央地关系下深圳样本的风险缓冲：结构、过程与机制

郑崇明

（深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518060）

一、研究问题

改革开放以来，中国从一个物质匮乏的社会一跃成为世界第二大经济体。这种现象级的增长奇迹走出了一条独一无二的中国道路。作为中国之治的典范，深圳在短短的几十年里，GDP从1980年的2.7亿元增至2019年的2.7万亿元，年均增长20.7%，财政收入从不足1亿元增加到9424亿元，实现了由一座落后的边陲小镇到具有全球影响力的国际化大都市的历史性跨越，在世界上赢得了“硬件硅谷”“科技天堂”的形象和声誉[1]。深圳样本表明：“中国经济的飞速发展创造了奇迹，打破了哈耶克对苏联社会主义经济模式与市场经济无法相容而最终必然‘通往奴役之路’的悲观论调，成为传统社会主义与市场经济要素相结合，建立社会主义市场经济的成功范例”[2]，并被其他城市竞相模仿[3]。

在深圳样本的既有文献中，主要有两种解释。一种解释是从微观和中观层面把地缘优势[4]、契约精神[2]、观念变革与制度变迁[4-5]、有为政府与有效市场[6]等作为自变量来解释深圳样本。这些观点都在一定程度上形成了对深圳样本的解释力。另一种解释则跳出就深圳谈深圳的局限，从宏观层面将深圳样本纳入国家叙事，从中央与地方关系的角度解释深圳样本，笔者与倪星、原超合作的论文《中国之治的深圳样本：一个纵向共演的解释框架》运用中央政府与地方政府间之间的纵向共演理论，揭示了深圳成本的内在逻辑。该文认为，改革伊始，中央基于探索中国未来发展道路创办经济特区以及开放14个沿海城市进行风险投资，而深圳则抓住机会加快发展，并基于对中央的持续增量贡献而不断获得中央的信任加持，进而获得中央更多的权力下放，由此建构了深圳增量贡献与中央持续放权的纵向共演的正向反馈、双向强化的良性路径，实现了从经济、政治到社会的全面发展，呈现了中国之治的深圳样本[7]。

尽管纵向共演理论颇具解释力，但也不难看出，该理论主要揭示的是深圳样本的激励机制。事实上，在改革的道路上，机遇与风险并存。中国改革能否成功取决于政策制定者是否可以选择一条分散改革风险、分散政治压力的途径[8]。因此，对深圳样本而言，除了激励，还有约束的一面。而关于约束的研究则非常少见。既有研究发现，在漫长的人类文明历史中，人类要克服风险，一方面是通过激励机制提高生产率；另一方面是强化人与人之间的跨期合作，互通有无，包括资源共享与风险互摊。因此，深圳样本实际上是激励和约束共同作用的结果。换言之，纵向共演的激励机制只是解释深圳样本的一个方面，还需要从约束的角度进行探讨，即深圳样本的改革风险是如何对冲的。在已有的研究中，大多从激励维度的理论解释几乎都预设了深圳样本改革风险稳定可控的前提，而没有将其作为一个重要的方面进行研究；另一方面，现有研究对地方分权风险控制的研究忽视了中央与地方之间特殊情形，即不完全委托代理的央地关系。从这个意义上讲，广东省一级政府是深圳样本风险缓冲的重要变量。因此，本文旨在回答广东省①是如何在中央与深圳之间发挥风险缓冲作用的？进一步地，广东省一级政府扮演该角色的动力机制又是什么？为此，本文以20世纪70年代末至2020年为时间序列，在系统收集这一时期广东省在处理中央与深圳市关系上的重大政策和行为举措等经验资料的基础上开展质性研究。

二、文献回顾与分析框架

正如邓小平所言，中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉[9]。中国之治的深圳样本首先得益于一个相对稳定的外部环境，即对改革风险的对冲。改革中的风险问题在本质上反映的是地方分权悖论。一方面，分权不仅强化了地方政府的激励，更是中国经济增长奇迹广泛认同的事实；另一方面，地方分权也意味着统治风险，而中央政府着重防范的统治风险的来源，即是来自地方分权本身[10]，从而使得中央面临着分权激励与分权风险的内在张力。从已有文献来看，约束地方分权风险的研究主要有以下两种观点。

