以交通强国建设纲要为指引推进我国通用航空快速发展

文/刘岚

（图片来源/京东）

2016年国务院办公厅下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，国家有关部委“放管服”力度不断加大，内容不断深化，法规不断完善，我国通航基础设施建设、企业数量规模和相关产业都得到了较快发展。

截至2021年底，全国在册管理的通用机场达到370个，比六年前增加了70个；获得经营许可证的传统通航企业599家，比六年前增加了318家；通用航空器在册数量3018架，比六年前增加了1144架；飞行117.8万小时，比2015年多44.6万小时；无人机企业也得到了迅猛发展，已达12663余家。特别是地方政府对发展通航越来越重视，近两年不少省市成立了通航发展建设领导小组，新出台了通用机场布局规划、通航制造业计划、激励政策和有关法规；有的试点省份在政府主导和相关部门支持下，建立了服务全省的飞行服务站，划设了低空空域和目视飞行航线，制订了低空空域协同运行办法等，积极创造先行条件，营造通航发展生态环境；有的城市立足航空器制造优势，打造产业链，扩展通航场景应用。当前围绕通航发展进行各种尝试，摸索经验非常必要，都将对推动当地乃至全国通航发展起到促进和借鉴作用。

纵观国内通航产业发展现状，在通用机场、通航企业、航空器数量和飞行时间方面都有较大增长，但总体规模仍然较小；在航空器自主研发、市场开放培育和通航飞行等方面，还不能满足发展需要。究其原因，既有产业政策引导力度不足，对通航产业还不够重视，也有空域管理体制改革步伐较慢，法规不健全等，通航飞不起来、飞得不好、飞得不顺的问题依然存在，影响了通航社会价值和商业价值的发挥，也制约了低空经济产业发展。总之，目前我国通航内生动力与外部环境条件还不够契合，尤其是影响通航发展全局性问题亟待解决。

一、全面深刻领会发展通航的重要意义，突出通用机场建设先行，确保实现国家决策部署。

通用航空是重要的战略性新兴产业，是实现党中央、国务院提出把我国建设成为交通强国的重要内容。2019年《交通强国建设纲要》（以下简称《纲要》）印发，提出要大力推进革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区、垦区林区等交通发展，在有条件的地区推进具备旅游、农业作业、应急救援等功能的通用机场建设。今年4月，中央财经委员会第十一次会议研究全面加强基础设施建设问题，强调基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展。会议指出，要布局建设一批支线机场、通用机场和货运机场。另外，《纲要》还指出要培育充满活力的通用航空市场，完善政府购买服务政策，扩大短途运输、航空消费等市场规模，推动低空飞行旅游发展，积极发展无人机物流递送等。由此可见，加强通用机场建设，既是国家发展交通基础设施、建设交通强国的需要，又是促进通航产业、发展低空经济的需要。鉴于通用机场具有交通基础设施属性，又是发展通航产业不可或缺的重要平台，为此，建议将通用机场纳入国家公共交通基础设施范畴，对符合政策条件的，由国家和地方财政投资先行先建，加大对企业投资通用机场建设的补贴力度，防止“规划挂墙上、建设不落实”和“场址已批复、建设没人管”。通用机场设施建设，从选址、批复到建成投入使用，通常需要2.5年至3.5年时间，必须要超前科学谋划布局。

发展通航是建设我国现代化经济体系的先行领域，对促进我国经济社会发展具有重要意义。通航是以为政府、企业和个人提供社会公共服务、生产作业服务、商业企划服务和大众消费服务的通用航空飞行活动，具有产业链长、服务领域广、带动作用强的特点。通航产业体系的核心是通用航空器生产制造、通航市场运营、通用机场服务保障等；上游基础产业涵盖了航空高科技技术等，如新型航空材料、航空发动机、航电系统的研发和金融业等；下游应用产业服务涵盖了第一、二、三产业等，如农业、林业、工业、商业、建筑业和人工降雨、航拍航测、航空救援、航空运动、航空科普、空中游览、航空器销售、维修、飞行培训、娱乐飞行、公务航空、短途运输和保险业等，应用前景非常广阔。作为一种新的经济形态，通航产业具有很大的商业发展潜力，是我国经济发展新的增长点，对促进我国产业转型升级和消费升级具有重要带动作用，在我国经济社会建设中占有独特的地位。同时，发展通航对全面提升我国航空工业研发制造水平，补齐民航发展短板，加快民航强国建设，都具有十分重要的意义。

