我国农业面源污染总体态势及治理建议

□文/姜译涵 马千蕙 孙兆明

（青岛农业大学 山东·青岛）

［提要］农业面源污染已成为阻碍我国农业现代化和农业消费升级的重要因素。现代环境治理要求建立政府、农业社会化服务机构、农户等多元主体合作共治的农业面源污染治理体系。但是，我国农户普遍存在经营规模小、地块分散、效益低等特征，这加剧了农户追求利益最大化而忽视环境利益的倾向，对政府环境政策往往响应迟钝或没有反应。本文在分析我国农业面源污染总体态势基础上，从农户个人资源禀赋和心理层面探究其污染行为动机，有利于构建更加完善的农业面源污染政策机制，引导农户自觉进行清洁生产和主动参与污染治理。

长期以来，农村经济发展方式相对于城市模式较为粗放，突出表现在化肥、农药的大量滥用，农业面源污染日益加剧，土壤污染、水体污染和农产品质量安全等问题频发，激化了人们对安全绿色农产品的需求和农产品质量不高、产品参差不齐之间的突出矛盾。党的十八大提出“五位一体”的发展总布局，将生态建设放在与经济、政治、社会、文化建设同等重要的位置，必须从国家战略层面上进行谋划和具体政策上行政规制。2017年中央一号文件提出推行绿色生产方式，实施化肥农药减施增效，增强农业可持续发展能力；2018年中央一号文件提出必须加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动，实现生产清洁化、投入品减量化、废弃物资源化、产业模式生态化。这些政策和农业部印发的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（2015）、《2020年化肥与农药使用量零增长行动方案》以及2021年生态环境部和农业农村部联合出台的《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》提出的政府、农业社会化服务机构、农户等多元主体合作，推进构建农业面源污染治理体系和能力现代化，这表明我国正在形成微宏观政策联动、政策创新和机制创新相结合的农业面源污染防治机制。

农户的农业生产和生活过程和方式与农业面源污染休戚相关，是农业面源污染的“罪魁祸首”和直接“受害者”。由于农业面源污染成因复杂，具有污染的随机性、时空范围大、影响周期长、监管困难等特征，农户作为排污者，更应该是农业面源污染的参与者、治理者。而现有的政策多是针对农业生产之外的主体，而作为农业面源直接污染者和治理的受益者的农户多数停留在政策指导方面。重要原因之一是农户作为“理性经济人”，其生产经营的最大驱动力是追求经济利益最大化。我国农户普遍存在经营规模小、地块分散、效益低的特征，加剧了农户追求利益最大化而忽视环境利益，对政府环境政策往往响应迟钝或没有反应；地方政府在提高农民收入和环境利益之间也难以平衡，往往会“睁只眼、闭只眼”。农户追求利益最大化的理性行为和地方政府监管的“失效”，形成了我国很多地区农业点源污染和面源污染并存的恶疾，阻碍了农业现代化进程和乡村振兴的实现。因此，明确我国目前农业面源污染的总体态势，从农户个人资源禀赋和心理层面探究其污染行为动机，有利于构建更加完善的农业面源污染政策机制，引导农户自觉进行清洁生产和主动参与污染治理。

一、我国农业面源污染总体态势

（一）化肥污染态势。化肥有改善土壤条件和土壤肥力的作用，在提高粮食产量、解决世界粮食危机中发挥了重要作用，但同时也是农业面源污染重要来源之一。从中国全域看，化肥使用不合理之处主要有：一是施用量过大。改革开放后，中国化肥施用总量快速增长，从2000年的4，164万吨增长到2016年6，005万吨，占世界耕地总面积1/10的中国消费的化肥却占世界化肥消费总量的30%以上。二是施用强度大。化肥施用强度反映的是单位播种面积的化肥使用量。中国化肥施用强度在2000年达到峰值，2015年后，随着化肥使用零增长和减施增效目标的提出，化肥消费总量和施用强度都开始下降。三是化肥利用率低，这是化肥造成农业面源污染的一个重要原因。王则宇（2018）通过技术测算得出，中国粮食生产过程中化肥利用率仅为31%，远低于发到国家60%～80%的平均水平，大量的高养分物质通过地表径流等途径白白流失浪费。（图1；数据来源于中国农村统计年鉴，下同）