第一种观点认为中央可以通过运动式的刚性手段来约束地方分权带来的统治风险。中国政体内部权威体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容，这种张力使得央地关系不可能形成稳定的结构，而只是表现为“集权—分权”的周期性调整和循环波动[11]。当分权导致地方政府各行其是，甚至偏离失控对权威体制的中央核心产生威胁时，中央往往通过叫停常规治理，启动运动式治理的方式来防范和消除潜在的统治风险[11-12]。当改革风险可控时，又再次释放分权信号以激励地方改革。其间，作为约束地方分权风险的运动式治理虽然屡试不爽，但其最大的不足是治标不治本，并且容易失控，进而付出高昂的代价，甚至反过来进一步削弱中央权威。

第二种观点则认为组织内部存在某种特定的柔性约束机制，能够有效地化解地方分权带来的统治风险。这种思路主要是通过对权力的重构和分配来实现的。比如在传统中国，通过把统治权与治理权的分离，并内嵌于郡县制，从而形成集中统治和分散治理的纵向约束体制来缓解统治风险[13]；再比如中华人民共和国成立后，在地方分权的风险防控上，基于传统的人事控制机制，通过调整“条”“块”之间的权力关系，即采取“条”强“块”弱的策略来防范地方分权风险[14]。而将激励与约束并重的行政发包制和控制权理论则从治理模式的选择上进一步探讨了风险防控的灵活性，其中行政发包制对地方分权的风险防控主要是通过保留人事控制权、监察权、指导权和重大项目审批权以及剩余控制权[15]来实现的，而控制权理论则进一步拓展了行政发包制的风险控制机制，将组织内部权力操作为目标设定权、检查验收权和激励分配权，通过区别性组合，建构了高度关联型、发包型、松散关联型和联邦制等治理模式[16]。不同的治理模式在风险防控上表现为中央对不同权力的保留，以此应对各种可能的地方主义代理风险。

基于上述文献回顾可以发现，在如何防控地方分权带来的风险上，已经形成了诸多富有洞见性的理论解释。但也不难看出，不论是人事控制，“条”“块”关系的调整，还是行政发包制与控制权理论权力重构，都是建立在传统意义上的央地关系基础上的，即中央与地方之间是一种单一的上下级关系。换言之，就单一制的中国而言，央地关系实际上是一组纵向委托代理关系。作为委托方，宪法规定“中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”②。作为代理方，地方政府以行政辖区为边界，实行“在谁辖区，由谁负责”的属地管理原则。中央与地方旨在行政发包的基础上，通过归口管理、垂直管理等方式来解决委托代理中的信息不对称问题，以防范地方分权带来的统治风险。

但中央与地方之间并非一成不变的、单一的纵向委托代理关系。在中国，不仅各省区之间地位存在落差[17]，而且同一级别的地区或部门地位不平等也普遍存在[18]，比如中华人民共和国成立以来先后设立的计划单列市、副省级城市、经济特区等都是中央对地方赋权增能的制度安排，由此改变了中央、省与计划单列市、副省级城市、经济特区之间的委托代理关系。具体而言，计划单列市、副省级城市、经济特区同时受到中央和地方的双重领导，即本文所指的不完全委托代理央地关系，使得这种特殊央地关系的激励约束机制发生了重大的变化。一方面，中央在通过分权进一步强化了计划单列市、副省级城市和经济特区的政治地位的同时也强化了控制权，属于典型的强激励强约束；另一方面，省级层面对计划单列市、副省级城市和经济特区的控制权则大大减弱，使得省这一层级处于一个相对“悬空”的状态。这种“悬空”一方面使得省级层面对于计划单列市、副省级城市和经济特区的控制权大大减弱，另一方面又在某种程度上增强了省级层面在中央与计划单列市、副省级城市和经济特区之间的灵活性，使得央地关系具有松散结构的特征。换言之，省级层面既可以通过强化与中央的关系来激励或约束下一级政府，也可以通过政策变通等方式与中央博弈来支持和保护下一级政府的改革创新。当然，还有一种可能就是保持中立，处于居间位置按部就班地行事，而省级层面究竟选择哪一种方式，在很大程度上取决于其对中央与下一级政府在收益与风险之间的权衡，而深圳样本正是处在这样的特殊央地关系中。因此，由广东省的“悬空”状态而诱发的纵向风险缓冲机制对于深圳样本来讲无疑具有重要积极意义。

