分层管理：社会组织管理的新模式——基于A市志愿团体管理创新实践的个案研究

张 哲 康晓光

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、问题的提出

改革开放以来，面对由少至多、从弱到强的社会组织，我国政府沿着怎样的道路、遵循怎样的逻辑开展社会管理，是吸引中外研究者们持续关注的重要议题。改革开放为社会力量的萌发带来了契机，在四十余年的发展历程中，我国政府因地制宜、博采众长，在没有成熟的、可借鉴经验的情况下对社会组织管理进行尝试，发展出了分类管理、嵌入型监管等独具特色的管理模式。这些管理模式一方面为认识、理解我国纷繁复杂的社会组织管理实践提供了重要的路径；另一方面，也为探究我国政社关系格局及其发展变化提供了关键的切口。

近年来，我国政府管理社会组织的实践出现了一些新变化，主要表现为政府授予管理职能给特定的社会组织，并由其来实施对其他社会组织的管理。相关实践最早出现在21世纪初的上海，政府成立街镇民间组织服务中心来落实对辖区内社会组织的服务和管理，提出了“枢纽式管理”的工作思路；2008年、2009年，北京市出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，推进了这一实践的制度化进程。随后，天津、广州、南京、郑州等城市也纷纷开展类似的探索。到了2016年，国家层面也开始出台相关政策，包括《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》，鼓励建立社会组织孵化基地、社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心，在社会组织管理过程中发挥服务协调功能。发展至今，以枢纽型社会组织、联合会、社会组织孵化基地、社会组织服务中心等政府授权的社会组织载体的成立为标志，这种创新实践的范围已经扩展到多个地区和活动领域，呈现趋势性发展态势。

在这种管理实践中，政府以承担管理职能的社会组织为中介，形成了更加丰富的管理层次[1]，引发了研究者们对其中蕴含的社会组织管理模式以及政社关系变化的新一轮思考。一方面，政府作为管理主体、社会组织作为管理对象之间的角色边界被打破，一些中介性、桥梁性、联盟性的大型组织，在政府主导下对同类组织重点发挥支持性、服务性功能[2]，这些变化为进一步丰富社会组织管理模式的研究提供了契机。另一方面，政府主导性与社会组织自主性同时增强，研究者们不仅从中介组织的产生中看到了社会组织更多参与社会管理、承担管理职能的一面，也从政府引导中介组织实施社会管理的功能定位中，感受到了政府的主导性与权威性，这激发着研究者们进一步探索其背后的政社关系的变化。

综上，究竟该如何认识当前我国社会管理中越来越多出现的这种创新实践？其中蕴含着怎样的管理模式？这种管理模式的形成意味着我国政社关系发生了怎样的变化？为了回应这些问题，本研究一方面对创新实践中的管理模式进行提炼与归纳，从概念上明晰其内涵与特征；另一方面跳出管理模式本身，结合社会发展的大背景对其生成逻辑进行阐释，在丰富社会组织管理模式研究的同时，对由此引发的政社关系变化的讨论进行回应。

二、文献回顾与研究方案

（一）文献回顾

我国社会组织管理模式的研究存在两种主要取向：一是宏观结构的论争，即将管理模式作为政社关系的现实投射，旨在探究其背后的政社关系格局；二是相对微观的行动研究，重点关注管理主体的行动，如管理态度、策略、内容等。在关系取向的研究中，从多元主义、国家主义、法团主义的视角出发[3]，对应着三种代表性的政社关系模式：市民社会、行政吸纳社会、法团主义。自20世纪90年代到21世纪初，研究者们不仅完成了对这三种模式的主要理论建构，还将其运用于分析我国的社会组织管理实践，对改革开放三十年间的社会组织管理模式及其内在逻辑进行了全面的梳理与阐释。一方面，运用市民社会、法团主义为主的西方理论的研究，重点关注我国社会组织的兴起以及社会组织在与政府互动过程中自主性的拓展，并将这些视为我国社会向高度自主、分化的市民社会发展的迹象。另一方面，作为本土化理论代表的行政吸纳社会理论，更强调政府在社会组织管理过程中的主导地位与决定性作用，并以此作为理解我国政社关系以及社会组织管理实践的逻辑起点，为立足本土实践与历史传统来探究我国政社关系格局奠定了重要的理论基础[4]。从结构论争的取向来考察社会组织管理实践，虽然为微观行动研究提供了宏观理论基础，但是也囿于理论推论而难以洞穿实践的挑战[5]。