发展通航是提升我国航空应急救援能力水平的刚性需求，对加强民生工程建设和国防战备建设具有重大现实意义。航空应急救援主要是以通用航空器为载体，平时和应急时可担负自然灾害、事故灾害、公共卫生事件灾害和安全事件灾害等救援。我国是一个地震、水灾、火灾等自然灾害多发的国家，防灾减灾救灾的压力非常大。航空应急救援具有不受地面交通受阻和灾害造成的影响，可快速到达现场开展施救工作的特质，在2008年汶川大地震中，在空中调运重装、紧急转送伤员、快速运送救灾人员物资等方面，通航发挥了不可替代的重要作用；2020年武汉爆发新冠肺炎疫情期间，为防止疫情扩散，在武汉封城地面交通运输关闭的情况下，通航直升机和无人机紧急运送抗疫医疗物资药品等，为武汉抗疫保卫战作出了突出贡献。总之，加快发展壮大我国通航，推进航空应急救援力量建设，是一项利国利民的伟大事业，也是一个大有作为的新型产业。

二、加快优化调整空域管理体制机制，完善低空飞行服务保障体系，促进通航与运输航空协调发展。

随着我国通航不断发展壮大，飞行活动不断增多，飞行时间不断增长，加之无人机运行常态化和飞行汽车发展等通航新业态渐行渐近，以及国家综合立体交通建设的需要，以保障运输航空为主的空域管理体制机制，必须进一步改革优化调整，以适应新时代发展。

《纲要》中强调，要完善航空服务网络，加强空域等资源集约利用，不断深化空域管理体制改革，建立健全适应综合交通一体化发展的体制机制等。这是国家从实际情况出发，面向未来提出的新要求。为此，重新调整优化我国民航管制区和管理体制机制，是持续深化低空空域管理改革的主要内容，也是加快我国通航产业发展和构建现代综合交通运输体的急需，对提高空域资源利用率，建立低空经济服务保障体系和构建统一大市场，确保通航与运输航空协调发展具有重大意义。

深化空域管理体制改革，首要任务是对现有空域重新优化，再对空域管理体制机制进行调整改革。为给通航发展创造更好的生态环境，应以建立低空飞行服务保障体系、减少空域管理单位和协调环节、提高飞行计划审批效率为重点，对现有空域划设进行优化调整。鉴于通航飞行量不断增长和通航新业态发展需求，对管理体制编制和工作机制带来的冲击影响，针对我国低空飞行保障体系建设相对滞后，服务保障能力严重不足，难以为通航发展提供有力支撑，可考虑通航发展需求和在低空飞行服务保障力量较弱地区，相应建设若干个飞行服务站，作为民航空管管理和运行体系的末端，专门负责通航飞行服务保障工作等。通过以上优化调整，既可减少空域交叉重叠或空域空隙，简化理顺管理关系，提高空域利用率和低空飞行服务保障能力，又可达到减少飞行保障协调环节，提高飞行计划审批效率，确保通航能尽快飞起来、飞得好、飞得顺之目的。总之，要通过空域优化和管理体制机制调整改革，大力改善通航发展外部生态环境，提高低空使用效率和通航飞行效益。否则，对通航而言空域管理体制改革意义不大。

另外，通航飞行除了飞行员培训和部分跳伞在本场空域飞行外，其他飞行都在外场活动，如航拍航测、农林喷洒、飞播造林、人工降雨、电力巡线、空中游览、短途运输等飞行。由于生产作业等外场飞行跨度范围广，飞行计划审批涉及单位多，批复流程复杂且时间长，抑制了通航飞行时效性要求快的特点，很大程度上制约了通航发展。因此，应制定行之有效的措施，缩短审批时间等。

在我国还不具备低空飞行活动能全程监控、空地联络能保持畅通的情况下，不宜一概采用“看得见、联得通、可控制”的工作方式，审批通航飞行计划。应该从支持我国通航发展的高度，在飞行时间、高度、距离差方面，不影响正常飞行活动，能保证飞行安全时，就应批准同意飞行，不能以监控手段欠缺，为防相撞等安全为由等，确保通航“能飞尽飞”。