三、深圳样本的不完全委托代理央地关系

探讨广东省在中央与深圳市之间的纵向风险缓冲机制的前提是厘清深圳样本的央地关系。自20世纪70年代末至今，深圳在行政级别上经历了从镇到县级市、地级市，再到副省级城市的变迁，最终与中央建立起了一种相对特殊的央地关系结构。深圳最初是广东省宝安县的一个镇。1979年3月5日，国务院批复同意广东省宝安县改设为深圳市，隶属于广东省惠阳区。同年11月，深圳市改为地区一级的省辖市，即地级市。1981年3月，深圳升格为副省级市并延续至今。1988年11月，国务院批准深圳在国家计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。至此，深圳成为一个直接与中央对接的城市，从而与中央建立起正式的央地关系。与一般的央地关系不同，深圳样本的央地关系是一个包括中央、广东省与深圳市在内的不完全委托代理央地关系。

首先，中央与深圳市的不完全委托代理关系。中央与深圳市的不完全委托代理关系是通过经济特区、计划单列市和副省级市的身份来连接的。经济特区是中央为改革探索而进行的试点。中央部委直接在深圳设立直属机构，实行派驻管理，从而在金融、缉私、边境等方面进一步密切了深圳市与中央的关系。作为计划单列市，深圳市被直接纳入全国计划统筹安排，在经济上相当于中央直辖的省、自治区和直辖市的地位，享有更高的经济政治地位，拥有自主统筹安排全市经济、社会发展的权限[19]。作为副省级城市，从20世纪90年代初期至今，深圳市的主要负责人均由中央任命，并实行二级财政。可见，人事、财政是深圳样本不完全委托代理央地关系结构中最为特殊的制度安排。

其次，广东省与深圳市的不完全委托代理关系。深圳虽是广东省的省辖市，但广东省对深圳市的管辖更多地体现为人事、财政等之外的剩余管辖。具体而言，由于经济特区与副省级市的地位，深圳市虽然在行政上受广东省的管辖，但广东省对深圳市主要负责人仅有建议权而无任免权。另一方面，深圳市的财政在改革开放初期均按一定比例同时上缴广东省与中央，但在1990年后，深圳市财政不再上缴广东省，而是只与中央分成。这样一来，广东省与深圳市之间的这种省辖市关系在人事、财政方面就有别于一般意义上的省市关系，因而广东省对深圳市更多的是除了人事、财政之外的剩余属地管理。换言之，广东省在让渡了深圳市的人事任免权和财政权给中央后，承担了剩余的属地管理责任。

最后，中央与广东省的纵向委托代理关系。在单一制国家，下级政府必须服从上级政府的领导，各级地方政府必须服从中央政府的领导[20]。中央与广东省的关系是一种组织内部的上下级关系，具有典型的纵向委托代理特征。在纵向管理上，中央主要通过控制人事权、财政权的方式加以管理。具体而言，中央作为委托方，将治权下放给广东省，但保留了中央对广东省的人事任免权，并在财政上分成。广东省作为省一级地方政府，负有属地管理的无限责任，是中央问责的直接对象。

综上所述，深圳市同时接受中央和广东省的双重领导，但以中央为主，并集中体现在中央赋予深圳市的一系列发展使命和权力授予上。深圳市虽然在属地管理上仍受广东省的管辖，但由于中央在事权、财权等方面的制度性介入，广东省与深圳市之间已经不再是一般意义上的属地管理关系。深圳市的央地关系也不再是传统意义上的纵向委托代理关系，而是一种相对松散的、不完全委托代理央地关系（图1）。正是这种不完全委托代理的央地关系形塑了深圳样本的纵向风险缓冲机制，为深圳的改革发展提供了一个相对宽松的环境，并与纵向共演的激励机制相得益彰，共同打造了中国之治的深圳样本。

