北京市“接诉即办”改革（2019—2021）三年效果评估——基于CIPP模型的视角

李文钊

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

2019年，北京市开始以12345市民服务热线为主渠道，推进“接诉即办”改革，实现民有所呼、我有所应。经过三年多运行，“接诉即办”改革体制机制日趋成熟和定型，以“小切口”撬动超大城市治理变革的效应凸显。为了厘清“接诉即办”改革的内在逻辑，诊断“接诉即办”改革存在的问题和挑战，进一步深化“接诉即办”改革，形成可复制、可推广的经验，我们需要全面、系统、深入和客观地评价北京市“接诉即办”改革三年成效。

基于优化和提升“接诉即办”运行系统的考虑，结合丹尼尔·斯塔弗尔比姆（Daniel Stufflebeam）提出的项目和政策评估CIPP模型，该模型强调情景评估（Context Evaluation）、投入评估（Input Evaluation）、过程评估（Process Evaluation）和结果评估（Product Evaluation），我们对“接诉即办”改革的治理情景、治理投入、治理过程和治理结果进行系统评估，梳理了“接诉即办”改革的运行逻辑，总结了取得的成效，对面临问题和挑战进行归纳，并提出进一步优化“接诉即办”改革的建议。

一、“接诉即办”改革效果评估的概念框架

对于“接诉即办”改革三年效果评估，首先需要选择用于评估的概念框架和理论模型[1]。对于同一评估标的和对象，不同评估范式会关注不同方面，追求不同目的，使用不同的理论模型，得出完全不同的结论。沙迪什和库克等学者对项目评估的理论基础进行了讨论，他们将项目评估理论演进过程概括为三个阶段：（1）探索社会问题解决的真理，这一阶段主要是应用实验方法对项目和政策效果进行评估，科学性是第一追求；（2）强调使用和实用主义的替代路径，这一阶段主要是重视评估对于项目和政策改进的作用，实用、有效和服务决策成为主要追求目标；（3）对过去项目和政策评估路径的整合，这一阶段主要是尝试建立综合性和整合性的评估范式，突出理论、政治和实用等不同价值追求的平衡[2]。默滕斯和威尔逊从哲学层面对项目和政策评估的范式进行了划分，提出了后实证主义范式、实用主义范式、建构主义范式和转型主义范式，其中：（1）后实证主义范式属于方法分支，强调定量设计和数据收集；（2）实用主义范式属于使用分支，强调评估结果能够被利益相关者所使用；（3）建构主义范式属于价值分支，强调通过定性方法识别项目和政策评估中的多元价值和视角；（4）转型主义范式属于社会正义分支，强调依托混合方法对边缘群体关注和系统权力审视从而实现社会主义[3]。丹尼尔·斯塔弗尔比姆和科兰对评估的路径和方法进行了评估，提出了伪评估（Pseudo-evaluations）、准评估（Quasi-evaluation）、提升和责任取向评估（Improvement-and accountability-oriented Evaluation）、社会议程和倡导评估（Social Agenda and Advocacy Evaluation）、折中评估（Eclectic Evaluation）[4]。

综合上述评估范式、理论、路径和模型，结合对“接诉即办”改革三年效果评估的目标，本研究选择作为提升和责任取向的CIPP模型，评估的目的是为了改善“接诉即办”系统运行，促进不同主体在“接诉即办”系统中承担各自责任。一般认为，CIPP评估模型是一个实施形成型评估（Formative Evaluation）和总结型评估（Summative Evaluation）的综合性框架，这一框架可以对项目、计划、人事、产品、组织、评估系统进行评估，这一模型由情景评估、投入评估、过程评估和结果评估等组成。CIPP模型产生于20世纪60年代，主要是为了帮助改善和实现美国联邦政府资助的教育项目的责任制。和其他模型的发展一样，CIPP模型的产生也是不满于实验设计、目标导向、专家参与、标准绩效测试等传统评估模式，突出评估服务决策，尤其是提升和改进项目与政策，促进项目和政策的责任实现。对于CIPP模型，丹尼尔·斯塔弗尔比姆和科兰有一个明确的定义，他们指出：“CIPP模型植根于评估的一般性和操作化定义、评估的主要使用和指导与判断评估的职业标准。一般而言，评估是对一个对象价值的系统性调查。从操作性而言，评估是描述、获取、报告和应用有关对象价值的描述性和判断性信息的过程，这些价值由质量、价值、正直性、公平性、可行性、成本、效率、安全性和重要性等标准定义。”