三、充实完善我国通航管理法规体系，提高服务范围质量，为通航可持续发展创造良好环境。

建立健全通航管理法规，对加强通航建设，改善运营环境，降低企业综合成本，保障飞行安全，促进通航依法有序发展具有重要的现实意义。通用航空与运输航空因功能定位不同，两者之间性质和使用的航空器差异巨大。运输航空主要是作为空中交通运输工具，从事公共航空运输飞行活动，通用航空主要是作为空中劳动生产工具，从事公共航空运输以外的各种飞行活动。因此，建立完善独立的通航管理法规是发展通航的需要，要突出专业特点与运输航空分类管理。

对直接涉及飞行安全的航空器适航取证、飞行员培训和通航飞行活动等，必须要严“管”起来，建立健全安全管理法规，实施精细化管理。加强对通航公司飞行安全检查指导，对违规飞行危及安全的单位和人员，依法严肃处理。对通航公司正常运营管理方面，要在“放”和“服”上下功夫，建立健全各项法规，防止简单且无法律依据的以保安全为由，限制通航飞行活动。例如，有些地方对审定的2+9座飞机，无论是短途运输飞行还是空中跳伞，只允许上7名乘客，使通航企业很难盈利；有些地方完全参照通用机场的标准管理飞行营地，不利于航空运动发展和通航消费市场培育，建议对只要符合上级主管部门的标准和航空器使用要求的，就应给予支持；也有个别地方以安全为由，叫停通航飞行活动等等，这些干涉企业正常生产经营和搞“一刀切”的粗放式管理，对通航公司尤其是一些民营企业伤害性较大，也造成了一定的社会负面影响，由于政策法规不健全和执法的不确定性，也会直接影响投资人信心，不利于通航可持续健康发展。去年通航公司在6月中旬至7月中旬停飞，通航人都理解支持，但停飞保安全的时间不宜太长，有的超过了30天；另外，通航135部短途运输实质上是定期载客运行，具备一定的公共运输性质，但飞行管制层面视为非定期飞行，一飞一申请，受流控影响较大，延误率较高，旅客体验性较差，建议研究将短途运输纳入定期航班进行保障，并写入法规。

关于通航飞行计划通报问题。应明确规定受理通航飞行计划的民航管制机构（民航飞服中心）待计划批复同意后，负责向其他有关管制单位通报批复情况，并及时反馈飞行计划申报单位，而不应由飞行计划申报单位在向所在管制区的站调（民航飞服中心）申报飞行计划后，再去多方打听其他有关站调（民航飞服中心）的联系方式，通报协调飞行计划等情况。为了方便各通航公司、通用机场、站调（民航飞服中心）、飞行服务站等之间工作协调及有关信息查询，相关部门应建立或规定上述单位都要建立信息查询服务系统，内容包括但不限于本单位航管联系电话、机场基本情况及气象信息等，方便需求者可随时网上查询。另外，相关部门应把通航飞行活动情况列为工作考核项目，对各管制区通航飞行计划申请、批复执行情况和未批复原由等作为重要内容，进行考核讲评，及时研究解决存在的问题。

关于对通航新业态提前研究立法及通航定义修改问题。例如无人机物流递送等常态化运营和飞行汽车时代即将到来，对这类航空器适航取证、起降平台建设标准、使用要求以及城市空中交通运输等，都需要对其不同运行、安全保障和使用管理等方面，进行超前研究立法规范问题，并将为保障通航活动建立的飞行服务站，纳入通航管理法规体系，明确责权利等。同时，随着新型航空器快速发展及广泛应用，通航飞行新业态不断涌现，为传统通航赋予了新的内涵与外延，因此需要对我国通用航空概念进行修改，重新进行定义。

对不利于通航发展的管理规章应及时修改。例如用于通用机场建设与运行管理的《通用机场分类管理办法》中，将乘客座位数在10座以上的航空器开展商业载客飞行活动的通用机场划定为A1级通用机场，座位数在5～9之间的划定为A2级通用机场，除 A1、A2级外的A类通用机场划定为A3级通用机场。只用差别极小的座位数将通用机场硬性划分为三个等级意义不大，个人建议对这种不符合行业规范、不利于通用机场使用以及通航发展的标注要求等，尽快进行修改完善。

综上所述，发展壮大通航产业符合我国国情，是新时代经济社会建设的需要，是人民群众对美好生活向往的需要。唯有坚决积极贯彻落实党中央、国务院的指示要求，加快研究解决制约通航产业发展的瓶颈问题，才能又好又快地全面推进我国通航发展的建设步伐。顺应天时，把握机遇，通航的春天还会远吗。