对此，研究者们超越对关系模式的论争，开始更多地聚焦政府与社会组织的行动特征，主要基于吸纳、嵌入、合作等视角来阐释我国的社会组织管理模式。吸纳是从国家的视角出发，探究占据主导地位的国家如何控制、发展社会组织，代表性管理模式如分类控制，即政府对挑战能力不同的社会组织采取不同的控制手段[6]。在此基础上，研究者们又提出了行政吸纳服务，更强调政府对社会组织的支持而非控制[7]。相比吸纳，嵌入的视角将国家视为社会组织所处的环境背景来分析其作用，由此形成了嵌入型监管，呈现政府对社会组织管理制度化水平提升、管理手段多元化等更加丰富的内容[8]。并且，不只国家将其意志单向嵌入社会组织运作，社会组织在资源获取、制度支持等方面也在反向嵌入国家，形成了双向嵌入[9]、多元化双向互嵌[10]等模式。为了更进一步突出政府与社会组织之间的互动与影响，研究者们还从合作的视角出发，提出了调适性合作[11]、策略性合作[12]模式，在肯定政府主导地位的同时，也强调社会组织的积极作用。无论是嵌入还是合作视角的研究，对作为参照和靶向的吸纳视角，并未反对或驳斥，而是从不同的视角来丰富对社会组织管理模式的认识。

从政社关系的结构论争到管理主体行动研究的转向[13]，一方面更有利于对社会组织管理实践中的细微之处进行诠释与刻画；另一方面也使得政社关系与社会组织管理模式之间的对应关系变得愈加模糊。这就要求研究者们在面对社会组织管理实践中层出不穷的新变化时保持警醒，避免放大微观行动变化在宏观层面的作用和影响。

当前我国社会组织管理实践具有复合性特征的新变化，蕴藏着拓展相关理论视角的潜能，但是已有研究尚不充分，无论是聚焦管理行动的研究还是关于政社关系的讨论，都有待进一步挖掘。从法团主义视角出发的研究，捕捉到其中社会组织作为管理主体的功能显现以及基于多元主体所形成的复杂管理结构[14-15]，以此作为我国政社关系迈向社会法团主义的征兆[16]。然而，这些研究过于关注社会组织的变化，对于形塑我国政社关系中的核心要素——政府的主导性地位与作用，缺乏足够的探讨，这对于理解我国社会组织管理模式以及政社关系的变化来讲，是一个天然的缺憾。与此同时，从本土理论视角出发的研究，将政府授权社会组织视为分类控制全集中的一个子集，并且是更加积极、主动而精致的分类控制[17]。这一视角充分考虑了政府的作用，但是对于社会组织管理角色的转变及其引发的结构性变化等核心内容，分类控制的既有框架难以完全涵盖。简言之，已有研究在行动层面对这一创新实践核心特征的提炼和归纳尚不充分，而试图上升到政社关系讨论的研究，对其中变化与不变的因素缺乏整全的考察，由此导致认识视角的偏颇，为进一步研究留下了探索的空间。

（二）研究方案

本研究选取A市志愿团体管理的创新实践作为个案，通过实地调研、查阅档案、访谈等方式收集资料。单一个案研究通过深入观察关键的、极端的或独特的案例[18]，可以从中挖掘具有启发性的结论。作为志愿服务注册人数全国领先地区的省会，A市在志愿团体管理工作中勇于探索、不断创新，自2010年前后开启创新实践进程，多次受到中央、省、市的表彰，将志愿服务工作打造成了一个亮点。其中，市志愿服务联合会①全面发挥枢纽、中介功能，充分展现了政府授权社会组织管理的具体实践。经过近十年的探索，以市志联为枢纽的志愿服务管理体系不断完善，为提炼、刻画其中蕴含的管理模式提供了珍贵的样本。

