浙江分类推进县城城镇化建设的逻辑与建议

文/赵英军 孙豪 毛丰付

顺应县城人口流动变化趋势，尊重县城发展规律，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，分类推进县城城镇化

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），对推进县城城镇化建设作出全面部署。浙江县域经济发达，全国百强县数量约占全国的20%。2021年浙江县域（县和县级市，以下统称为“县城”）经济约占全省的43.5%。浙江县城类型丰富，有些属于大城市周边县城，如嘉善县、德清县等；有些属于专业功能县城，如桐庐县、义乌市等，需要分类推进县城城镇化建设。

浙江城镇化体系格局

“二特六大三中”的城市格局。城市格局是决定城镇化进程的重要因素。浙江现设杭州、宁波2个副省级城市，温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、舟山、台州、丽水9个设区市，37个市辖区、53个县城（包括20个县级市和33个县），县城占全省县级行政区划数量的58.9%。根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》对城市规模的划分标准，以及第七次全国人口普查数据，杭州和宁波2市为特大城市，其中，杭州全市常住人口约1193万人、市区常住人口约874万人，宁波全市常住人口数量约940万人、市区常住人口约506万人；温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、台州6市为大城市；衢州、丽水、舟山3市为中等城市。在城市规模上，浙江11个设区市形成“二特六大三中”的城市格局，并在一定程度上决定了城镇化进程和格局。

“平分秋色”的城镇化体系。市辖区和县城是城镇化的基本单元和主要载体，县城是浙江城镇化的重要载体。浙江37个市辖区和53个县城共同承载城镇化进程，市辖区与县城在浙江城镇化进程中基本上各占一半，平分秋色。2021年末，全省常住人口6540万人、城镇人口4755万人，城镇化率为72.7%。其中，市辖区人口3133万人，占全省的47.9%，市辖区城镇人口2548万人，占全省城镇人口的53.6%，市辖区城镇化率为81.3%；县城人口3408万人，占全省的52.1%，县城城镇人口2207万人，占全省城镇人口的46.4%，县城城镇化率为64.7%。

浙江仍处于快速城镇化进程。2010-2021年，浙江全省常住人口从5443万人增加至6540万人，城镇人口从3354万人增加至4755万人，城镇化率从61.6%提高至72.7%。大多数发达国家城镇化率处于80%以上，浙江特别是县城，仍有较大的城镇化发展潜力。浙江是全国人口净流入的主要省份之一，具备快速城镇化的发展条件。

浙江53个县城在资源禀赋、地理区位、交通条件、产业基础等方面，存在巨大差异，需要“因县制宜”，分类推进县城城镇化建设。

浙江县城功能类型分类

《意见》指出，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。浙江53个县城在资源禀赋、地理区位、交通条件、产业基础等方面，存在巨大差异，需要“因县制宜”，分类推进县城城镇化建设。《意见》依据功能定位将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城五类。可参考《意见》分类标准，将浙江县城进行分类。

对县城进行分类评价，应遵循以下原则和标准：第一，优先评价县城是否临近大城市。区域经济发展实践表明，临近大城市是县城发展最大的优势。临近大城市的县城，可定位为大城市周边县城，积极融入大城市发展，承接大城市的人口和产业转移，疏解大城市一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能，形成与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。第二，如果县城不属于大城市周边县城，再评价该县城是否在特色经济、支柱产业等方面具有专业特长。具有专业特长的县城，可定位为专业功能县城，通过强化产业平台支撑，提升人口集聚，发展县城专业特长经济，比如，发展先进制造、商贸流通、文化旅游等。第三，如果县城不属于大城市周边县城和专业功能县城，再评价县城是否属于农产品主产区县城、生态功能区县城或人口流失县城。

临近大城市的县城，可定位为大城市周边县城，积极融入大城市发展，承接大城市的人口和产业转移。

依据上述评价策略，可将浙江53个县城分为9个大城市周边县城、31个专业功能县城、12个生态功能区县城和1个人口流失县城。

大城市周边县城。就当前的城镇化进程而言，特大城市或超大城市对周边县城产生了显著的溢出效应。影响浙江县城发展的特大城市或超大城市除了杭州和宁波外，还有上海和苏州。依据县城地理区位和受溢出效应影响的大小，安吉县、德清县等9个县城属于大城市周边县城。