对于CIPP模型，其重点仍然是情景评估、投入评估、过程评估和结果评估四个方面，该模型也是这四种类型评估的首字母缩写。事实上，评估本身就是一个价值判断过程，价值是判断的基础。因此，CIPP模型在进行评估时，非常重视价值在评估中的作用，质量、价值、正直性、公平性、可行性、成本、效率、安全性和重要性等都是在评估中需要关注的价值选项。此外，CIPP模型在从事评估时，也很关注评估伦理和准则，要遵循评估职业规范中设定的实用性（Utility）、可行性（Feasibility）、适当性（Propriety）、准 确 性（Accuracy）和 评 估 责 任（Evaluation Accountability）。根据这些内容，我们可以形成CIPP模型的三圈框架图，即项目和政策围绕核心价值建立，而评估主要是针对项目和政策的目标、计划、执行和结果等内容展开（见图1）。从图1可以看出，项目依托核心价值产生，可以划分为目标、计划、执行和结果等环节，而评估则分别针对项目的四个环节形成了CIPP模型的四种类型评估。

图1 CIPP评估模型的关键要素及其与项目和政策之间的关系

CIPP模型经过在评估实践中不断演化，逐渐成熟和定型，并且发展出用于在形成型评估和总结型评估中进行不同类型评估的清单（见表1）。形成型评估主要发生在项目和政策产生阶段，而总结型评估则产生于项目和政策执行之后，二者是按照时间顺序对评估进行分类。在情景评估中，评估者通过定义相关情景，识别目标群体的需求、问题、优点、机会和情景状态及动态演化，从而判断项目目标和优先性秩序是否能够回应需求。在投入评估中，评估者通过识别和评价替代方法，并随后评估程序计划、人员配备和预算的可行性以及在满足目标需求和实现目标方面的潜在成本效益，来协助项目规划。在过程评估中，评估者需要监测、记录、评价和报告执行情况。在结果评估中，评估者需要识别与评价成本和结果，这些成本和结果既包括意料中的，也包括非意料中的，既包括短期的，也包括长期的。

表1 评估问题举例

CIPP模型是评估的社会系统途径，社会系统强调由一系列相互联系的活动组成，这些活动在功能上是为了在一定情景上实现使命和特定目标。从这个意义上来说，评估内在于社会系统中，其功能是为了优化、改进和提升社会系统。这使得CIPP模型认为评估不应该是一次性的活动，它应该是评估者与利益相关者反复进行交互，不断地改进项目和政策的过程。因此，CIPP模型在进行情景评估、投入评估、过程评估和结果评估时，并非孤立的，而是不同类型评估存在有机联系（见图2）。图2阐述了CIPP模型提升和改善社会系统的流程图，其核心逻辑是通过评估对社会系统进行诊断，从而提出解决方案，评估本身是一个服务于问题解决的过程。

图2 CIPP模型在促进和改善社会系统中的作用

二、“接诉即办”改革的治理情景评估

根据CIPP模型，“接诉即办”改革的治理情景评估主要是对“接诉即办”改革所面临的需求、问题、优势、机会等进行评价，从而判断“接诉即办”改革的目标是否契合治理情景。需求是对“接诉即办”改革的紧迫性进行分析，并进一步讨论这些需求对于目标实现的价值。问题是满足和维持“接诉即办”的目标群体需求所面临的障碍，这些障碍的克服是“接诉即办”改革的关键。优势是指治理主体推进“接诉即办”改革所拥有的资源、服务、组织和专业知识，他们是满足“接诉即办”目标群体需求的保障。机会是指“接诉即办”改革所可能调动的资源以满足目标群体需求和解决问题的积极因素。目标是整个“接诉即办”改革的关键，它是整个项目和计划的使命与追求。由于“接诉即办”改革已经运行三年，我们对其评估属于总结型评估范畴。按照总结型评估范畴的定位，对“接诉即办”改革的治理情景评估，其核心是重新讨论“接诉即办”改革的目标是否与情景具有契合性，这些也需要结合“接诉即办”改革的治理投入评估、治理过程评估和治理结果评估一并考虑。对于“接诉即办”改革的治理情景评估，可以采用查阅文件、分析人口和绩效数据、实施听证和社群论坛、对焦点群体进行访谈、实施受益者和利益相关者调查等。