自2020年7月至2021年1月，笔者走访了市委宣传部、市民政局等党政机关，市志联以及多个代表性志愿团体，对这些机构的负责人及其核心工作人员开展了正式访谈，获取本研究所需的一手与二手资料。基于案例资料，本研究从参与管理的主体特征、管理职能、管理路径等维度出发，对个案所呈现的社会组织创新管理实践进行全面考察，并从政府管理社会组织的总体性视角出发，提炼其中的社会组织管理模式。

三、分层管理：对A市志愿团体管理创新实践的考察

（一）个案呈现：A市志愿团体管理的创新实践

20世纪90年代初，伴随着全国志愿服务行动浪潮的兴起，A市开启了对志愿团体的管理工作。2012年3月，在市文明办等党政机关的支持下，A市成立了志愿服务领域的行业枢纽——市志联，拉开了以志愿团体为中介来统筹全市其他志愿团体的创新管理序幕。基于这种创新实践，A市在新冠疫情集中暴发等公共危机面前，做到了快速动员、积极响应，经受住了大规模、高强度的突发事件的考验。本研究围绕政府授权社会组织成为中介及其所引发的管理机制的变化这一主线，对案例内容进行梳理，为提炼其中的社会组织管理模式提供经验证据。

1.中介产生：政府向特定社会组织授权

在A市志愿团体的创新管理实践中，主要涉及两个主体，一是市文明办，二是市志联。市文明办对志愿团体的管理主要是伴随着创建全国文明城市的工作任务而开展的。2010年，全国志愿服务工作研讨会指出，志愿服务活动是精神文明建设的战略性工作内容，文明办要发挥组织协调作用，推动志愿服务向广泛参与性、日常性、规范性的转变[19]。在中央的号召下，A市文明办担负起相应的职责，推动有关部门对志愿服务活动开展情况进行督促检查、沟通交流，积极总结经验、解决问题。

2012年，在市文明办的支持下，A市成立了志愿服务领域的行业枢纽——市志联。市志联以社会团体身份在市民政局正式注册，接受市委宣传部、市文明办的业务指导和监督管理。同年6月，市志联召开第一次代表大会，选举产生第一届领导机构，会长由原市政协副主席担任，副会长由市文明办副主任、市委组织部副部长、市总工会副主席、市妇联副主席以及共青团市委副书记担任。市志联内设“一处六部”，包括秘书处、研究培训部、交流推广部、队伍建设部、综合保障部、宣传联络部和法律事务部，各部部长均由行业内优秀志愿者或优秀组织负责人担任。此外，还搭建了“志愿A市”线上平台，为志愿者个人与团体提供信息记录、资源分享等综合性服务。

作为授权对象的市志联，相比其他志愿团体有其明显的特点。一是政治立场坚定。从人员构成上来看，市志联领导职务主要由相关政府部门的负责人担任，固定工作人员通过政府购买、借调等方式安排。基于此，市志联紧紧围绕相关部门的政策方针开展活动，在市文明办的指导下着力推进全市志愿服务领域的发展。二是管理能力优势。市志联各下设部门负责人由A市志愿服务领域做出卓越成绩的志愿团体管理者担任，他们在行业内的影响力和号召力汇集在一起，为市志联发挥统筹协调功能奠定了重要基础。这两个方面的特点决定了市志联不仅在政治上值得信赖，并且在管理上也能够依靠。

“我们建了一批铁杆队伍，所有团队的负责人几乎都是模范、先进典型，这些人我们都给他拉过来，有事了大家一说，全部都非常支持，他们把市志联当娘家，一有什么事的时候马上能动员起来。这些铁杆队伍是市志联的坚强后盾，在急难险重的时候就把他们叫过来。”（访谈资料：20200721）

2.职能分配：有所侧重的功能定位

以市文明办为代表的党政机关以及作为中介组织的市志联，主要在身份管理、活动管理与思想管理这三个方面对志愿团体进行管理。总体来看，市志联与市文明办结合，在行政化管理方式的基础上，发挥了其作为社会组织的优势，对志愿团体进行更加全面、细致的规范引导。具体如表1所示。

