以人民满意为根本新城乡时代慢背行交景下通的发展理念与策略

文/交通运输部科学研究院综合运输研究中心高级工程师 李磊

推动城乡慢行交通 建设人民满意交通

20世纪八九十年代，我国自行车交通盛行，自行车作为老百姓的主要交通和运输工具，在城市和乡村的普及率均很高。如今推动慢行交通发展，与当年的时代意义发生了根本性改变。

推行慢行交通，是在我国经济发展、技术完善基础上，完善综合交通系统，增强城市交通韧性，改善人居环境，提高民众生活品质，以及推动交通全面绿色转型的需要。其发展的底层逻辑是由生活基本保障变为绿色生活理念，由生存基本需求变为休闲生活方式，由被动驱使变为主动选择。

人民满意交通是以“以人为本”为最高标准的交通。步行和自行车出行作为人民生活中最基本的行为模式，慢行交通更是综合客运系统中不可或缺的组成部分，是解决民众出行“最初”和“最终”一公里问题的关键。无论城乡，便捷、舒适和安全的慢行交通设施都是人民群众获得感、幸福感和安全感的重要基本载体。

发展城乡慢行交通益处良多。城市层面，能够有效缓解交通拥堵、减低碳排放、改善公共空间品质，提高城市宜居性；乡村层面，能够提升出行环境安全性，推动乡村旅游产业发展，支撑“四好农村路”建设，提高城乡交通运输公共服务均等化水平；城乡一体化层面，能够提升基础设施一体化水平，改善客运服务品质，促进要素流动和产业发展；民众层面，能够提升身心健康，改善生活品质，降低生活成本等。

如何理解“慢行交通”？

我们应该辩证地看待交通的“快”和“慢”。从时间成本看，交通当然是越快越好，但是空间和资源有限，没有节制的“快”，反而会造成效率低下和资源浪费等问题。

20世纪四五十年代，小汽车在欧美国家迅速普及，催生以汽车交通为核心的现代城市和交通发展模式。然而，伴随而来的是行人和自行车出行环境的迅速恶化和公共交通空间的“被压缩”。荷兰、丹麦等国家的民众开始意识到汽车交通带来的能源危机和交通安全等问题，渴望回归步行、自行车和公共交通。20世纪六十年代开始，荷兰、丹麦等国家开始走上自行车交通复兴的道路。在这些国家的影响下，步行和自行车重新进入人们的视野，逐渐成为新时代可持续交通发展的象征。

所谓的“慢行交通”，并不是效率低下的“慢”，而是相对于机动化快速交通而言，轻量化、零排放，人性化低速度的出行方式。我国“慢行交通”的概念与国外的Active Mobility、Active Transportation、Active Travel等基本一致，其核心要义在于“人类活动”的参与，是全部或者部分必须由人力驱动的出行方式，与“机动化”交通方式相对应，也可以称其为“人性化”出行方式。借鉴国外理念，并参考国内相关文件，慢行交通可以定义为：全部或部分人力驱动的出行方式，包括步行交通和非机动车交通，其中非机动车包括自行车和合法规范使用的电动自行车。

我国《电动自行车安全技术规范》（GB 17761—2018）规定“电动自行车（Electric bicycle）”指车载蓄电池作为辅助能源，具有脚踏骑行能力，能实现电助动或/和电驱动功能的两轮自行车。我国《道路交通安全法》规定，符合有关国家标准的电动自行车属于非机动车，行驶速度不超过15km/h可以使用非机动车道。

电动自行车与小汽车相比，在便利、经济、低碳、集约、清洁、安静等方面有较大优势。同时，符合国标的电动自行车在我国年销售量和实际保有量都很大，已成为民众日常生活的重要交通工具之一。因此，电动自行车的规范、合理使用，对我国交通绿色低碳发展将带来较大的积极作用。