对于“接诉即办”改革的治理情景评估，一个重要途径是对“接诉即办”改革的相关重要文件进行回顾，以厘清“接诉即办”改革设计者在推行改革时所要解决的问题以及实现的目标。从2018年以来，北京市针对“接诉即办”改革出台过四部文件和一部地方法规，即《对〈市民热线反映〉通报问题“接诉即办”的工作方案》（京政服发〔2018〕62号）、《关于优化提升市民服务热线反映问题“接诉即办”工作的实施方案》（京政服发〔2019〕17号）、《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》（京发〔2020〕17号）、《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》（京接改组发〔2021〕9号）和《北京市接诉即办工作条例》（2021）。通过对这些文件的分析，我们可以厘清“接诉即办”改革的需求、问题、优势、机会和目标，这一分析也为后面的投入评估、过程评估和结果评估奠定基础（见表2）。

从表2可以看出，北京市推行“接诉即办”改革所遵循的价值是人民立场，突出以人民为中心，市民“七有”“五性”需求是整个改革的出发点。而一旦诉求得不到快速回应和有效解决，群众就会感受到“操心事、烦心事、揪心事”，对政府治理就会不满意。北京市之所以能够有决心和信心推动“接诉即办”改革，也与其自身一直重视超大城市治理重心下移、夯实基层基础分不开。从2017年开始，北京市在城市治理改革中，就将重点和重心放在街道和社区，先后推出了“街乡吹哨、部门报到”改革和街道管理体制改革，真正实现了对基层的下沉、赋权和增效。“街乡吹哨、部门报到”改革，使得基层治理中条块结合，以及各级政府和部门关注基层成为可能。街道管理体制改革则是进一步明确了街道的权责，厘清了各级政府和部门之间的职责关系，使得简约高效的基层治理逐步形成。正是北京市推行的一系列基层改革，使得基层能够有能力回应市民诉求，为“民有所呼、我有所应”“闻风而动、接诉即办”开创可能性。2018年11月14日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”———北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，肯定了北京市基层治理体制机制改革经验。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出要推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验，推动资源、管理、服务向街道社区下沉。这意味着，首都北京推出的超大城市基层治理改革得到了中央的认可，也为北京继续实施改革创新提供外部机会。基于这些情景的分析，北京市“接诉即办”改革的目标也在不断演化，从最初的“有人办、马上办、能办好”和人民群众的获得感、幸福感、安全感，到首都基层治理体系和治理能力现代化，再到首都超大城市治理体系和治理能力现代化，这说明“接诉即办”改革被赋予的使命和价值不断提升。

表2 北京市“接诉即办”改革的治理情景评估

三、“接诉即办”改革的治理投入评估

根据CIPP模型，“接诉即办”改革的治理投入评估主要是帮助决策者寻找解决问题、满足需求和实现目标的路径，即通过什么样的项目或政策来实现预期改变。对于CIPP模型的投入评估，有些项目和政策评估研究者也称为理论评估，它主要关注项目和政策的设计逻辑，讨论手段与目标之间的链条关系。在进行治理投入评估时，需要提出不同的项目和政策路径，并且比较不同项目和政策路径之间的优势与劣势。治理投入评估可以发生在不同环节和阶段，并没有规定的顺序。由此可见，对于“接诉即办”改革的治理投入评估，核心有两个问题，一是寻找“接诉即办”改革的可能实现路径，二是明确评价不同路径的标准。而对于“接诉即办”改革的评价标准，则可以从对目标群体需求的回应性、对问题的回应性、潜在效益、成本、政治可行性、行政可行性等方面进行评价。由于“接诉即办”改革属于总结型评估，这意味着我们需要从“接诉即办”改革文本和实践出发构造“接诉即办”的运行和设计逻辑。与其他改革相比，“接诉即办”改革的一个重要特点是其治理在不断演进的过程中，这使得对其治理投入评估需要区分不同阶段，不同阶段所采取的设计逻辑不同。赵鼎新在对历史社会学的定义中提出，历史社会学是将历史学的时间序列叙事和社会学的结构/机制叙事相结合而获得优化的经验叙事方法，这是历史社会学区别于其他社会科学的关键。这样，对于“接诉即办”改革的治理投入评估，可以分别从发展阶段和结构/机制两个层面进行分析，前者讨论不同阶段的治理路径，后者则对整体运行的结构/机制进行分析。