表1 A市志愿团体创新管理实践的具体内容

在身份管理上，市文明办、市志联都能够为志愿团体提供一定的合法性支持。目前A市有上万支志愿团体队伍，其中绝大多数未在民政部门正式登记注册，这意味着这些团体在获得社会认可、依靠法人身份获得社会支持方面，都受到极大的限制和约束。市文明办作为业务主管单位，通过行使登记资格审批权来参与志愿团体的身份管理。市志联作为中介组织，通过将志愿团体纳入其管理体系，在一定程度上缓解了志愿团体在生存上的困境。如果志愿团体加入市志联成为其会员，不仅可以得到其合法性背书，还能够获得物资、技能以及活动项目等多方面的支持。

“我们会给会员组织更多的支持，一是优秀项目会优先考虑；二是在政策上他们能第一时间知道，及时调整方向；三是培训的优先资格，咱的培训虽然是所有的市民、志愿者都可以报名参加，但是每次都会给他们预留出来一定的名额，这是给他们的一个福利。培训表彰的时候也会多关注、激励……各单位、各个组织有任何困难了，只要反映到我们这儿（市志联），一定会有回复。”（访谈资料：20200721）

在活动管理上，在市文明办对志愿团体进行审批、活动备案、考核评估的同时，市志联在培训、项目支持、表彰激励等方面，给予其他志愿团体更加细致、全面的指导。对于日常活动，市志联借助“志愿A市”线上平台全程记录：在活动前志愿团体需要在平台上发布活动申请、招募志愿者、备案活动信息，经平台审核通过后公开发布；活动过程中志愿者在进入指定活动区域后登录平台打卡，记录志愿服务时长；活动结束后由服务对象、相关部门进行评价，记录在案，这样才算完成了一个完整的活动流程。相比之下，市文明办在日常活动中参与较少，对于特别活动或者重要活动会更多参与其中。

在思想管理上，市文明办、市志联主要通过政策引导与表彰激励的方式来管理志愿团体。其中，有些培训由市志联负责开展，比如2017年《志愿服务条例》颁布以后市志联带领志愿者和志愿团体开展大规模学习；也有些由市文明办等党政机关发起，由市志联来分配培训名额、落实培训计划。此外，市志联基于与其他志愿团体沟通联系的便利，也会在第一时间察觉志愿团体思想上出现的偏差，并针对这种偏差进行纠正。在此过程中，市志联发挥了“灭火器”的作用，第一时间化解了志愿团体对政策理解不透彻或感到困惑的问题，以最低的成本解决问题。

通过比较A市文明办与市志联所拥有的管理职能，可以发现，市志联作为管理中介，主要承担以执行性、服务性为主的管理职能。政府排他性地承担了一小部分管理职能，包括审批、年度检查、行政处罚；同时准予市志联承担大多数的管理职能，包括资质认定、培训、项目支持、表彰激励、政策引导、审核、活动备案、考核评估等②。具体如表2所示。比较而言，政府保留的管理职能，主要涉及志愿团体能否获得法人身份、能否维持法人身份等对其生存与发展具有决定性的环节；准予市志联承担的管理职能，更多涉及活动程序是否规范、专业能力如何提高、活动效果如何改善这些相对技术性、操作性的环节。在此过程中，政府在活动方案批准、中期考核、结果验收等环节也会参与其中。

表2 A市志愿团体管理主体的职能划分

3.间接路径：经由中介落实

市志联的成立引发了A市志愿团体管理模式的变革，形成了以市志联为中介的间接管理路径。其中，市文明办位于决策核心，是志愿团体管理权威的来源；市志联是联动枢纽，在相关部门与其他志愿团体中间沟通、协调，负责将核心决策落到实处；全市其他志愿团体是开展志愿服务活动的主要力量，在市文明办等党政机关与市志联的支持与引导下，提供公共服务、满足社会需求。相比此前由相关部门直接管理的传统方式，这种创新实践产生了具有双重角色的中间层——市志联，其既是政府管理的目标对象，又承担着政府授予的管理职能。以市文明办为主的党政机关与市志联分工协作，共同完成对全市志愿团体的管理。具体如图1所示。