图1 深圳样本的不完全委托代理央地关系

四、广东省的居间风险缓冲

中央设立深圳经济特区的初衷，是为了把深圳打造为与世界经济逐步一体化的“桥梁”和“窗口”，进而通过体制实验为改革探索[21]，尤其是通过“特事特办”的非正式授权，赋予了深圳先行先试的权力。这种带有试验性质的经济特区在其发展过程中必然衍生许多新的例外，也必然存在诸多潜在的风险与阻力，包括来自中央对于改革风险的容忍度。虽然中央赋予了深圳经济特区向前闯的责任，但处在前途未卜的环境中，几乎所有的干部都需要富有想象力地在无章可循的条件下完成任务[22]。“每一项重大改革，无论改革过程怎么讲策略、艺术、方式、方法，都不可避免地引起上上下下、前后左右、方方面面的矛盾、非议、不满甚至得罪一些人。”[23]比如1983年深圳首创公开转让土地使用权，被视为无法无天，出卖主权，发展劳动力市场也被人指责为资本主义，有人甚至影射深圳特区是新租界[23]。这些争议使得从深圳到中央都承载着一定的政治压力，亦即改革风险。

因此，约束深圳经济特区改革风险是中央的一个重要考量。在深圳样本的不完全委托代理央地关系上，中央对深圳市的约束集中体现在人事任免和权力控制上。中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别是在人事安排和资源调配的权力上，而保留人事任免权是中央约束地方分权风险的基本手段[10，24]。中央对深圳市的人事约束集中体现在1990年后深圳市的主要负责人直接由中央任免。随着深圳市经济社会地位的提升，其主要负责人甚至进入中央候补委员、中央委员序列，由此进一步强化了中央对深圳市的人事约束。其次是权力控制。设立经济特区是中央探索中国道路的风险投资策略[7]。经济特区实行特殊的经济政策和经济体制所体现的是中央权力的授予。作为试错机制的特殊政策，一旦出现不可控风险，中央往往通过收回权力、终止特殊政策或者直接干预的方式来防范风险。但这极其容易陷入“一放就乱、一收就死”的循环局面，也不利于深圳经济特区的改革发展。

事实上，处于中央和深圳市之间的广东省为深圳样本扮演了一个非常重要的风险缓冲角色。如前所述，广东省是深圳样本极为重要的变量。在中国的改革场景中，地方政府被赋予了相当大的区域协调责任。由于地方政府更接近实验点，相对于中央而言，他们能够更好地了解地方信息。这种分散的协调促进了区域改革试验。作为地方官员，他们在平衡国家和地方之间的利益方面发挥着不可替代的作用[24]。因此，广东省在中央和深圳市之间的居间调节才显得特殊而重要。

首先是自上而下的风险缓冲，即广东省为保护深圳的改革发展承担了来自中央的问责压力。广东省处于中央和深圳市之间，无论是中央精神传达到深圳市，还是深圳市的情况上报中央，大都需要经过广东省这一中间环节，毕竟广东省对深圳市拥有剩余属地管理权。实际上，在科层结构中，每一个层级都会根据实际情况甚至是自身的需要对政策进行变通，尤其是在风险方面更是小心谨慎。在“摸着石头过河”的改革初期，由于制度设计的不完备，深圳经济特区投机倒把和贪污腐败有增无减的现象引起了中央部分领导的高度重视，甚至对改革开放的政策产生了怀疑。面对中央部分领导的诘问，时任广东省委书记几乎是以一人之力扛下了所有的责任，即便在两次向中央做出深刻检查的情况下，仍然请求中央不要取消给予经济特区（深圳）的特殊政策。假如不是时任省委书记愿意承担责任，广东（经济特区）的试验很可能出现大的倒退[22]。正如他本人所说的那样，他在广东的任务是做一个“变压器”，“电流”（广东的政策资源）来自北京，他要使其符合当地的需要[22]。同时，广东省先后制定了《关于处理经济领域中违法犯罪活动的若干政策规定》等文件，明确划清政策界限，给一些因经验不足造成工作中有失误的同志给予改正错误的机会，从而使得广大干部放下包袱、轻装上阵，在先走一步中继续敢闯敢干、大胆实践、大胆探索，使得广大干部改革开放的积极性没有因此受到挫伤，继续保持着一股锐气。正是广东省委为深圳经济特区发展与制度斡旋的热忱，以及敢于为地方干部撑腰的勇气为深圳的改革创新赢得了广阔的发展空间。