然而，在国家标准要求下，我国设计生产的纯电动自行车脚踏骑行功能呈弱化趋势，与发展人力驱动的理念存在矛盾。因此，建议从管理层面对纯电动自行车与需要一定人力驱动的电助力自行车有所区分，积极推动和引导安全、环保和健康价值更突出的普通自行车和电助力自行车的发展。

慢行交通构成示意图

欧洲国家为什么重视自行车交通发展？

过度小汽车化是当前可持续交通发展的核心问题之一，改变这个问题最有效的途径就是大力推动步行、自行车交通以及公共交通的发展。

根据世界卫生组织评估，每年欧洲国家通过自行车交通创造的经济收益超过130亿欧元。2018年，欧洲自行车协会（ECF）发布研究报告,从促进社会公平，提高出行品质，增进文化多元，保护环境气候，节约能源消耗，促进健康卫生，刺激经济活力，发展技术能力和集约时间空间九方面定量、定性地分析了自行车发展给欧盟28国带来的好处。数据显示，通过自行车交通发展，每年促进二氧化碳减排超过1600万吨；减少空气污染和噪音价值7.35亿欧元；节省燃料价值约40亿欧元；防止18110人过早死亡，经济价值相当于520亿欧元；自行车旅游业每年创造440亿欧元收入，创造52.5万个工作岗位。

2021年4月发布的《德国2030国家自行车发展规划3.0》提出，发展自行车是交通可持续发展的核心，是支撑德国实现2030年运输部门温室气体排放量比1990年下降42%目标的重要措施，并认为联合国提出的17个可持续发展目标（SDGs）中，大部分可通过发展自行车得到有力支撑。

欧洲国家自行车交通历经近60年，形成了体系相对完善的政策机制、战略规划、设施建设和服务系统，值得我们借鉴学习。

目前，已经有23个欧洲国家制定了国家自行车发展规划或战略，8个欧洲国家建立了国家自行车道路网。截至2019年末，德国41%的国家级公路，27%的州级公路和18%的市县级公路建有自行车交通系统；荷兰通过国家和地方两级自行车道路网把城市和乡村联系在一起，并在完善道路设施网络的同时，在社区、公共设施和交通枢纽等地建设了充足的停车设施。

荷兰城市交通枢纽的自行车停车设施（摄影/赵春丽）

哥本哈根民众带自行车乘坐公共交通工具（摄影/赵春丽）

丹麦城际自行车专用道（图片来源/丹麦大都市区自行车快速路秘书处）

据不完全统计，欧洲各国家、地区和地方当局提供了近300种针对自行车的税收优惠和购买优惠计划。自行车交通除了获得优先路权之外，其交通权也受到充分尊重。欧洲国家高度重视把自行车出行服务纳入社会服务体系中，几乎所有公共交通工具，包括普通铁路、地铁、轻轨等，都提供携带自行车的乘坐服务。同时，全国性的自行车交通管理平台也将自行车交通融入运营管理体系，为民众出行提供线路导航服务。欧洲自行车社会团体也积极倡导自行车友好文化，在推动自行车发展中起到至关重要的作用。

我国慢行交通发展现状与存在的主要问题

一方面，慢行交通发展在我国受重视程度越来越高。

国家层面，推动慢行交通发展的相关政策规格不断提高；体系层面，城市步行与自行车交通、绿道网、旅游交通慢行系统等基础设施网络逐渐完善，绿色出行、共享单车、绿道网、碧道网、快进慢游网、交通与旅游融合发展等创新理念和模式层出不穷，形成具有鲜明时代特征的中国发展理念和经验。

“绿色出行”将慢行交通发展与公共交通发展融合在一起，为世界绿色发展贡献了中国智慧。基于“交旅融合”发展理念，交通运输行业推动了全国“快进慢游”旅游交通体系建设，弥补了公路交通体系的慢行交通功能空白。灵活、方便、快捷的共享单车延伸了城市的交通网的“到门”支线，让人们的绿色出行更加便捷，也在一定程度上降低了小汽车出行比例，缓解城市交通压力。