图1 2000～2019年中国化肥施用量及施用强度趋势图

（二）农药污染态势。农药作为农业生产重要的保障要素之一，在减少病虫害的发生、增加粮食产量中发挥了重要作用。目前，我国农药施用量居世界首位，同时也是农药残留物污染最严重的国家之一。图2呈现出中国农药施用量及增长趋势，从图中可看出，2000～2014年中国农药施用量处于快速增长阶段，2014年达到峰值180.77万吨；2015年，农业部提出农药使用零增长行动后，我国农药施用量先稳后降，2019年我国农药施用量为145.6万吨。（图2）

图2 2000～2019年中国农药使用量及增长率趋势图

（三）农膜污染。农膜可以有效克服自然条件的限制，在提高农作物产量和突破农产品时空限制等方面发挥了重要作用，是继化肥、农药后的第三大农资消耗品。《中国农村统计年鉴》数据显示，2017年中国农膜使用量达252.8万吨，其中地膜使用143.7万吨，农膜覆盖面积约占我国耕地面积的12%；农膜使用量较2000年增加了3.5倍，覆盖面积增加了近两倍，地膜施用强度从2000年68千克/公顷增长到2017年的80千克/公顷。种种数据说明，我国作为农业大国，农膜的使用量和土地覆盖面积均属世界首位，地膜容易破损、老化的特性使“白色污染”成为农业面源污染的重要方面。（图3）

图3 2000～2019年中国农用地膜使用量及施用强度趋势图

二、农业面源污染生成机理——基于农户的视角

（一）农户的个体理性和污染激励。作为具备独立生产与决策能力的农户个体必然符合理性经济人特征，某种意义上讲，农户做出的生产决策是成本-收益最大化的结果。农户在农业生产中存在多种决策，选用化肥时，农户可以选择有机肥和各种化肥，农户清楚有机肥不仅能提高土壤肥力，同时对土壤也不构成污染，但大多数的理性农民依然会选择化肥，原因是有机肥价格昂贵且费时费力，化肥能够满足增产增收的需求且省时省力，化肥产生的污染的负外部性一般转嫁给政府和社会，不由农户直接承担污染责任。因此，在农户有限的认知水平下，选择施用化肥是农民的理性选择。农户在施用农药的决策中也是如此，农户对于生物农药和化学农药的选择往往会选择后者，因为化学农药见效快、价格便宜，但污染比较严重，尤其是过量施用对人体健康危害巨大，但过量施用的后果往往由消费者承担，为了追求利益最大化，环境利益和消费者健康往往不在农户考虑范围，选择增产增收是理性的选择。

（二）农户生存约束和兼业驱动。农户的行为是在特定的环境下为了实现自身利益最大化而做出的外部反应。农户的亲环境行为成本高且需要自己承担，污染的外部性行为节省了农户的生产成本，通过私人成本外部化转嫁给社会实现自身利益的最大化。很显然，在农户环境保护意识有限的前提下，后者更符合农户的理性特征。除了农户的理性行为特征因素外，诱发农户做出污染行为的因素还有：第一，农户面临生存的压力。目前种地的农户多是孤寡老人，生活比较贫困，农业剪刀差的长期存在，使农户不得不增加化肥、农药的投入去获取更高的经济收入，个人利益和社会利益产生冲突时，收入的局限性迫使农户不得不做出污染环境的行为。第二，土地产权不完善和农户的兼业化引发农户生产行为的短视化。目前，伴随着城市化进程，很多农户的土地都实现了流转，短期的流转行为同样刺激了承包户的短期生产行为，农户对流转土地没有长期利用的预期，不愿意进行长期的投资和维护，导致大量使用化肥农药追求短期利益行为产生。同时，农民的兼业化也能诱发粗放经营。有研究显示，目前中国的农地兼业化严重，农户进城打工的同时进行农业生产，兼业化的农户进行农业生产时伴随着随意性，引发农业面源污染也就在所难免。