其次是自下而上的风险缓冲，即广东省为保护深圳的改革发展稀释了向中央传导风险的压力。深圳的情况如何上报给中央，中央精神如何落实到深圳，广东省同样发挥着居间调节的作用。从20世纪90年代初开始，深圳市委书记出任广东省委常委，甚至省委副书记的制度安排，进一步强化了广东省与深圳主要负责人在事关深圳改革的决策上达成共识后再上报中央，从而避免了中央因直面改革风险而中断改革进程的可能。比如在2020年，党中央国务院发布了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》。综合授权改革是在中央改革顶层设计和战略部署下，“按照全面深化改革的总体要求，以清单式批量授权方式，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放”。综合授权改革不仅意味着深圳获得了更多的自主探索空间，更意味着各种潜在的风险，在国际形势日趋复杂的情况下，改革稍有不慎就可能导致系统性风险。为了降低可能的改革风险，广东省根据中央要求“建立健全重大风险识别及系统性风险防范制度和政策体系，实行包容审慎的改革风险分类分级管控机制，根据风险程度，分别采取调整、暂缓或终止等处置措施，不断优化综合改革试点实施路径”③，就深圳综合授权改革的推进设定了明确的稳定期、实施期和缓冲期。从这个角度来看，即便深圳在自主探索改革过程中出现了重大风险问题，也能够在这种制度安排下得到稀释和缓冲。总的来讲，广东省在自上而下和自下而上的信息传导和政策传递过程中都为深圳的改革创新发挥了不可替代的风险缓冲作用。

五、深圳样本风险缓冲的差异性互惠机制

从上文的分析可以看出，广东省在中央和深圳市之间的“悬空”状态为其提供了三种行为选择，而选择哪一种方式取决于该方式潜在的收益与风险的考量。广东省之所以能够在中央和深圳市之间扮演风险缓冲的角色，关键在于广东省与深圳市之间存在着差异性的互惠关系，即广东省通过为深圳市提供支持和保护获得了经深圳实践检验的试点政策和创新制度在全省范围内推广复制的制度红利，深圳经济发展与产业结构调整带来的巨大溢出效应，以及深圳市作为广东省辖市为广东省做出的积极贡献。正是基于这种持续的正向收益，为广东省支持和保护深圳的改革创新注入了强大的内在激励，从主观上愿意为深圳承担一定的改革风险，即本文所指的风险缓冲。

首先，深圳的试点政策和创新制度在广东全省范围内的扩散。20世纪70年代末，出于解决广东省经济贫困与深圳“逃港”等现实问题的需要，广东省委向中央提出了赋予广东特殊政策、设立深圳等经济特区的请求并成为事实。深圳利用毗邻香港的地缘优势，凭借中央经济授权和“特事特办”的政策，大胆闯、大胆试，为自己赢得了广阔的发展空间，不仅开启了经济增长的奇迹之门[7]，而且通过大刀阔斧的改革，创新了一系列的制度成果，如超额生产奖励、人才公开招聘、股份制公司、产权制度改革、行政审批改革等，极大地促进了深圳经济社会的高速发展。这些新制度因其超高的制度红利迅速为广东省所采纳，并迅速在珠三角地区甚至广东全省推广复制。更为重要的是，深圳市的体制机构改革，以及由此带来的开放观念和包容文化等，对广东全省产生了巨大的冲击，深刻地影响着广东省经济社会的发展，从而造就了广东奇迹。