对于“接诉即办”改革的发展阶段划分，有不同的分类，我们根据其解决的问题取向划分为四个阶段，即“吹哨报到”“接诉即办”“主动治理、未诉先办”和“首都治理体系和治理能力现代化”（见表3）。从这个阶段划分看，“接诉即办”改革起源于“吹哨报到”改革，它是“吹哨报到”改革的延伸。2019年6月，北京市出台《关于优化提升市民服务热线反映问题“接诉即办”工作的实施方案》（京政服发〔2019〕17号），明确指出：“把办好群众‘身边事’的实效作为检验‘吹哨报到’改革成效的重要标准。”为此，“接诉即办”阶段最重要的是诉求回应、诉求办理和诉求反馈，强调的是2018年出台的《对〈市民热线反映〉通报问题“接诉即办”的工作方案》（京政服发〔2018〕62号）所提出的“有人办、马上办、能办好”。2021年出台的《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》（京接改组发〔2021〕9号），进一步提出：“推进从‘有一办一’向‘举一反三’转变，从接诉即办向主动治理、未诉先办深化，推动首都超大城市治理体系和治理能力现代化。”

表3 基于阶段划分的“接诉即办”改革治理投入评估

对于“接诉即办”改革的结构/机制分析，则是从截面的角度对其治理逻辑进行剖析。“接诉即办”改革的核心问题是如何对市民诉求进行快速回应、高效办理和及时反馈。“接诉即办”改革面临的最大挑战也是如何应对高效办理诉求可能导致的“接诉即办”悖论，即诉求办理越好，越可能导致更多诉求，进而会使得高质量诉求办理面临压力。对于“接诉即办”改革的运行，根据政府出台的文本以及实际改革，可以划分为领导指挥体系、信息处理体系、组织行动体系、制度保障体系和反馈应用体系等五个环节（见表4）。

表4 基于结构/机制的“接诉即办”改革治理投入评估

“接诉即办”改革要取得成功，并且实现从诉求办理向首都治理体系和治理能力现代化的跨越，就需要高位推动。领导指挥体系在“接诉即办”改革中处于中心和枢纽作用，它是由北京市委主要领导指挥，并且在全面深化改革委员会下建立了“接诉即办”改革专项小组进行高位推动，具体由北京市政务服务管理局来负责操作。信息处理体系在“接诉即办”改革中发挥着“诉求大脑”的作用，一方面需要收集来自市民的信息，另一方面需要对信息进行处理，并与治理主体进行快速匹配，它是由12345市民服务热线中心来完成。因此，“接诉即办”改革并非从天上降下来，而是基于12345市民服务热线作为主渠道，整合其他渠道，逐步形成诉求受理的一体化平台。信息处理的效率和水平对“接诉即办”改革影响特别大，当前可能会面临“诉求超载”问题，即12345市民服务热线中心能够处理的诉求量可能低于市民诉求量。组织行动体系在“接诉即办”改革中发挥着关键角色作用，“接诉即办”关键在“办”，诉求信息被分派之后，就需要由承担公共职责的各级政府及其部门、企事业单位来具体回应市民诉求，实现高效处置，推动问题解决。制度保障体系在“接诉即办”改革中发挥着支撑作用。2021年9月24日《北京市接诉即办工作条例》出台，这标志着制度化迈出坚实步伐。当前，北京市正在以落实《北京市接诉即办工作条例》为契机，建立“14+N”的制度体系。反馈应用体系在“接诉即办”改革中发挥着驱动作用，它是系统内部和系统与环境之间交互。一方面，信息处理体系需要收集诉求办理绩效的信息，以实现系统与环境之间交互。事实上，只有诉求主体对诉求办理做出正面评价，才能够形成正反馈。另一方面，领导指挥体系还需要将绩效考评结果进行使用，以实现系统内部之间交互，同样也需要让各级治理主体认识到上级重视诉求办理质量，才能够真正激励各级治理主体回应好诉求。当前，北京市对于“接诉即办”改革绩效信息的使用主要有三个方面的内容：（1）月度点评会通过“光荣榜”和“耻辱榜”来使用“接诉即办”改革绩效信息，以形成诉求办理的政府共识和社会共识；（2）在干部提拔中会考虑“接诉即办”的绩效信息；（3）纪委会对“接诉即办”改革进行监督。

