常监管的方向和重点更加清晰，企业内部安保质控计划与局方检查安排的对接更加顺畅。如每年制定监管计划时，结合重大活动民航安保工作要求和安保规章修订颁发情况，将检查项目细化分解到每个月，增加重点单位和重要内容的检查频次，形成分级、分层、分类监管。又如通过专项培训、个别辅导、跟踪提示等形式，指导企业从“文文相符”“文实相符”“抽查验证”三个层面对检查内容进行自查自纠，厘清法定自查和行政检查的侧重点，提升空防安全监管执法实效。由此可见，提高空防安全隐患排查治理效能，需要局方做好系统性和程序化的监管安排，更需要企业做好安保内部管理的顶层设计，有效传导责任和压力，以促进全员在空防安全问题的认知上达成共识。

（二）从实推进隐患治理和风险防控

通过建立“整改清单”，对隐患整改全程跟踪和紧抓不放，提升企业对隐患整改力度。实现了辖区空防专业问题整改率的逐年提升。如，2017年10月以来，民航福建监管局持续以新修订的《民用运输机场安全保卫设施》（MH/T 7003-2017）为依据，从航空器活动区安保设施、航站楼安保设施、道口围界和公共区安保设施等九大类49个方面，对标梳理出80个不符合项，建立起辖区安保设施隐患治理的“问题清单”和“责任清单”，推进辖区单位投入近1亿元，完成了福州机场二道围界、泉州机场围界入侵报警系统、武夷山机场及连城冠豸山机场巡场道及安保控制中心等重大安防项目的建设使用和升级改造，大大提升了辖区机场的空防安全物防技防水平。由此可见，提高空防安全隐患排查整治效能，需要局方从实从细紧盯问题的有效整改，更需要企业增强基层班组和一线员工的安全理念、岗位技能和工作实效，切实打通民航安全运行的“最后一公里”。

（三）从严探索自律自治和监管效能

通过建立“销账清单”和“问责清单”，有针对性地从严落实监管措施，推进企业决策层和管理层进一步增强空防安全意识，进一步重视安保政策研究，进一步加大安保资金投入，进一步提升空防安全“自我管理、自我修正、自我完善”的能力和水平。如2021年初，结合历年梳理出的安检设备管理“问题清单”和“整改清单”，发现某一类机场在安检设备管理存在定期检测不规范和超许可范围使用的情况，福建监管局立即从严启动行政约见，从安检设备的“准入、购买、安装、验收检测、定期检测、日常维保、报废和技术档案管理和信息报告”等全过程管理环节进行梳理和隐患排查。既规范了机场内部安保设施设备管理程序，也促进了公司领导、部门岗位人员设施设备安全意识，举一反三，筑牢空防安全防线。由此可见，提高空防安全隐患排查整治效能，需要局方从严从实地检查督促和引导警示，更需要企业建立和运行自觉的内部安全管理体系，充分发挥和调动二级部门自我管理的主动性和自觉性，避免企业顶层设计的执行出现“中梗阻”，确保空防安全管理理念和决策部署得到有效落地。

空防安全隐患治理是一个系统工程，需要围绕“安全隐患零容忍”的多维要求，做好顶层设计、转化落实和长效推进，切实促进隐患排查治理职责明晰、严紧细实、全程管控、有的放矢。下一步，民航福建监管局将持续深化空防安全隐患排查治理“清单式”管理，强化分级分类和全过程管控，不断增强空防安全隐患治理成效。同时，持续督导辖区单位时刻保持忧患意识，善于在苗头迹象中预警预测，在隐患忽微中察小慎初，在风险管控中未雨绸缪，善用显微镜、放大镜查找隐患、直面隐患、治理隐患，引导和推动一线员工敢做、想做、会做空防安全的“吹哨人”。