另一方面，我们也面临一些问题。

现阶段最大的压力主要是过度小汽车化，“以车为本”仍然是大多数城市交通发展的核心。截至2021年9月，我国私家车保有量达2.37亿辆，位居世界前列，这在很大程度上制约了慢行交通的发展。

同时，我国城市慢行交通基础设施建设水平虽已达到世界先进水平，但设施水平和出行占比并不匹配，管理水平有待提高。以北京为例，据北京市规划研究院调查，五环范围内56%的自行车道被机动车停车占用。这意味着基础设施硬件建设与管理服务软件建设之间存在偏差，道路设施和配套服务设施发展的步调不一致等问题。

另外，城乡慢行交通基础设施建设水平不均衡问题突出。城市建成区慢行交通基础设施的完善程度相对较高，但广大乡村地区几乎还是空白，尚未形成城乡一体化的慢行交通设施网络体系。步行与自行车旅游休闲需求和设施供给存在矛盾，公共交通与慢行交通发展程度也不平衡。

如何推动慢行交通友好型社会发展？

社会文明发展要求我们以人为本，保护生态环境、改善健康卫生、促进社会公平。步行是人类的本能行为，自行车则是在移动能力上对人体本能的拓展，对慢行交通友好是对人本身的友好，符合“以人为本”。

我们应该积极推动慢行交通友好型社会发展，遵从“以人为本”的城乡交通发展观念，从管理、设施、服务和文化四个方面，全方位、全域化、整体性、系统性和持续性对慢行交通发展优先、鼓励和包容。

从综合交通出行体系整体来看，综合交通按出行交通工具类型可分为慢行交通、私人机动车交通、城市公共交通和长途客运交通。按功能划分，长途客运交通承担城市对外客运服务，城市公共交通承担城市内部客运服务，私人机动车交通是以上公共交通客运系统的补充。慢行交通与公共交通体系具有不可分割的本质属性，在提高交通效率和降低交通能耗的前提下，构建慢行交通友好型出行体系，应提倡以公共交通为主，减少私人机动交通。

慢行交通友好型出行体系指的是尽量控制私人机动车交通的出行网络。建设慢行交通友好型出行体系是宜居城市发展基础，可优化各类出行方式配比，提升机动化公共交通（包括城市公共交通和长途客运交通）运行效率和品质，及出行环境安全性。

为推动慢行交通友好性社会发展，亟待开展以下工作：

1）构建顶层设计，编制国家慢行交通发展规划。建议开展《国家慢行交通发展战略研究》，编制《国家慢行交通发展规划》明确阶段发展目标，提出发展措施和重点任务等；研究出台慢行交通基础设施建设相关财政补贴和鼓励政策；推动将慢行交通发展纳入各类交通行业发展规划；研究将步行和自行车道建设纳入公路规划设计标准规范，制定建设导则。

慢行交通友好型社会发展示意图

四大出行体系示意图

2）建立发展组织，组建慢行交通发展研究机构。建议设立慢行交通发展跨行业协调机构，组织指导开展相关工作；鼓励交通、环境、旅游、住建等相关行业机构、企业联合成立慢行交通发展社会团体，整合全社会力量共同推动慢行交通发展；鼓励交通运输部下属研究机构、企业参与组建慢行交通研究中心，联合国内外研究机构及专家开展相关课题研究，夯实理论基础。

3）完善基础设施，开展国家自行车道路网建设。建议研究建设依托现有公路交通系统，以自行车和徒步旅游休闲为目的的国家慢行交通路网，整体提升公路交通的综合社会服务品质和价值；鼓励有条件省市开展区域慢行交通体系建设试点，推动国家、省和地方三级慢行交通路网体系建设；鼓励地方依托文化线路资源，开展旅游休闲慢行交通线路建设。

4）加强宣传交流，搭建国家慢行交通交流平台。建议成立全国性慢行交通发展社会团体组织，广泛凝聚社会资源，排除发展障碍，创新发展模式，形成持续性推动力；推动组织召开中国慢行交通发展大会，搭建国际交流平台，宣传发展理念，交流建设经验。