四、“接诉即办”改革的治理过程评估

根据CIPP模型，“接诉即办”改革的治理过程评估主要是为项目人员和经理提供反馈，关注计划在多大程度上得到实施，它是对项目执行的核实，以及对相关运行过程的记录。一些项目和政策评估者也会将过程评估称为执行评估，关注项目和政策在实际中是如何运行的。在从事过程评估时，评估者需要将活动和支出与计划及预算进行比较，描述执行问题，评价工作人员在多大程度上解决了问题。过程评估者在从事过程评估时，需要准备数据收集计划和实施数据收集工作，这就要求他们监测和记录项目与政策干预的运行状态，主要支出和成本，它是对从项目与政策计划到结果与影响之间的中间过程描述。从事过程评估也是实现责任的重要途径，它可以帮助项目人员指导自身行为、修正错误计划和证明自身承担的责任，也可以帮助外部群体了解项目和政策的运行状态，从而判断项目和政策是否按照预期的目标实施。在从事过程评估时，过程评估者可以制定一套用于过程评估的手册,主要内容包括：评估问题、项目和活动场地描述、项目联系人和电话、项目地点图、数据来源和相关文档、抽样计划、数据收集程序、数据收集工具、数据收集计划、日记、交流和沟通规则等。与投入评估相比，过程评估强调实际运行状态，重视项目和政策的执行。在形成型评估中，过程评估是对项目和政策执行的模拟和推演。在总结型评估中，过程评估是对项目和政策执行的监测、描述和刻画。“接诉即办”改革的过程评估属于总结型评估，它需要通过一些数据和指标来呈现诉求治理。

根据前面的投入评估可以看出，“接诉即办”改革是一项系统性变革，并且其内涵和外延不断扩大，要对其执行过程进行全面描述将是一项十分繁重的工程。尽管如此，对“接诉即办”改革的执行过程进行粗线条描述和监测仍然是可行的。为此，对于“接诉即办”改革的治理过程评估，可以重点关注诉求从受理、处置和反馈的全过程进行分析，以描述“接诉即办”改革具体是如何运行的（见表5）。从表5可以看出，“接诉即办”改革可以划分为五个子过程，它实现诉求提出之后的受理、派单、办理、考评、开发等环节的闭环管理。针对每一个环节，可以提出一些指标，然后以数据方式呈现。接下来，我们将结合《接诉即办改革三周年——北京12345市民服务热线数据专项报告》（以下简称《专项报告》）的内容，以部分数据来展示“接诉即办”改革过程评估。

表5 “接诉即办”改革的治理过程评估

在诉求受理方面，从《专项报告》的数据来看，三年来，12345市民服务热线共受理群众来电（包括电话反映和网络反映）3134万件。从诉求的来源看，“接诉即办”的诉求类型划分为电话端和网络端，电话反映2886万件，占比92.1%，网络反映248万件，占比7.9%（见图3）。

图3 诉求来源结构

从来电号码数量看，热线来电号码量从2019年的282万个增长到2020年的435万个，再到2021年的562万个，三年增长了99.3%（见图4）。在诉求派单方面，三年来，诉求派单1301万件，占比41.5%，解答咨询1833万件，占比58.5%（见图5）。

图4 诉求电话数量

图5 诉求类型

从诉求的问题类型来看，近三年群众来电前十类问题分别是疫情防控、市场管理、住房、城乡建设、交通管理、公共服务、社会秩序、卫生健康、教育、劳动和社会保障（见图6）。2019年，群众来电前十类问题分别是市场管理、公共服务、城乡建设、住房、交通管理、环境保护、医疗卫生、农村管理、劳动和社会保障、市容环卫。

图6 诉求问题类型

在诉求办理方面，近三年来，12345市民服务热线派单处理诉求全部由区级部门、街乡镇、市属机构、国有企业、电商企业等单位办理。其中，区级部门承办占比37.8%，街乡镇承办占比36.0%，市属机构承办占比16.1%，国有企业承办占比7.4%，电商企业及其他单位承办占比2.7%（见图7）。

图7 诉求办理情况

在诉求考评方面，近三年来，12345市民服务热线根据响应率、解决率和满意率分别对街道、乡镇、区、市直部门、国有企业等进行排名，并公布前10名、后10名、改进前10名、诉求量前10名，除了少数月份没有公布之外，其他月份都公布了排名和成绩。在诉求开发方面，近三年来，北京市坚持日报、周报和月报制度，并且进行年度体检，还会根据需求进行数据开发。《北京市接诉即办公开工作办法》作为配套的制度体系之一，也即将公布，这一制度公布之后，诉求数据开发工作会得到进一步加强。