图1 A市层级分化的志愿团体管理结构

第一，市志联作为枢纽和桥梁，主要受到市民政局、市文明办等部门的监管和支持。与其他在民政部门登记注册的志愿团体一样，市志联需要定期向市民政局提交年检报告并接受审查、评估；同时，市文明办作为业务主管单位，也对市志联进行常规的材料审查与业务指导。对于这一中介，市文明办等部门一方面提供了全面的支持，包括资源支持、关系对接、活动站台等；另一方面也对其活动进行监督，对于新活动方案的提出、机构内部的调整等重要事项，需要提前向文明办报备，经批准后实施；对于阶段性的工作计划、总结、宣传等常规事宜，文明办也会及时跟进、给予指导。

第二，市志联将全市志愿团体纳入一个“条、块、点”整合的体系，在文明办主导下发挥协调、凝聚、规范功能。从“条”来看，这一体系涵盖了扶残助残、医疗卫生、法律宣传援助等各个领域的志愿服务队；从“块”来看，覆盖了16支区级志愿服务队，并向所辖乡镇（办）、社区辐射；从“点”来看，包含了各级文明单位志愿服务队。对于这些队伍，市志联在市文明办的指导下对其进行全面管理，这一过程主要依托“志愿A市”平台进行。

“志愿团体在平台上发布一个项目，咱（市志联）审核通过后，他们就会组织志愿者通过平台报名，开展活动、记录时长，都依托平台。培训是体系化的，主要通过市、区、办事处、社区这四级，重点培训志愿者骨干。新冠疫情发生后还建立了网络志愿者培训学院，协调专家录制课程放到网上，让志愿者可以针对性地选择内容来学习。”（访谈资料：20200814）

第三，市志联成立后，市文明办也会直接参与对其他志愿团体的管理工作，并且主要在关键环节进行把控。在A市自上而下发起的志愿活动中，比如新冠疫情防控与“圆梦在路上”基金支持项目，市文明办首先对活动目标、活动方式提出总体要求，在市志联的协助下形成具体方案，之后参与志愿团体资格审核、中期考核、成果验收等环节，对活动方案的执行与落实过程进行督导。在由志愿团体自下而上发起的活动中，市文明办主要通过市志联审核活动方案、了解活动进展，随时准备为活动的推进提供必要的支持与引导。此外，市文明办还负责优秀志愿团体的推荐、评选工作，能够为志愿团体积累声誉、获取资源提供帮助。

（二）分层管理：社会组织管理模式的升级发展

基于对个案的考察，本研究提出分层管理，用于指代这样一种社会组织管理模式，即政府授权社会组织对其他社会组织实施所授权的管理。分层管理的核心特征是“政府选择性授权、以社管社”。其中，以社管社是指由社会组织来实施对其他社会组织的管理职能；政府授权意味着管理职能与权威的来源是政府，被授权的社会组织执行的是政府的意愿和主张。相比我国此前的社会组织管理模式，这种模式基于政府授权在纵向上分化出了承载着不同权威、职责、影响力的管理层级，因而将其定义为分层管理。事实上，分层管理并不是新概念，在组织研究中，分层早已被用于描述正式组织内部分化出的纵向结构[20]，或者指代不同组织或群体之间的某种逻辑性或次序性的关联[21]。本研究将这一概念用于政府对社会组织的管理，旨在突出因政府授权而形成的管理结构的层级特征。

分层管理虽然并不完全是新事物，但是在中国政府管理社会组织的情境下，呈现独特的内涵。分层管理的核心是政府向社会组织授权，其独特性即体现在对授权对象与授权内容的选择上。就授权对象而言，要求政治上可信赖、管理上可依靠；就授权内容来看，主要授予其操作性、服务性管理职能。这两个方面最大程度上保障了政府在下放管理职能给社会组织支持其发展时，并未放松监管，政治权威仍然集中在政府手中。概言之，我国政府对社会组织的分层管理是“职能下放、监管紧收”的过程。具体如图2所示。