专业功能县城。浙江许多县城具有自身的特色经济或支柱产业，例如，桐庐的物流产业、义乌的电商特色、永康的五金集群等，这些县城属于专业功能县城。依据县城经济专业特长，长兴县、桐庐县等31个县城属于专业功能县城。

农产品主产区县城。浙江有些县城属于产粮大县，但从产业结构来看，并没有农产品主产区县城。尽管如此，浙江部分县城在农业现代化发展方面奠定了前期基础。比如，庆元县（食用菌全产业链）、仙居县（杨梅全产业链）入选全国农业全产业链重点链和典型县建设名单，玉环市入选全国休闲农业重点县。在遵循专业功能县城发展规律的基础上，部分县城可以适当延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。

生态功能区县城。淳安县、泰顺县等12个县城，是浙江重要的生态安全屏障，适宜贯彻“绿水青山就是金山银山”理念发展适宜产业和清洁能源，属于生态功能区县城。

人口流失县城。依据全国第六次和第七次人口普查数据，浙江省仅嵊泗县（-12.09%）、淳安县（-2.34%）、嵊州市（-0.6 7%）、平湖市（-0.0 8%）、苍南县（-0.44%）、龙游县（-0.59%）6个县城常住人口出现减少，考虑到嵊州市、平湖市、苍南县、龙游县四县人口流失较少和淳安县典型的生态功能区特征，浙江仅嵊泗县属于人口流失县城。

分类推进县城城镇化建设的建议

浙江县域经济实力强、县城功能类型多、资源禀赋差异大，需要顺应县城人口流动变化趋势，尊重县城发展规律，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，分类推进县城城镇化。

提升县城公共服务质量吸引人口流入。

人口是城镇化的基础要素。吸引人口流入县城，需要坚持发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，在人口自由流动的原则下推进县城城镇化。通过县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、营造制度环境等，提升居民在县城定居和生活的品质，吸引外来人口流入和农业转移人口进城。

动态监测人口流动趋势和城镇化进程。

人口流动趋势决定城镇化体系格局。分类推进浙江县城城镇化建设，需要准确监测人口流动动态，识别人口在大城市与中小城市以及人口在市辖区与县城的流动方向，把握人口在不同县城的分布规律。建议借助大数据技术监测人口流动动态，比如，充分利用手机信令数据辅助人口统计调查，利用百度地图出行大数据监测人口流动等。

发挥县城资源禀赋条件下的比较优势。

县城资源禀赋是形成比较优势的基础，也是分类推进县城城镇化的基本依据。县级地方政府需要准确识别自身资源禀赋及比较优势，发挥比较优势，推进县城城镇化建设。县城资源禀赋条件下的比较优势，可能是临近大城市区位条件优势或产业集聚发展优势，也可能是历史文化优势或生态环境优势。充分把握自身资源禀赋和比较优势，是分类推进县城城镇化的关键。

遵循公共资源配置与常住人口规模匹配规律。分类推进县城城镇化的核心要义在于公共资源配置与常住人口规模匹配。在准确把握人口流动情况的基础上，县级地方政府需要统筹发展和安全，做好县城发展规划。在人口集聚度高、产业基础好的县城，增加公共资源投入，完善市政设施，提升人居环境；在人口流失县城，要严控城镇建设用地增量、盘活存量，防止大拆大建、贪大求洋，促进人口和公共服务资源适度集中，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

依据县城功能类型因县施策。县级地方政府要依据资源禀赋和比较优势确定自身县城功能类型。《意见》中的分类指导要求和上文对县城的分类，为县级地方政府确定县城功能类型提供了依据和参考。在确定县城功能类型后，要因县施策，促进县城城镇化高质量发展。

县城资源禀赋条件下的比较优势，可能是临近大城市区位条件优势或产业集聚发展优势，也可能是历史文化优势或生态环境优势。