五、“接诉即办”改革的治理结果评估

根据CIPP模型，“接诉即办”改革的治理结果评估的主要目的是测量、解释和判断治理结果，衡量改革是否实现了预期效果。在实施“接诉即办”改革的治理结果评估时，评估者需要收集不同利益相关者对于改革的评价和判断。任何对于结果的判断，都需要寻找参照系。对“接诉即办”改革的结果进行评估，可以以目标和目的作为标准，也可以与类似改革作为标准，还可以以历史数据作为基准点。对“接诉即办”改革的绩效进行评估，需要超越仅仅对目标和目的的评价，需要思考意外效果，这些意外效果可能是正面的，也可能是负面的。对“接诉即办”改革的治理结果评估，既可以通过听证和座谈会进行，也可以通过典型案例进行，还可以通过抽样来进行评价。有时候，评估者对“接诉即办”改革的评估，也可以采取“无目的的评估”（Goal-free Evaluation），他们对“接诉即办”改革所产生的任何效应都进行评价。为了实施“无目的的评估”，评估者需要听取利益相关者的意见与建议，并且针对环境进行分析，以讨论项目和政策对需求者产生了什么影响。“无目的的评估”对发现项目和政策的意外效果具有价值，他们可以避免评估者受到项目和政策自身目标的约束。对于经济学而言，治理结果评估也会考虑结果的经济效应和福利效应，前者关注成本和收益，后者关注不同群体的福利影响。治理结果评估会决定项目、政策、计划、服务和其他事业是否值得继续、保持或者扩展到其他地区。与此同时，项目和政策结果评估可以为修改计划和设计提供方向，并尽可能实现为利益相关者高效提供服务和促进问题解决。结果评估会产生心理影响，成功的绩效会鼓舞士气，而失败的结果会打击项目和政策实施者的信心。

对于“接诉即办”改革的治理结果进行评估，其核心是要收集绩效结果信息、明确目标和标准以及做出价值判断。“接诉即办”改革的负面效应将在下文中进行讨论，本部分的结果评估主要讨论正面效应，这些正面效应有些是预期的目标，有些是非预期的目标。结合“接诉即办”改革的治理情景评估中对于目标的讨论，我们将重点讨论“接诉即办”改革对诉求办理、人民满意、基层治理能力提升、干部作风改善、干群关系优化、首都治理体系和治理能力现代化等方面的价值（见表6）。

表6 “接诉即办”改革的治理结果评估

衡量“接诉即办”改革的成效，首要标准就是诉求办理情况，以及人民是否满意。从对“接诉即办”改革的治理过程评估来看，诉求数量和诉求电话号码量都大幅提升，这表明“接诉即办”改革开始形成正反馈，得到了更多民众认可。为了直接判断市民诉求是否得到有效办理，北京市“接诉即办”改革将绩效考核作为重点，并且通过引入“响应率、解决率和满意率”的三率主观评价指标来对结果进行评价。从《专项报告》提供的月度数据来看，民众对诉求办理的解决率、满意率稳步提升（见图8）。2019年全市诉求办理效果显著，解决率从1月份的53.1%提升至12月份的75.0%，满意率也从64.6%提升至87.3%。之后两年解决率与满意率的差距逐渐缩小，解决率稳定在85%左右，满意率稳定在90%左右。以“解决群众诉求”为导向的考评工作取得了现实效果，12345市民服务热线获得群众普遍认可，三年来接到群众表扬电话共7.9万个，从2019年1月的952个增长到目前月均3000个，增长约两倍。

图8 市民诉求的解决率和满意率

衡量“接诉即办”改革的成效，第二个标准就是超大城市治理重心是否下移，基层治理能力和水平是否夯实。北京市“接诉即办”改革在两个层面上实现了基层治理能力提升，打通了基层治理的“最后一公里”，形成了不同治理主体关注基层的新格局。此前，北京市推行“接诉即办”改革时，非常重视建设“基层治理的应急机制、服务群众的响应机制和打通抓落实‘最后一公里’的工作机制”等三个方面机制建设，基层治理能力提升是初步改革的主要设计目标。从三年来的运行实践看，街道和社区等治理主体的基层治理能力确实得到了极大改善。与此同时，北京市通过“接诉即办”改革告别了“基层只是街道、乡镇和社区的基层”的传统观点，在强化属地管理的同时，推动超大城市治理重心下移，形成各级治理主体直接到基层一线解决问题的鲜明导向。基层成为一个问题解决的场域，需要发挥合力，才能够破解难题。

衡量“接诉即办”改革的成效，第三个标准就是政府自身改革的水平和层次。这对于“接诉即办”改革而言，开始属于意外效应，后来逐渐成为新的目标。当前治理面临的一个主要矛盾是市民需求的一体化与政府部门之间分工的矛盾，要破解这一难题，就需要在政府自身改革上下功夫。北京市推行“接诉即办”改革以来，除了给基层政府造成压力之外，还给区级政府、部门、北京市级部门，甚至市级政府都带来了挑战，使得他们需要明确自身的职责范围，加大与民众沟通，改善服务意识，推动跨部门之间合作，这样才能够实现诉求办理，才能够实现主动治理、未诉先办。通过近三年的实践，北京市各级政府的服务意识和服务态度明显改善，干群关系也得到改善，“吹哨报到”机制的使用领域和频率也得到加强。事实上，为了提升“派单”的精准性，快速为市民提供高效的咨询服务，北京市政务服务管理局的“知识库”建设力度不断加大，并且也推动北京市编办进一步厘清不同职责范围。