其次，广东省对深圳产业的转型升级支持。随着经济结构的调整，深圳在20世纪90年代开启了“二次创业”的浪潮。“二次创业”实际上就是要把经济特区设立初期的大量“三来一补”（来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易）相对低端的产业转移到关外（原经济特区外），在关内发展高端服务业、金融业，发展高新技术产业。但“三来一补”企业都是当时各村集体收入的主要来源，将其迁到关外就会触动各村的利益。为此，当时一些村主任联名写信向省委省政府告状。在转型社会阶段，群体性事件极易导致社会面的不稳定，存在着潜在的社会性风险。但在广东省委了解情况后，不仅坚定地支持了深圳产业转型升级的政策，还要推广深圳产业结构调整的经验。换言之，在深圳“二次创业”的背后，广东省为降低社会风险开展了很多卓有成效的工作。

最后，广东省收获了深圳的产业溢出效应。深圳的产业转移对东莞、惠州等临深城市产生了巨大的溢出效应。在20世纪90年代，东莞承接了大量从深圳迁出的制造业，成功地复制了深圳经济特区建立之初香港与深圳的“前店—后厂”模式，形成了“深店—莞厂”的产业格局，东莞一举发展成为“世界工厂”。从1978年到2018年，东莞GDP从6.11亿元增长至8278.59亿元，41年增长了近1355倍，年均增速达19.2%。截至2021年，东莞已经成为GDP跻身万亿元大关的发达城市。而深圳走上“科技创新”道路之后，逐渐发展成为粤港澳大湾区经济发展的引擎，极大地带动了粤港澳大湾区经济的高质量发展。

事实上，广东省与深圳市之间的差异性互惠一直延续至今。比如广东省对深圳市教育改革创新的支持。教育医疗一直以来是深圳的短板，近年来深圳教育医疗的快速发展实际上得到了广东省的大力支持，而这种支持的背后实际上意味着广东省承担了一定的风险。比如国家对于义务教育有着严格的要求，一般而言是不允许外资进入义务教育领域的，但在深圳仍然有外资进入民办义务教育的情况。另外，香港大学、香港中文大学等在深圳办学开设的课程也与普通高校有所不同。

此外，在剩余属地管理方面，深圳市还深度参与广东省内对粤东西北的对口支援，深度帮扶汕头、河源和汕尾精准扶贫，分担了部分广东省的专项任务，为解决广东省内的发展不平衡和全面实现小康做出了应有的贡献。深圳对广东省的巨大贡献使得广东省有足够的动力来保护和支持深圳的改革，即便是承担一定的改革风险和问责压力。换言之，这种差异性互惠构成了广东省在中央与深圳市之间发挥风险缓冲作用的核心动力。

综上所述，在深圳样本的不完全委托代理央地关系中，广东省作为一个重要的变量，在深圳样本的风险缓冲上发挥了不可替代的作用，而其背后的动力机制源于广东省与深圳之间的持续性互惠关系（图2），由此为深圳的改革开放创造了一个不可多得的相对稳定的外部环境，并与纵向共演的激励机制一道打造了中国之治的深圳样本。

图2 深圳样本的风险缓冲逻辑

六、结论与讨论

如前所述，深圳已然成为中国之治的最佳样本。探究深圳样本的根源，不仅要关注激励机制，更要考察其约束机制，即深圳样本是如何进行风险缓冲的。通过对深圳样本央地关系的考察，发现广东省在深圳改革过程中扮演了极为重要的角色，在中央与深圳市之间发挥了重要的风险缓冲作用，为深圳的改革创造了一个不可多得的改革和发展空间。总的来讲，深圳样本的央地关系通过广东省这一中间环节，为改革开放中出现的各种政治风险和代理风险设置了一道调节阀，从而减少中央政府承受的政治压力[8]，最终为深圳大刀阔斧的改革创新提供了有力的保障。事实上，与深圳类似央地关系的城市如苏州、杭州近年来的经济增长表现也同样令人瞩目。从这一意义上讲，这一特殊的央地关系值得高度关注和深入研究。