图2 分层管理理论概念

四、分层管理的生成逻辑

（一）前提条件：社会发展为政府管理带来资源与挑战

为什么A市志愿团体管理会采取这样的创新实践呢？

在全球化的时代背景下，稳步完善的政治制度与不断推进的市场经济制度，既赋予了政府在志愿团体管理中的主导地位，也决定了政府管理志愿团体的核心目标与基本态度。对政府而言，政治权威的稳固与管理能力、管理绩效密切相关，因此，对社会力量进行有效监管，同时提供公共服务、满足社会需求[22]，构成了政府进行社会管理的双重职能目标。双重职能目标的实现，要求政府必须回应不断发展的社会需求，并且引导、约束逐渐壮大的社会组织。在此过程中，社会组织不仅有挑战权威的潜能，还有提供服务的帮忙潜能，因而对政府来说，社会力量的发展不仅意味着管理压力的增大，也意味着可用资源的增多。

近年来，A市的社会需求与社会力量迅速增长。21世纪以来特别是2005年到2012年市志联成立之前，A市志愿服务需求在数量和层次上全面扩容，对政府和志愿团体的公共服务产出提出了更高的要求。具体来讲，一些传统的需求仍然存在，同时新的需求不断产生，比如日益严重的老龄化问题，使得养老成为靠家庭、市场都无法满足的重要需求。与此同时，A市志愿团体数量也显著增加，活动能力不断增强。在20世纪90年代初期，A市的志愿团体成员与团组织、企事业单位成员高度重合，民间发起的志愿团体较少且力量薄弱，对政府来说便于管理。经过十余年的发展，A市志愿团体数量大增，在组织、协调、支持、统筹方面的潜能逐渐显现，功能分化愈加明显。这些不断升级的志愿团体，既要求政府投入更多精力来加强管理，同时在提供公共服务、满足社会需求方面，也为政府提供了更高的可运用价值。

（二）核心动力：政府管理的效率追求

在社会组织管理过程中，理性政府的效率考虑，是政府管理目标任务的完成情况与投入的管理成本之间的最优化。在管理实践中，效率提升可以通过向社会组织授权来实现，政府作为传统的社会组织管理主体，既有其明显的优势，比如更能够站在宏观角度上对社会组织资源进行有力地整合与调配；同时也存在一些不便，主要表现为对核心决策工作与繁杂的事务性工作难以做到充分兼顾与平衡。而社会组织基于其机动、灵活、专业性强等特点，相比政府能够以较低的成本承担起一些事务性工作。基于政府与社会组织之间的互补性优势，向社会组织授权为改善政府管理社会组织的成本、收益情况提供了可能的选择。

在A市，2011年之后，随着社会需求膨胀和志愿团体数量的增长，以维持公共秩序稳定与公共服务供给作为双重职能目标的政府，面临着在管理志愿团体上投入更多人力、精力、物力的严峻挑战。相比由市文明办或其他党政机关直接承担这些职能，以市志联作为管理中介承担部分管理职能，分散了压在市文明办身上的管理重任，在人员经费、活动经费方面相对支出较低，以更优化的资源配置完成了政府自身难以独自担负的目标任务，实现了管理的有效性。

“已经注册过的组织，就在行政部门的服务下运转；没注册的组织，如果没有一个枢纽机构去把他们归拢起来的话，其实处于一个无序的状态。有了市志联，把A市的一、二、三、四层的框架建起来，出现像新冠疫情这么大的事情，我们就可以统一行动。当时我们在一周之内就招募到了10万名志愿者，前后大概有3700多个志愿团队、25.7万名志愿者，投入疫情防控工作中。如果没有这个框架，根本运转不起来。”（访谈资料：20201221）

此外，基于对管理效率的考虑，中介组织的选择也需要有一定的门槛，即管理上可靠，能够胜任政府管理主体的角色，为政府提供有效助力。一方面，向上沟通的能力。面对授权主体，中介组织既要能够充分理解、领会政策意图，又要能根据党政机关的主张拟定具体的行动方案，并最终落实到现实实践中，这对中介组织的沟通、理解、计划、执行等综合素质提出了全面的要求，在此过程中，沟通磨合的损耗越小，管理效果越好。另一方面，对下统筹协调的能力。在发挥中介组织作用时，如何调动起众多社会组织的积极性，是其有效落实管理计划的关键。在此过程中，中介组织经验越丰富、声誉越好，对社会组织的号召、动员越有力，则管理效果越好。基于此，从管理效率的角度，选择既能向上有效沟通、又能向下有效动员的组织作为中介，亦是提高社会组织管理效率的必然选择。