衡量“接诉即办”改革的成效，第四个标准是首都治理体系和治理能力现代化程度。这个结果属于更深远的影响，它强调“接诉即办”改革不仅能够起到解决问题的作用，还能够发挥治理改善和治理改革的作用。从治理的角度看，“接诉即办”改革会起到一个首都治理体系和治理能力现代化水平的“探测器”和“信号灯”作用，把首都治理体系中的弱点、短板和不足找出来，通过有意识的政策改革、制度改革和程序改革得以完善和优化。北京市推行“接诉即办”改革以来，开始推进“治理类街道乡镇”的集中处理、“每月一题”改革等有针对性的举措，对提升首都治理体系和治理能力现代化水平发挥了较大作用。

六、“接诉即办”改革的治理问题与挑战

北京市“接诉即办”改革在取得预期成效的同时，也面临着一些意外的负面效果，他们对“接诉即办”改革的可持续性带来挑战。对于“接诉即办”改革的治理问题与挑战，可以从诉求治理主体、治理过程、治理对象和治理环境等维度进行总结，主要包括公地悲剧、职责界定、基层能力、平衡矛盾、机会主义、治理极限、棘手难题、政府依赖等问题（见表7）。这些问题的有效应对，对于进一步推进“接诉即办”改革意义重大。

表7 “接诉即办”改革的治理问题与挑战

从治理主体的角度看，“接诉即办”改革可能会存在基层能力、治理平衡和治理极限等问题。尽管各级治理主体都参与了“接诉即办”工作，但是街道、乡镇和社区等仍然是承担最多治理任务的机构，他们可能会面临着基层治理能力不充分的挑战。总体而言，随着“接诉即办”改革的推进，基层治理主体在办理诉求时其能力得到提升，但是与群众对美好生活的追求和向往相比，仍然存在能力不足和本领恐慌问题。各级治理主体面临着常规治理任务、应急治理任务和诉求治理任务的平衡问题，在资源有限的情况之下，过度投入到“接诉即办”会导致溢出效应。更为重要的是，各类治理主体都会受到资源、时间和议程限制，从理论上来说，都会有一个最大治理承载极限，当治理诉求超过治理极限时，就会有“治理超载”问题。

从治理过程的角度看，随着“接诉即办”改革的深入人心，越来越多的人使用“接诉即办”来解决问题，这有可能会导致“公地悲剧”、职责界定等问题。以12345市民服务热线的电话渠道为例，它存在一个每天接线的极限，在接线极限之内不会有拥挤现象。而一旦反映诉求的电话数量超过了接线极限之后，就会使得诉求受理从纯公共物品转化为公共池塘资源，这也使得公共池塘资源有可能会出现“公地悲剧”。一方面，大家都通过12345市民服务热线来反映问题，每个人反映诉求成本会增加，另一方面，不同人所面临的问题不一样，比较理想的状态是更为紧迫的诉求应该优先得到对待，但是现实中所有诉求都被同等对待，这也会导致另一种资源分配不公平。在诉求受理之后，需要精准派单，这对职责清晰界定提出了较高要求，而很多时候问题有可能被多重定义，存在从多维职责定义的可能性，这使得诉求处理也会面临职责交叉矛盾。

从治理对象的角度看，市民使用“接诉即办”机制来解决自身面临问题时，也会存在机会主义行为，进而出现过度依赖政府的问题。事实上，“接诉即办”可能产生的“公地悲剧”总是与诉求人的过度使用行为分不开，当一些人为了谋取个人私利而滥用“接诉即办”机制时，就会对这种机制有效发挥作用产生破坏性影响。而更多的人有“败德”行为时，这种系统自身的信任也会下降，并最终使得系统崩溃。此外，“接诉即办”改革使得政府去回应市民诉求，在没有更好地界定政府与社会的职责边界时，有可能会使得市民自治能力丧失，产生对政府过度依赖的问题。

从治理环境的角度看，“接诉即办”改革到后面会进入“深水区”，棘手难题成为最大挑战。市民诉求存在不同类型，有些诉求很容易解决，有些诉求则是历史遗留问题，要对其治理需要付出很多努力，甚至需要对政策和制度进行突破。对于市民诉求的存量，较容易的诉求得到解决之后，剩下的都是棘手难题。对于市民诉求的增量，同样的道理，较容易的诉求得到解决之后，棘手难题就会转为存量诉求。久而久之，各级政府都会面临“棘手难题”的挑战，都需要付出较大努力和跨部门合作才可能有效应对。