（三）环境道德忽视与风险规避。难以否认，农户种种有违环境责任和道德的污染行为却是个体理性下做出的群体性选择。环境道德确实可以约束人民的环境行为，但发挥作用是有条件的，当农户在面临环境道德和个人利益的双重考验时，如果经济收益远大于违反环境道德成本，那么农户往往会忽视环境道德，做出环境污染行为。农户本质上并没有污染环境的强烈动机，究其原因，一是农户受小农意识所限，环境价值观发育得并不完善，很多农户并没有意识到过量施用化肥、农药会对农业环境造成污染；二是农户的路径依赖思想比较严重，使用化肥农药往往是根据以往的种植经验，缺乏外力作用对农户环境道德观的树立或改变。

风险规避是农户为了免受或降低某种风险对其造成影响而做出的系列行为选择。小农户的生产规模较小，抵御风险的能力较弱，规避风险的意识更强，在农业生产中往往难以做出利益最大化的选择。农户种植绿色、有机的农产品往往能获取更大的经济收益，但很多农户并没有做出这样的生产选择，原因是绿色、有机的农产品生产成本更高，农户难以承担滞销的后果，往往还是做出“高投入、低产出、高外部性、低风险”的行为选择。因此，农户的风险规避倾向也加重了农业面源污染的程度。

三、农户参与农业面源污染治理建议

（一）加快乡村产业发展，实现发展与参与同权。农户的经济理性导向和农户收入息息相关，农户之所以不惜污染土地去获取增产收益，就是因为“剪刀差”的存在，农户增收乏力，就业渠道狭窄，农户污染行为本质上也是经济问题。只有优先保障农户的发展权益，才能提高农户参与农业面源污染治理的主动性和能力。当农户的收入多元化并达到一定水平时，长期存在的小农理性自然会土崩瓦解，好的农业生产行为才能逐渐养成，这时候的农户从参与的边缘化、被动化、形式化向主体化、主动化、实质化转型，发展权和环境参与权互动提升。

（二）“三治合一”构建农户行为约束体系

1、法治维度：以立法、执法促农户守法。防治面源污染最有效的手段就是从法律层面规制，但当前我国农业面源污染方面相关的立法工作严重滞后于发达国家，仅有的法律条文未形成体系且宽泛空洞，缺乏实际可操作性，难以应对错综复杂的农业面源污染的形势。因此，治理面源污染需从法律层面加强立法，严格执法，通过执法树立法律的权威，以规制农户的污染行为。

2、德治维度：重塑村规民约，强化生态理念。思想是行动的指南，价值是实践的检验标准。农户的思想意识和生态价值观念在乡村治理中具有定向调节和指导作用，能够影响自我认知和行为规范，个体的行为进而影响整个乡村环境，保护整体风气的形成。在农业面源污染治理中，将建立以社会主义核心环境价值观为核心的村规民约嵌入到环境治理实践体系中，推动生态文明建设，使农业面源污染治理在德治的浸润中走向善治是实现乡村环境治理现代化的不二选择。德治，就是以环境道德来规范和约束农户的生产生活行为，进而形成乡村社会普遍认同并遵守的环境村规民约。

3、自治维度：强化基层自治。“民为邦本，本固邦宁”，权是农业面源污染治理的前提，环境治理的本质是治权，先有治权，才有治人，终有行为。农业面源污染的农业地域属性决定了治理必须从基层发力，强化基层自治制度，给予农户充分的自我管理、自我教育、自我服务的制度空间。目前，基层自治弱化的现状导致过度行政化，村民委员会实际上成为政府的派出组织和执行机关，行政压力传导下村两委难以真正地代表农民的利益，由此导致农民的信任危机，丧失了参与环境治理的热情。因此，强化基层自治，捋顺自治权和行政权之间的互动关系，成为农业面源污染治理中的重要一环。 （通讯作者：孙兆明）