在A市的管理实践中，相比其他志愿团体，市志联凭借其在人员构成、资源链接方面的绝对优势，不仅能够以阻碍最小的方式完成与市文明办的沟通与工作交接，同时也具有良好的社会声誉与丰富的活动经验，能够有效动员各类社会力量。正是因为在对上沟通能力以及社会影响力方面的巨大优势，市志联较其他志愿团体更可信、可靠，方成为A市志愿服务管理的中介。

（三）内在要求：对潜在风险的控制与规避

政府授权志愿团体在提高管理效率的同时，又带来一个新的问题：如何在发挥志愿团体协助政府管理潜能的同时，抑制这一过程可能产生的风险？对理性政府来说，管理效率绝不是政府决定社会组织管理模式的唯一原则，对政治风险的把控始终是政府要坚守的底线。在管理过程中，主要的政治风险来自社会组织天然具备的集体行动的能力，使其能够在活动领域、活动内容、活动方式等方面有可能违背政策主张、挑战政治权威。在分层管理中，政府面临的政治风险不仅仅包括来自数量众多的社会组织的行动可能引发的挑战，更要承担授权这一管理行为所带来的潜在风险，包括被授权的、承担管理职能的中介组织本身存在的挑战性，以及经由中介组织这一替代主体来管理其他组织所带来的不确定性。对这些潜在风险因素的考虑，贯穿我国政府社会组织管理工作的始终。

为了控制、规避潜在的风险，我国政府对社会组织进行选择性授权。一方面，选择政治上可信赖组织作为中介。社会组织的政治可信度越高，往往在活动目标上与政府管理目标的契合程度越高，在实际行动中也越遵守政策要求。以这样的中介来引领其他社会组织，亦能够最大限度地促进其他社会组织在思想、行动方面与政府目标保持一致，保障相关政策主张得到落实。在A市，市志联基于人员构成、资源来源等方面的特点，与政府建立了稳固的关系，政治立场坚定，在行动目标、行动方向与工作节奏上，都能够与政府保持高度的一致性。另一方面，从控制风险的角度来选择中介组织，不仅要求政治上可信赖，以保障志愿团体的思想和活动与相关政府部门保持一致，同时也要求在管理上可依靠，能够应对由社会发展带来的志愿团体管理的挑战。从根本上来讲，选择政治可信赖的社会组织作为中介，风险控制的目标并不是通过管控来实现的，而是通过对社会发展要求的满足来实现的。如果中介组织不能协助政府应对社会发展的挑战，那么基于社会力量自发组织起来解决问题的冲动，就可能触发对政治权威的挑战。因此，中介组织在政治上可信赖是一方面，另一方面，还要能够在管理上可依靠，能够在政府部门的主导下有效回应社会发展的挑战。

此外，主要授予市志联以执行性、服务性为主的管理职能，以最大限度地避免因授权而可能引发的权威分散，化解管理职能下放过程中的潜在风险。虽然政治上可信赖这一要求使得承担中介组织职能的载体在思想和行为上处于政府可控的范围，但是它在本质上还是社会组织，在身份属性上具有社会性。社会性使中介组织天然地具备了集体行动的潜能，并且，作为拥有众多团体会员的联合体，在动员统筹方面的能力高于一般的社会组织个体。因此，对于这样的中介组织，政府在支持的同时，也需要进行相应的监督和约束。具体来讲，在管理职权的分配上，政府保留主要的决策权，同时主要授予中介组织执行性、服务性职能，保障其职能范围仍然在符合规范的边界之内，以维持政治秩序的稳定性。