七、进一步推动“接诉即办”改革的治理建议

正如北京市委主要领导所言，“接诉即办”只有进行时，没有完成时。三年多来，北京市探索的“接诉即办”改革，取得了很多成绩，首都超大城市治理正在发生深刻性和系统性变革，市民诉求驱动超大城市治理的新范式雏形实现。尽管“接诉即办”改革存在一些问题与挑战，但这些并不对大方向构成实质性影响。事实上，“接诉即办”改革本身也是针对问题进行不断演化和迭代更新，在解决自身面临的问题中推进和深化改革，从而提升“接诉即办”改革自身的适应性、有效性和合法性。下一步，北京市在巩固“接诉即办”改革已经取得的成效基础之上，可以在加大政民沟通、开发微型循环、赋能基层组织、提升内在动力、培育自治能力、应用人工智能、推动政府改革、强化主动治理、上下协同共生等方面下功夫，让“接诉即办”体系得到优化和完善的同时，更好地融入首都超大城市治理体系，进而推动首都超大城市治理体系和治理能力现代化。

通过加大政民沟通和开发微型循环，打通政府与民众沟通的“最后一公里”。这些改革既可以进一步提升“接诉即办”改革的合法性，又可以减少“接诉即办”可能面临的“公地悲剧”，提升公共资源的配置效率。针对“接诉即办”改革，既要加大政府与民众在诉求办理之间的沟通，让双方彼此了解，又需要开展“接诉即办”的替代性途径，如诉求提出和受理能够自我循环，使得很多诉求不一定需要通过12345市民服务热线这种“长途机制”得到解决，相反可以通过直接面对面的“短途机制”得到解决。更多的政民沟通、更多的信息交流渠道，就可以使得诉求第一时间得到处理，减轻12345市民服务热线中心的压力，从而实现“接诉即办”的诉求总量下降和高效办理有机统一。

通过赋能基层组织、提升内在动力和培育自治能力，建立共建共治共享的社会治理格局。“接诉即办”改革的初衷是强化到基层一线解决问题的鲜明导向，实现为民服务的宗旨。要使得“接诉即办”改革具有可持续性，就需要在赋能基层组织上下功夫，使得他们真正有能力和有资源回应市民诉求，实现问题解决。更为重要的是，“接诉即办”改革需要从一种自上而下的推动转化为自下而上的自觉，这就需要在内生动力的培育上下功夫，使得“接诉即办”成为各级政府的一种行动自觉，并非由外在激励与诱因牵引。此外，要避免市民因为“接诉即办”改革形成对政府的依赖，就需要在培育市民自治能力上做文章，很多公共事务需要通过协商、对话和共同行动来解决。

通过发挥人工智能的作用，实现“接诉即办”改革的数字化转型。应对“接诉即办”改革所面临的“公地悲剧”，除了减少使用之外，另一个方面就是发挥人工智能的优势，以更快的速度进行处理，通过智能化来实现高效化。这就要求，针对“接诉即办”运行的各个环节，思考人工智能发挥作用的途径，通过人工智能减少人工成本，让数据得到更快处理。此外，人工智能的广泛使用，也可以提升辅助决策水平。当前，最为关键的是要通过人工智能来提高派单的精准性，并且通过人工智能来重构政府职能体系。以“接诉即办”改革为契机，将不同政府部门的职能进一步梳理和细化，形成一些可操作的模块，并且使用大数据计算对职能的重要性进行定量，为政府改革指明方向。

通过主动治理、政府改革和上下协同共生，推动首都治理体系和治理能力现代化[5]。北京“接诉即办”改革要具有持续性，还是要关注治理的根本性问题，回到政府与社会、市场之间的关系，回到合作共治，回到整体性政府建构等政府改革的理念上，通过这些基础变革来减少诉求和提升应对诉求的水平。北京市“接诉即办”改革的一个重要跨越就是从“有一办一”“举一反三”到“主动治理、未诉先办”，而当前“每月一题”是主动治理的主要抓手，这就需要在深化“每月一题”改革上下功夫，使得它真正成为推动改革、减少诉求和提升治理水平的平台。对于政府而言，就是要以政府改革明确职责，重新定义政府、市场和社会各自的边界。与此同时，由于存在多层级政府和多部门组织，这使得跨地域、跨领域、跨层次的协同共生也成为优化“接诉即办”改革的重要选项。