改革开放以来的中国经济增长奇迹已成为国内外学者广为关注并深入探讨的焦点，形成了诸多富有解释力的理论成果。其中，市场决定论认为改革开启的市场机制激活了市场主体的积极性和创造性，并积极参与制定新的竞争和合作规则，在新兴市场及经济体的推动下，市场经济得以高速发展[25]。政府决定论则认为中国经济增长的关键得益于政府，并借助压力型体制[26]、政治锦标赛[27]、维护市场的财政联邦主义[28]、行为联邦主义[29]、区域分散的权威主义[24]等机制激励地方官员推动经济发展。而更多的学者则认为政治逻辑与市场逻辑在中国经济增长中共同发挥着作用，比如“官场+市场”[30]、国家与市场共演[31]、纵向共演理论[7]等都在一定程度上对中国经济增长奇迹做出了解释。此外，还有学者从社会的角度认为在政府政策等正式制度缺失的条件下，由底层创业者自发地发展出的社会规范和关系网络有效地促进了经济发展[32]。显而易见，这些观点都立足于激励的维度来解释中国经济增长奇迹，但其一个明显的不足就是忽视了约束维度的功能，即如何防范改革风险的问题。但实际上，这一前提是需要深入考察和论证的，本文从央地关系的角度，以深圳样本为个案，进行了一个有益的尝试。

进一步地，深圳市、广东省与中央三者之间之所以能够形成三方利益互惠与利益共容的绩效产出，其中一个重要的原因在于规避了深圳市与广东省的共谋可能，即上下级政府间基于激励制度中的连带机制而建立起利益共同体，为维护自身利益联手应对上级政府的策略[11]。在深圳样本央地关系的设计上，深圳市同时接受广东省与中央的双重领导，但这一双重领导又有着角色的差异，中央主要负责改革开放的大政方针，广东省则主要负责剩余属地管理。为了保证改革开放的方向，中央通过保留深圳主要负责人的人事任免权进行刚性约束。在深圳市财政直接与中央分成的制度安排下，尽管深圳市在行政管理上受广东省管辖，但却有效地规避了深圳市与广东省共谋应对中央的可能。相反，广东省出于中央在深圳的试点政策和创新制度的推广复制以及收获深圳的溢出效应，进一步强化了其在中央与深圳市之间的风险缓冲动力。正是这种既相互嵌入，又松散关联的不完全委托代理央地关系为深圳创造了一个良好的改革空间。一方面深圳可以凭借中央下放的权力大刀阔斧地推进改革开放，探索中国特色社会主义道路；另一方面，由于广东省居间的风险缓冲，最终实现了深圳市、广东省乃至全国经济社会的长足发展。

从传统的央地关系来看，中央与地方之间始终呈现集权与分权轮番交替的现象，集权必然加剧委托代理困境，而分权又不可避免地导致统治风险的积累，由此导致中国政体内部权威体制与有效治理之间的紧张关系，即中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容。前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控对权威体制的中央核心产生威胁。在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决[11]，导致央地关系陷入“一放就乱、一收就死”的困境。而中央、广东省与深圳市的不完全委托代理央地关系则有效地规避了“一放就乱”的地方分权风险，从而进一步拓展和丰富了央地关系的理论深度。

此外，本文还可以对实践层面中的深圳市是否直辖做出一个理论上的回应。如果深圳市直辖，则将改变当前的央地关系结构，形成传统意义上的委托代理关系。如此一来，中央与深圳市的央地关系将变得更加刚性，广东省在深圳的改革进程中发挥风险缓冲的作用也将大大降低。这对于担当改革再出发重任的深圳而言，实际上是不利的。同时，深圳市直辖也将加剧深圳市与广东省之间的横向竞争，不利于二者之间的区域合作。从这个意义上讲，深圳样本的不完全委托代理央地关系实际上是一个三方共赢的选择，而中央对深圳市做出扩权不扩容，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的战略决策显然蕴含着这一理论深意。

注释：

①由于中国党政体制的关系，本文将地方上的党委和政府一并纳入广义的地方政府范畴，因而在本文的表述中，广东省、深圳市均是指央地关系下的一级地方政府；而广东、深圳则是地理意义的概念。

②《中华人民共和国宪法（2018）》第八十九条。

③中共中央办公厅 国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025 年）》.http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5554505.htm。