可以说，A市志愿团体管理的创新实践就是在全球化、市场经济等背景下，社会进入新的发展阶段，理性政府追求更高效的社会组织管理模式的优化选择。对理性政府而言，管理效率与风险控制始终是社会组织管理的核心准则。在改革开放初期，社会发展水平较低，单靠政府的力量就能够完成对社会组织的有效管理以及对社会需求的供给，对提高管理效率的要求并不突出。然而，随着社会发展水平的大幅提升，无论是公共服务需求供给还是对社会组织的全面管理，都要求投入更多精力和成本，此时提高管理效率势在必行。在此过程中，对风险控制的要求始终不变。基于此，政府对社会组织选择性授权，在提高管理效率的同时保障政治秩序稳定。自20世纪90年来以来，我国政治、经济制度改革稳步推进，社会发展带来的A市志愿服务需求的增长和社会组织的壮大，为政府管理加压，同时也为其调整管理模式、提高管理效率提供了可用的资源。A市通过向市志联选择性授权，来提高志愿团体管理与志愿服务供给的效率。具体如图3所示。

图3 分层管理的生成逻辑

五、结语与讨论

（一）分层管理的独立性

分层管理既不同于分类管理模式，亦区别于西方主流的社会组织管理模式。总体来看，分层管理在管理结构、管理形式上吸取了一些西方社会组织管理的特征，包括多元主体、自上而下的间接管理等，但是在政府对待社会组织的态度及管理效果上，仍然保持着与分类管理一样的基调，政府的主导地位以及对社会组织的底线管理始终未发生变化。在当前我国社会尚未高度分化的情况下，分层管理虽然运用了授权这一管理措施来提高管理效率，在形式上成为与分类管理不同的新模式，但是在实质上，进一步强化了政府主导下的社会整合，而不是朝着相反的方向发展，这与社会力量发育成熟且高度分化情境下的法团主义模式、治理模式相比，存在本质的不同。具体如表3所示。

表3 社会组织管理模式对比

（二）对行政吸纳社会理论的拓展和完善

本研究提出分层管理模式，在验证行政吸纳社会理论的基础上，进一步对理论进行了拓展和完善。行政吸纳社会作为对我国政社关系有强解释力的本土理论，提出了分类管理与功能替代双重策略。在分层管理中，政府一方面运用功能替代策略，选择政治可信度高、管理可靠性强的社会组织作为中介；另一方面运用分类管理策略，授予中介执行性、服务性为主的管理职能，行政吸纳社会的核心逻辑得到了充分体现。不仅如此，分层管理还延续了分类管理的基本原则，以更优化的资源配置与更高的管理效率，进一步强化了分类管理。在我国社会组织管理发展的初期阶段，社会发育程度较低，首先形成的是由政府直接实施的分类管理。随着社会发展到更高水平，社会组织类型丰富、规模扩张，政府以社会组织为中介来实施更加全面、细致的分类管理，即形成了分层管理。可以说，分层管理是分类管理模式在新的社会发展阶段突出效率追求的升级版本，是基于愈加复杂的社会系统发展起来的更加立体的管理模式。分层管理的产生验证了行政吸纳社会理论应对外界环境变化的韧性，是行政吸纳社会在新的社会环境中的具体体现，拓展了行政吸纳社会的理论视野，进一步丰富了行政吸纳社会的理论体系。

分层管理能够与我国政府的核心管理目标良好兼容，在政治环境稳定、社会持续发展的情况下，这种模式将稳定且愈加普遍地存在。分层管理的出现并不是政府与社会组织之间零和博弈的结果，而是互动空间不断扩张、各在不同的方向获得更大自主权的过程。社会发展推动社会力量扩张，倒逼政府不断加强管理能力、丰富管理职能。在这两者不断加强的互动中，社会组织拥有了更多为公众以及其他社会组织提供支持和服务的活动空间，政府对于如何管理社会组织也有了更清晰的思路。通过更新管理模式，我国政府不仅提高了对社会组织的管理效能，而且进一步巩固了政治权威，社会发展整体呈现“强政府、大社会”的趋势。

注释：

①2012年成立时名为市志愿者联合会，于2018年更名为市志愿服务联合会，下文统称为市志联。

②结合全国与H省、A市社会组织与志愿团体相关管理文件对登记管理机关、业务主管单位以及中介组织的职能规定，从中归纳A市志愿团体的基本管理职能，主要包括：审批、审核、年度检查、行政处罚、备案、培训、项目支持、考核评估、表彰激励、政策引导、资质认定等。